Sarkalatos (t)örvények

2011.11.29. Jogi Fórum / dr. Antal Attila

Az Alaptörvény elfogadása csupán a közjogi jéghegy csúcsa volt, hiszen maga az Alaptörvény több mint 30 sarkalatos törvényhozási tárgykört nevez meg, amelyek jelentős hatást gyakorolnak jogrendszerünkre. A következőkben bemutatjuk az Alaptörvény sarkalatos törvényhozási tárgyköreinek palettáját, s utalunk arra is, hogy milyen kockázatok lehetnek egyes új tárgykörökben és magában a sarkalatos jogalkotás folyamatában.

Az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdésében határozza meg a sarkalatos törvény jelentését: „A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” Vagyis a minősített többséget igénylő törvényhozási tárgykörök esetével állunk szemben. A helyzet nem új, hiszen a jelenleg hatályos Alkotmányunk is ismeri ezt a fogalmat, a kétharmados törvény kategóriájaként. Felmerülhet, hogy mi a „régi” és „új” Alkotmány viszonya a kétharmados jogalkotáshoz.

Mennyiség

Az Alaptörvény szövege – a parlament honlapján található jegyzék szerint – mintegy 32 ilyen „sarkalatos tárgykört” jelöl meg, amelyben a döntés a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatához kötött. (Megjegyzem, hogy a 32 tárgykörből kimarad az alapvető jogok biztosára és helyetteseire vonatkozó részletes szabály és a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabály felsorolása.) Érdemes továbbá utalni arra is, hogy az Alaptörvény nem csupán fenntartotta (természetesen átnevezve és az Alaptörvény szimbolikájába ágyazva) a kétharmados törvényeket, hanem részben megőrizte az összes országgyűlési képviselő kétharmados szavazatához kötött tárgyköröket is (az ún. eredeti kétharmadot). Az Alaptörvény megváltoztatása maradt eredeti kétharmados tárgykör, továbbá bekerült az Alaptörvény elfogadásának ilyen többséghez kötése is [S) cikk (2) bek.]. Az Alaptörvény szerint továbbá, amikor az EU-jog általánosan kötelező magatartási szabályt állapít meg, akkor e nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges [E) cikk (4) bek.]. Meg kell említeni, hogy míg a címerről és a zászlóról rendelkező törvény az Alkotmány értelmében eredeti kétharmadhoz volt kötött, addig az Alaptörvény ezeket a tárgyköröket már „sima” kétharmaddal rendezi.

Tárgykörök

A sarkalatos törvényhozási tárgykörök mennyiségi vizsgálatán túl, talán érdemes azok tartalmi oldalát is bemutatni. Ha összevetjük a fenti sarkalatos jegyzéket és az Alkotmány minősített többséget igénylő döntéseit, akkor azt látjuk, hogy 21 törvényhozási tárgykör változatlan maradt. Ilyenek a legjelentősebb államszervezeti törvények: többek között az országgyűlési képviselők jogállásáról és javadalmazásáról; az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék szervezetéről és működéséről szóló; a helyi önkormányzatokról; a bíróságról; az ügyészségről; a választójogról szóló törvények. Ezek a tárgykörök biztosítják a kétharmados törvények állandóságát, egyfajta folyamatosságot teremtve az Alkotmány és az Alaptörvény között. Fontos megemlíteni, hogy 13, korábban kétharmados törvényhozási tárgykör elvesztette e jellegét: az Alaptörvény nem emeli be ezeket a sarkalatos törvények sorába – így itt egyszerű többséggel tud szabályokat elfogadni a jogalkotó. A „lefokozás” áldozatai lettek többek között olyan kiemelkedő fontosságú törvények, mint jogalkotási törvény, az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló törvény, az egyesülési és gyülekezési jogról szóló törvények, a sztrájkjogról szóló törvény, vagy a személyes adatok védelméről szóló törvény. Súlyos kockázata van az alapjogok védelme szempontjából annak, hogy az egyesülési és gyülekezési jogról, valamint a sztrájkjogról szóló törvények leminősítésre kerültek, hiszen így kikerültek abból a konszenzusos-védelmi körből, amelyet a kétharmad biztonsága jelentett, s megnyílik a veszély arra, hogy aktuálpolitikai szempontok korlátozzák ezek működését. Végül az Alaptörvény behoz új sarkalatos törvényhozási tárgyköröket. Ezek közül kiemelkednek az Országgyűlés rendszeres ülésezését biztosító és az országgyűlési bizottságok vizsgálati tevékenységéről, a bizottságok előtti megjelenési kötelezettségről szóló rendelkezések, és a Magyar Nemzeti Bank, valamint a Költségvetési Tanács szervezetének és működésének részletes szabályai. Talán a legjelentősebb és peresze a legtöbb vitát kiváltó új sarkalatos törvényhozási tárgykörök a következők: a családok védelme; a nemzeti vagyon megőrzése, védelme és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodás követelményei; az állam kizárólagos tulajdona és kizárólagos gazdasági tevékenységek köre; valamint a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon elidegenítésének korlátai és feltételei; és persze a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályai. Utóbbi mindenképp figyelemreméltó, hiszen – bár a leendő törvény szabályozási tárgyköreit még csak latolgatjuk – ad absurdum azzal is járhat, hogy egy következő kormány gazdaságpolitikai mozgásterét olyannyira beszűkíti, hogy a kormányozhatóság is veszélybe kerül. Ez mindenképp rámutat arra, hogy egészen egyszerűen vannak olyan területek, amelyek „nem tűrik” a kétharmadosságot, sőt éppen a minősített többség mögött meghúzódó ethosz (vagyis a hosszú távú és stabil konszenzus) ellen hatnak.

Irományszám

Cím

Elfogadott törvény száma, állapota

Előterjesztő

Sarkalatos törvényjavaslatok, amelyek minden rendelkezése 2/3-os többséget igényel

T/3109

Az Állami Számvevőszékről

2011.évi LXVI. törvény

Gazdasági és informatikai bizottság

T/3507

A lelkiismeret és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról

2011. évi C. törvény

Egyéni képviselői

T/4424

Az Alkotmánybíróságról

a köztársasági elnök aláírására vár

Alkotmányügyi bizottság

T/4988

Magyarország címerének és zászlajának használatáról, valamint állami kitüntetéseiről

bizottságnál tárgysorozatba vételre

Egyéni képviselői

T/4995

Az országgyűlési képviselők javadalmazásáról

benyújtva

Egyéni képviselői

T/4997

A nemzetiségek jogairól

tárgysorozatban

Közigazgatási és igazságügyi miniszter

T/5005

Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései

benyújtva

Egyéni képviselői

T/5006

Az országgyűlési képviselők választásáról

benyújtva

Egyéni képviselői

Sarkalatos törvényjavaslatok, amelyeknek egyes rendelkezéseit egyszerű többséggel kell elfogadni

T/3478

A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről

2011. évi CXIII. törvény

Honvédelmi miniszter

T/3497

A köztársasági elnök jogállásáról és javadalmazásáról

2011. évi CX. törvény

Közigazgatási és igazságügyi miniszter

T/4743

A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról

zárószavazásra vár

Közigazgatási és igazságügyi miniszter

T/4744

A bírák jogállásáról és javadalmazásáról

zárószavazásra vár

Közigazgatási és igazságügyi miniszter

T/4745

Az ügyészségről

zárószavazásra vár

Közigazgatási és igazságügyi miniszter

T/4746

A legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról

zárószavazásra vár

Közigazgatási és igazságügyi miniszter

T/4864

A helyi önkormányzatokról

általános vita alatt

Belügyminiszter

 

A benyújtott sarkalatos törvények 2011. november 21-i állapot szerint (Forrás: www.parlament.hu)

Megoszlás

 2011. november 21-ig 15 sarkalatos törvény került benyújtásra az Országgyűlés elé, ezek közül 5-öt fogadott el Tisztelt Ház, amelyek közül egy (az Alkotmánybíróságról szóló törvény) éppen köztársasági elnöki aláírásra vár, 4 van zárószavazás előtti állapotban, a többi pedig a parlamenti ügymenet korábbi szakaszaiban formálódik. Láthatjuk tehát, a sarkalatos törvényhozás meglehetősen döcögősen indult, hiszen a több mint 30 sarkalatos törvényhozási tárgykör kevesebb, mint fele került el a parlamenthez november közepéig. Ez a helyzet alapjaiban teszi kétségessé, hogy az Alaptörvény hatálybalépéséig sikerült az összes sarkalatos törvényt elfogadni (még a megfeszített parlamenti tempó ellenére sem borítékolható a siker, ugyanakkor az kétségtelen, hogy a kormány felpörgette a jogalkotás motorjait). A legjelentősebb sarkalatos törvények azonban immár az Országgyűlés előtt vannak: a választójogról szóló, a bíróságról és az ügyészségről, az Alkotmánybíróságról és a helyi önkormányzatokról szóló törvények. Olyan törvényekről van szó, amelyek elemi módon alakítják át a közjogi rendszerünket, s éppen ezért parázs vita bontakozott ki többek között a bírósági rendszer átalakítási irányai és e reformterveknek a szakmával való egyeztetése kérdésében. Egyébként is látható tendencia, hogy gyakoriak (főként kényes kérdésekben pl. a választójog) az egyéni képviselői javaslatok alkalmazása a sarkalatos törvényhozásban (esetünkben 5 ilyen fordult elő). Ez ezért jelentős, mert így ki lehet kerülni a jogalkotásban való társadalmi részvételről szóló törvény alkalmazását. A 15 törvényjavaslatból további 8-at a kormány terjesztett be valamely miniszterén keresztül, 2 javaslattal parlamenti bizottság élt.

Technikák és kockázatok

Általában elmondható az Alaptörvény alapján kibontakozó sarkalatos törvényhozási folyamatokról, hogy meglehetősen bezárkózó, még a legszűkebb szakmai közösség számára is alig nyitott eljárásokkal találkozunk, holott legalább olyan fontos eseménnyel állunk szemben, mint maga az alkotmányozás. A fentiek alapján is nyilvánvaló, hogy a jogszabályok előkészítői és maga a jogalkotás is megfeszített tempóban dolgozik az Alaptörvény január 1-jei hatálybelépése miatt. Ez a két tényező (az egyeztetés hiánya, rapid és olykor kapkodó jogalkotás) oda vezethet, hogy rányomja a bélyegét a sarkalatos törvényi rendszerre, s ezen keresztül magára az Alaptörvényre is. Ezen a ponton érdemes felhívni egy – nem csupán a sarkalatos kérdésekben megnyilvánuló – igen sajnálatos jogalkotási technikára a figyelmet: ez pedig a zárószavazás előtti módosító javaslatokkal való törvényátírás. Korábban a második Orbán-kormány jogalkotási technikájának elemzése során már utaltunk arra, hogy mennyire fontos lenne a megfontolt jogalkotás és a zárószavazás előtti módosítók „rendeltetésszerű” használata. Úgy tűnik erről (ha nem is végleg), de a sarkalatos törvények esetében is lemondott a parlamenti többség, ékes példája az lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi C. törvény (röviden: egyháztörvény) esetében is. Az egyháztörvényt ugyan a KDNP dolgozata ki és vitte be a parlament elé, de az Alkotmányügyi Bizottság az utolsó pillanatban koncepcionálisan átírta a jogszabályt.

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
ORSZÁGHÁZ
ALAPJOGOK
ALKOTMÁNYMÓDOSÍTÁS
JOGALKOTÁS
KORMÁNYZAT
TÖRVÉNYHOZÁS