Az Országgyűlés 2005. július 4-ei ülésnapján fogadta el az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvényt (a továbbiakban: Törvény). Az Európai Unió által is üdvözölt új szabályozás lényegesen megkönnyíti a közérdekű adatokhoz való hozzáférést a világhálón, egyben szélesíti az igénylés nélkül hozzáférhető adatok körét, és meghatározza a közfeladatot ellátó szervek rendszeres közzétételi kötelezettségét.
Adatvádelmi biztosi közlemény az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény hatályba lépésével kapcsolatos teendőkről
Budapest, 2005. december 7.
Dr. Péterfalvi Attila
Az Országgyűlés 2005. július 4-ei ülésnapján fogadta el az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvényt (a továbbiakban: Törvény). Az Európai Unió által is üdvözölt új szabályozás lényegesen megkönnyíti a közérdekű adatokhoz való hozzáférést a világhálón, egyben szélesíti az igénylés nélkül hozzáférhető adatok körét, és meghatározza a közfeladatot ellátó szervek rendszeres közzétételi kötelezettségét.
A világhálón keresztül történő véleményezés lehetőségének megteremtésével nyitottabbá válik a jogalkotás is, és az interneten is elérhetővé válnak a jogszabályok.
A Törvény 2007. július 1-jétől biztosítja a bírósági gyakorlat alakításában legfontosabb szerepet játszó ítélőtáblák és a Legfelsőbb Bíróság határozatainak világhálón történő megismerését.
Tekintettel a Törvény egyes rendelkezéseinek 2006. január 1-jén történő hatálybalépésére, a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 24. § d) pontja alapján a következőkre hívom fel a közvélemény és a közérdekű adatok kezelőinek figyelmét.
I. A közzétételi listákkal, valamint a közzététellel és a közérdekű adatigénylések teljesítésével összefüggő feladatok
1. 2006. január 1-jétől a Törvény 3. § (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott, továbbá az országos illetékességű közigazgatási szervek, valamint a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalok kötelesek saját honlapjukon nyilvánosságra hozni a Törvény melléklete szerinti általános közzétételi listán meghatározott közérdekű és közérdekből nyilvános adatokat. A közfeladatot ellátó szervek személyzetére, szervezetére, tevékenységére, működésére, valamint gazdálkodására vonatkozó legfontosabb adatokhoz való hozzáférést bárki számára, díjmentesen és személyazonosítás nélkül kell biztosítani.
E kötelezettségnek más közfeladatot ellátó szerveknek a Törvényben meghatározott későbbi időpontban kell eleget tenniük.
Jogszabály egyes ágazatokra, a közfeladatot ellátó szervtípusra vonatkozóan meghatározhat egyéb közzéteendő adatokat is (különös közzétételi lista). A közfeladatot ellátó szerv vezetője – az adatvédelmi biztos véleményének kikérésével –, valamint jogszabály a közfeladatot ellátó szervre, azok irányítása, felügyelete alá tartozó szervekre vagy azok egy részére kiterjedő hatállyal további kötelezően közzéteendő adatkört határozhat meg (egyedi közzétételi lista).
A Törvény az egyedi közzétételi lista készítését nem teszi kötelezővé, és a Törvény kihirdetése óta egyetlen egyedi közzétételi listát sem küldtek meg véleményezésre. Az egyedi közzétételi listák tartalmával kapcsolatban alapelvnek tekintem, hogy az egyedi közzétételi lista ne tartalmazzon kevesebb adatot, mint amit – az általános közzétételi listába tartozó adatokon felül – az egyes szervek már jelenleg is nyilvánosságra hoznak. Nem minősül azonban egyedi közzétételi listának az általános közzétételi lista adott szervezetre történő adaptálása.
Hangsúlyozom ugyanakkor, a Törvény szerinti közzétételi kötelezettség teljesítése nem mentesíti a közfeladatot ellátó szerveket az Avtv. 20. §-ában szabályozott kötelezettségük alól, miszerint egyedi adatigénylés esetén a kért adatokat az igénylő rendelkezésére kell bocsássák.
2. A Törvény a kötelezően közzéteendő közérdekű adatot előállító szervnek, illetve annak a szervnek a kötelességéve teszi az adatok közzétételét, folyamatos hozzáférhetőségét, a hitelesség biztosítását, valamint azok frissítését, amelynek működése során ezek az adatok keletkeztek (adatfelelős). E feladat teljesítése érdekében az adatfelelősöknek 2006. január 1-jéig – saját honlapjukon közzéteendő – belső szabályzatban kell megállapítaniuk e kötelezettségük teljesítésének részletes szabályait. A szabályzat tartalmi elemeiről a Törvény nem rendelkezik, azonban az alábbiakat célszerű szabályzatba foglalni:
- a Törvény végrehajtásárért „főfelelős” személy, szervezeti egység kijelölése – figyelemmel az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ámr.) 157/A. §-ában meghatározott kötelezettségre is. E személy, szervezeti egység feladatai közé tartozik különösen:
- az egyéb szervezeti egységek feladatainak koordinálása,
- az egyedi közzétételi lista összeállítása a közfeladatot ellátó szerv egyedi adatigényléssel kapcsolatos tapasztalatainak figyelembevételével,
- az egyedi közérdekű adatigénylések statisztikai adatainak elemzésével javaslattétel az egyedi közzétételi lista adatkörének kiegészítésére,
- az egyéb szervezeti egységek (benne a technikai feltételeket biztosító informatikai részleg) feladatainak meghatározása, különösen az általános, különös és egyedi közzétételi listán szereplő azon adatok pontos meghatározása, amelynek előállításáért, aktualizálásáért az adott szervezeti egység felelős,
- a közzétételi lista frissítési idejéhez igazodó határidők konkretizálása az adatok előállítására, átadására, honlapon való megjelentetésére,
- a közzététellel kapcsolatos technikai kérdések (pl. az adatok formátumának rögzítése);
- az adatfelelős és adatközlő együttműködése esetén:
- a Törvényhez igazodó határidők konkretizálása az adatok előállítására, átadására, honlapon való megjelentetésére,
- technikai kérdések (pl. az átadandó adatok formátumának rögzítése),
- kapcsolattartó személyek meghatározása,
- költségek viselése.
3. A Törvény által megkívánt szabályzat az Avtv. 20. §-ának (8) bekezdésében írt, a közérdekű adatigénylések teljesítésének rendjét rögzítő szabályzattal együttes formában is elkészíthető, figyelemmel a közöttük meglévő szoros összefüggésekre is. Az Avtv. ezen szabálya szerint 2005. június 1-je óta az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek a közérdekű adatok megismerésére irányuló igények teljesítésének rendjét rögzítő szabályzatot kell készíteniük. Ez utóbbi szabályzatban az alábbiakról indokolt rendelkezni:
a szabályzat alkalmazási köre: a közfeladatot ellátó szerv kezelésében lévő közérdekű adatok, valamint közérdekből nyilvános adatok [vö. Törvény 3. § (7) bekezdése] igénylésének rendje;
- az Ámr. 157/A. § (1) bekezdésében meghatározott, a közérdekű adatok megismerésével kapcsolatos feladatok ellátásával megbízott személy, szervezeti egység kijelölése, feladatainak meghatározása. Feladatai lehetnek konkrétak (a közérdekű adatigénylések megválaszolása) avagy koordinatívak;
- az adatigények teljesítésének eljárási rendje: speciális ügykezelési rend vagy az általános ügykezelési rendhez képest egyes speciális szabályok megalkotása, így különösen:
- annak a levelezési és elektronikus címnek, telefax számnak a meghatározása, amelyeken az igényeket fogadják [vö. Törvény 3. § (6) bekezdése]
- a szóbeli igények megválaszolhatósága,
- az írásbeli igények kezelése, ezen belül különösen
formanyomtatvány esetleges alkalmazása – figyelemmel azonban az Avtv. 21/A. §-ára is, a megválaszolás belső határidőinek meghatározása, figyelemmel az adatigénylés megtagadására nyitva álló 8 napos határidőre is, a kiadmányozás átruházása, fenntartásának egyes esetei (vö. Avtv. 19/A. §);
- a költségtérítés megállapításának szabályai [vö. Avtv. 20. § (3) bek., Ámr. 157/C. §], annak mellőzése. Azt tartom kívánatosnak, hogy a közfeladatot ellátó szervek lehetőleg tartózkodjanak költségtérítés megállapításától, illetve csak a legindokoltabb esetekben állapítsanak meg költségtérítést.
- statisztika készítése az adatigénylésekről, figyelemmel a Törvény 6. § (6) bekezdésére.
Felhívom az érintett közérdekű adatkezelők figyelmét, amennyiben ezeknek a kötelezettségeiknek idáig nem tettek eleget, akkor haladéktalanul intézkedjenek a közérdekű adatok megismerésének rendjéről szóló szabályzat megalkotásáról, valamint a közérdekű adatigénylések teljesítésére megfelelő szakértelemmel rendelkező személyek kijelöléséről.
4. A közérdekű adatállományok közötti hatékony és gyors eligazodás érdekében a Törvény rendelkezik a közérdekű adatok központi elektronikus jegyzékének létrehozásáról, amely jegyzék az adatokra vonatkozó egységesített tárgymutatóval rendelkezik. Emellett a létrehozandó egységes közadat-kereső rendszer lesz hivatva biztosítani a különböző közfeladatot ellátó szervek által a Törvény alapján közzéteendő adatokhoz való egységes szempont szerinti hozzáférést, valamint a közzéteendő adatok közötti keresést. A rendszer működtetése az informatikai és hírközlési miniszter feladata. A Törvény hatálybalépéséig hátralévő igen rövid időre tekintettel különösen aggasztó, hogy a Törvény végrehajtását szolgáló rendeleteket még nem hirdették ki.
II. A jogszabályok és azok tervezeteinek nyilvánossága
1. A Törvény 2006. január 1-jétől – a jogszabály-alkotás társadalmi nyilvánosságának megerősítése érdekében – kötelezi a jogszabály-előkészítő minisztériumokat és országos hatáskörű szerveket, hogy saját honlapjukon tegyék közzé a jogszabály-alkotásra irányuló koncepciókat, jogszabály-tervezeteket (amelyek közös adatbázisa kormányzati portálról is elérhető), valamint az ezekhez kapcsolódó előterjesztéseket, szakmai indokolásokat. Az előkészítő szerv köteles lehetőséget biztosítani, hogy a közzétételtől számított – fő szabály szerint – 15 napon belül bárki véleményt nyilvánítson vagy észrevételt tegyen. Az érdemi észrevételekről, véleményekről az előkészítő a honlapján köteles válaszolni.
A Törvény még ennél is szélesebb nyilvánosságot biztosít az Országgyűléshez benyújtott törvényjavaslatokkal kapcsolatban. Az Országgyűlés honlapján nem csak az egyes törvényjavaslatokat, hanem az azokhoz kapcsolódó összes módosító javaslatot, valamint az összes olyan – akár plenáris, akár bizottsági ülésről készült – jegyzőkönyvet közzé kell tenni, amelyen az Országgyűlés a törvényjavaslatot megvitatta.
2. Az Országgyűléshez benyújtott törvényjavaslat szövegének megismerése után néhány kérdésben módosító javaslat benyújtását indítványoztam az Országgyűlés Informatikai és távközlési bizottságánál. A bizottság, majd az Országgyűlés a hatályos joganyag megismerhetőségét megkönnyítő javaslataimat támogatta, ugyanakkor bizonyos javaslataim nem kapták meg az Országgyűlés támogatását.
Ilyen javaslat volt a Törvény 9. §-át érintő módosítás. A Törvény 9. §-ának (3) bekezdése rendelkezik azokról a jogszabály-tervezetekről, amelyeket az előkészítőnek tárgyuk miatt nem kell közzétenni [az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdése alapján országos népszavazásra nem bocsátható tartalmú; a fizetési kötelezettségekről, az ármegállapításról, az állami támogatásról, valamint a szervezetalapításról szóló jogszabálytervezetek]. A módosító javaslat elvetette volna ezt a nyilvánosság-korlátozó szabályt, mivel nehezen ismerhető fel olyan indok, amely alkotmányosan indokolttá tenné ezen jogalkotási tárgykörök eltérő kezelését. Ehhez kapcsolódóan a Törvény 9. § (4) bekezdése indokolás és felülvizsgálat nélküli, ezért széles körű mérlegelési lehetőséget (diszkréciót) biztosít arra az esetre, ha a jogszabály-tervezet a Magyar Köztársaság különösen fontos honvédelmi, nemzetbiztonsági, pénzügyi, külügyi, természetvédelmi vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetné, vagy ha a jogszabály különösen gyors elfogadásához kiemelkedő társadalmi érdek fűződik. A módosító javaslat egyrészt kivette volna e körből a törvényjavaslatok tervezeteit, másrészt kötelezővé tette volna a közzé nem tett jogszabály-tervezetek címének és a mellőzés indokának közzétételét (megadva legalább az utólagos ellenőrzés lehetőségét), harmadrészt kizárta volna, hogy tervezetek közzétételét a gyors elfogadáshoz fűződő érdekre hivatkozva mellőzni lehessen.
Mivel a törvényalkotási eljárás során nem merült fel olyan érv, amely meggyőzött volna a nyilvánosság-korlátozás alaposságáról, különös figyelmet kívánok fordítani a törvény ezen rendelkezéseihez kapcsolódó gyakorlatra, és az első év tapasztalatai alapján, ha szükségesnek látom, ismételten javaslatot teszek a fenti törvényhelyek módosítására.
3. Jelenleg a hatályos jog hiteles megismerése – a Magyar Közlöny írott változatához való hozzájutás – sokak számára jelentős anyagi terhet jelent. Ennek kiküszöbölése érdekében a Törvény – a minisztériumok és országos hatáskörű szervek hivatalos lapjai mellett – elrendeli a Magyar Közlöny internetes közzétételét, azzal, hogy továbbra is a hivatalos lapok írott változata tekintendő hitelesnek.
Ezzel párhuzamosan, a jogrendszer hatályos normáiban való könnyebb eligazodás érdekében, a Törvény rendelkezik a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteményének közzétételéről, ami a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei aktuális napon hatályos szövegét tartalmazza. Ebben az adatbázisban nemcsak a jogszabályok száma és címe, hanem a jogszabályok szövege is kereshető.
A központi jogszabályoktól eltérően a helyi önkormányzati rendeletek közzétételéről a belügyminiszter az erre a célra fenntartott honlapon gondoskodik, a Törvénynek az önkormányzatok tekintetében történő lépcsőzetes hatálybalépéséhez igazodóan.
Az említett szabályok érvényesülését nagyban akadályozhatja a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszternek adott felhatalmazás, mely szerint az igazságügy-miniszterrel egyetértésben rendelettel állapítja meg a Magyar Közlöny és a Hatályos Jogszabályok Elektronikus Gyűjteménye mint adatbázisnak – a szerzői jogról szóló 1999. évi LXXVI. törvény szerinti – kimásolásához szükséges hozzájárulás gyakorlásának részletes feltételeit.
Álláspontom szerint az adatbázis-előállítókra vonatkozó szerzői jogi védelmet nem lehet alkotmányosan a jogszabályok gyűjteményére, és így végső soron a jogrendszer egészére vonatkoztatni, különösen nem lehet díjfizetéshez kötni a kimásolást. Maga a szerzői jogi törvény 106/A. §-a kifejezett kivételt tesz az adatbázisok előállítói védelmének szabálya alól a közérdekű adatok vonatkozásában. Ugyancsak ezt az értelmezést erősíti az a tény, hogy a Törvény nem ad ehhez hasonló felhatalmazást a jogszabályok alkotmányosságát felülvizsgáló alkotmánybírósági határozatokkal, valamint a jogszabályokat értelmező rendes bírósági határozatokkal (a Bírósági Határozatok Gyűjteményével) kapcsolatban. A fentiek alapján különös figyelmet fordítok majd a Törvény felhatalmazása alapján megszületendő rendelet tervezetének közigazgatási egyeztetésére.
III. A bírósági határozatok nyilvánossága
A Törvény – 2007. július 1-jétől – elrendeli a táblabíróságok és a Legfelsőbb Bíróság által hozott érdemi határozatok, és az ezekkel a határozatokkal felülbírált vagy felülvizsgált alsóbírósági döntések közzétételét. A határozatokat az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Hivatala a Bírósági Határozatok Gyűjteménye elnevezésű adatbázisban digitális formában, bárki számára, személyazonosítás nélkül, korlátozástól mentesen, díjmentesen teszi közzé a világhálón.
