A kormány egy 2009 októberi alkotmánymódosítási javaslatával egy régi/új jogforrási formát kívánt bevezetni a magyar jogrendszerbe – sikertelenül.
Hazai jogforrási rendszerünk, s általában is a jogalkotási törvényünk revízióra szorul. A jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei felosztás meghaladott kategóriákként tűnnek fel, s az 1987-es jogalkotási törvény maga is inkoherens, sőt felvethető – az Alkotmánnyal való összhang hiánya miatt – az alkotmányellenesség kérdése is. Ilyen körülmények között természetesen többször felmerült a jogalkotási törvénynek (benne a jogforrási hierarchiának) a módosítása, erősebb alkotmányos alapokra helyezése. 2003-ra datálható az az időszak, amikor kormányzati szinten is elkezdtek komolyan foglalkozni a kérdéssel.
A Kormány 2003 júliusában, érzékelve azt, hogy hatályos jogalkotási törvényünk némileg elavult, illetve annak érdekében, hogy „a jogalkotás előmozdítsa a parlamenti demokrácia, a jogállamiság és a szociális piacgazdaság kiteljesedését, a jogalkotás eljárásrendje összhangba kerüljön az Európai Unióban való tagságból eredő követelményekkel, továbbá a magas színvonalú jogalkotás útján a jogrendszer egysége és áttekinthetősége, a jogszabályok szakmai megalapozottsága fokozottan érvényesüljön”, egy új jogalkotási törvényt terjesztett be az Országgyűlés elé. Ezen közjogi kezdeményezés zátonyra futott, csakúgy, mint egy 2006-os próbálkozás, amely például úgy kívánta kialakítani a jogforrási rendszer koherenciáját, hogy bevezetett volna a rendkívüli jogszabály kategóriáját – közelítve jogforrási rendszerünket a hatályos Alkotmányhoz.
2009 októberében az igazságügyi- és rendészeti miniszter által előterjesztett törvényjavaslat a következő módon kívánta módosítani az Alkotmányt: „a jogalkotás rendjéről szóló törvény lehetővé teheti, hogy az autonóm államigazgatási szerv és a kormányhivatal vezetője – feladatkörében eljárva, törvény felhatalmazása alapján – rendelkezést adjon ki, amely törvénnyel, a Kormány, a Kormány tagja vagy a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. A rendelkezés hatálya a jogalkotásról szóló törvényben meghatározott személyekre és szervezetekre terjedhet ki . A rendelkezést a hivatalos lapban ki kell hirdetni.” Az alkotmánymódosításra irányuló javaslatot három fontos aspektusból járjuk körül.
Heterogén szervezeti kör
Ahhoz, hogy megérthessük a jogalkotói szándékot, vizsgáljuk meg azt, hogy milyen szerveket kívánt jogalkotási hatalommal felruházni. A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: jogállási törvény) értelmében autonóm államigazgatási szerv a Közbeszerzések Tanácsa, az Országos Rádió és Televízió Testület, valamint a Gazdasági Versenyhivatal. Ezek a szervek (mint nevük is mutatja) tehát függetlenek – legalábbis részben függetlenek kellene, hogy legyenek – a Kormánytól. Szintén a jogállási törvény határozza meg a kormányhivatal fogalmát, mégpedig úgy, mint a törvény által létrehozott, a Kormány irányítása alatt működő központi államigazgatási szerv. A hatályos szabályozás értelmében a következő kormányhivatalok léteznek: Központi Statisztikai Hivatal, Nemzeti Hírközlési Hatóság, Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, Magyar Energia Hivatal, Országos Atomenergia Hivatal, Magyar Szabadalmi Hivatal, Egészségbiztosítási Felügyelet. Láthatjuk tehát, hogy egy igen heterogén jellegű közigazgatási szervezetcsoport vezetői kaptak volna jogalkotási lehetőséget.
Homályos jogalkotási cél
A jogalkotó célja (meglepő módon) nem is derült ki a törvényjavaslat indokolásából, azt a javaslat parlamenti tárgyalása során tudhattuk meg (a miniszteri expozét előadó államtitkártól): „A Magyar Köztársaság alkotmányának módosításáról szóló törvényjavaslat benyújtását kettős cél indokolta: egyrészt a jogalkotás hatékonyságának növelése, másrészt a jogbiztonság erősítése. Ennek érdekében a törvényjavaslat lehetővé teszi az alkotmánynak a jogalkotásra jogosultakat meghatározó rendelkezései körében, hogy autonóm államigazgatási szerv vagy kormányhivatal vezetője rendelkezés elnevezéssel jogszabályt adhasson ki. Ezen szerveknek számos esetben feladataik megfelelő ellátásához szükségük lehet jogi normák megalkotására is. Ha ez számukra nem biztosított, akkor a jellemzően technikai jellegű előírások csak magasabb jogforrási szinten jelenhetnek meg, ez pedig rugalmatlan szabályozást eredményez, vagy ellenkezőleg: csupán az eljáró szerv gyakorlata formálja a jogalkalmazást, ami viszont a jogbiztonság sérelmével járhat.” Ezzel szemben pedig felvethető az, hogy valós szükséglet-e a technikai szabályok „könnyebb” kodifikálása végett egy új jogforrási szint létrehozása (megjegyezzem nem is annyira új, hiszen korábban az államtitkárok adhatta ki rendelkezést), s ez által a jelenlegi struktúrák továbbforgácsolása.
Hiányzó módosítási javaslat
Bár az alkotmánymódosítást kitűző törvényjavaslat indokolása utalt arra, hogy a megfogalmazott javaslatot magának a jogalkotási törvénynek kell majd konkretizálnia, de a törvényjavaslat előterjesztője – a szóban forgó javaslattal párhuzamosan – nem nyújtott be a jogalkotási törvényre vonatkozó módosítási javaslatot.
Az elutasítás
A törvényjavaslattal kapcsolatban az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet (EKINT) levélben fejezete ki véleményét az Országgyűlés Alkotmányügyi Bizottságának. A EKINT szerint: „A törvényjavaslat a jogforrási rendszerünket alakítaná át. Kétségtelen, hogy a jogforrási rendszer komoly problémákat hordoz magában, javításra szorul, de álláspontom szerint a javasolt módosítás nemhogy csökkentené a jogforrási rendszer inkoherenciáját, hanem elmélyíti azt… A javasolt jogforrási típus azonban nem általánosan kötelező magatartásszabályokat tartalmazna, hanem csak meghatározott címzettekhez szólna. Az ilyen, kizárólag meghatározott címzettekhez szóló jogforrások tartoznak az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé, amelyek nem jogszabályok. A javasolt alkotmánymódosítás tehát egy tartalmilag ilyen egyéb jogi eszközt emelne jogszabályi szintre, tovább zilálva az egyébként is sok ellentmondástól terhelt jogforrási rendszert.”
A javaslat elutasítása (az Országgyűlés ugyanis elutasította a javaslatot) az ismertetett szakmai kifogások nyomán, valamint a kiélezett politikai légkör miatt szinte borítékolható volt. Ugyanakkor nem volt haszontalan az előterjesztés abból a szempontból, hogy megerősített néhány korábbi előfeltevést: a hazai jogalkotási rendelkezések reformja (mindenek előtt az alkotmányos status quo törvényi rögzítése) elodázhatatlan, valamint azt is, hogy „partizánakciókkal” egyszerűen nem lehet alkotmánymódosítási és jogalkotási kérdésekhez (sem) hozzáfogni.
