Önálló közigazgatási perek - A decemberben elfogadott közigazgatási perrendtartás legjelentősebb és legérdekesebb újításai

2017.01.26. Jogi Fórum / Szilágyi Emese

December 6-án az Országgyűlés elfogadta az önálló közigazgatási perrendtartásról szóló törvényjavaslatot. Az Alkotmánybíróság - a Köztársasági Elnök kezdeményezése alapján - megállapította ugyan a kódex egyes rendelkezéseinek alaptörvény-ellenességét, de a kifogásolt szabályok nem érintik a legfontosabb újításokat. Ezeket vesszük most sorra.

A közigazgatási bíráskodás modernizációjáról zajló szakmai diskurzus egyik sarokpontja a rendszerváltást követően mindig is a közigazgatási perjog megújítása volt (a másik pedig az önálló közigazgatási bíróságok szükségességének kérdése). Az új Alaptörvény elfogadása és a hozzá kapcsolódó, a jogrendszer megreformálására irányuló jogalkotási hullám nem döntötte el a kérdést. Azonban a Kúria Közigazgatási Perjogi Joggyakorlat-elemző Csoportja 2014-ben elfogadott összefoglaló véleményében egyértelműen állást foglalt egy önálló közigazgatási perrendtartás szükségessége mellett, és saját feladatát is úgy írta körül, hogy „a jogállam egyik fundamentumát képező közigazgatási bíráskodás jövőjéről alakítunk ki koncepciót.” Az összefoglaló vélemény szerkezete már a tervezett önálló közigazgatási perjogi törvény javasolható felépítését követte. Mindemellett a vélemény számos megállapítása és javaslata is visszaköszön a később elfogadott törvényjavaslat szövegében vagy annak indokolásában. Így egyebek mellett a jogvédelem „hézagmentességének” igénye, vagyis hogy a bíróság által minden közigazgatási aktus felülvizsgálható legyen, ehhez kapcsolódóan a generálklauzula alkalmazása; továbbá különösen hangsúlyos a véleményben a közigazgatási bíráskodás alapelvei között a társasbíráskodás elve: a javaslat szerint már első fokon is tanácsok járjanak el. Elmondható tehát, hogy az önálló perrendtartás kodifikációját széles elméleti alapozó munka előzte meg.

A formális politikai döntést a különálló közigazgatási perrendtartás kodifikációjáról a 1011/2015 (I. 22.) Kormányhatározat jelentette, amely elrendelte a közigazgatási perjog felülvizsgálatát, az önálló közigazgatási perrendtartás kidolgozására irányuló munkálatok megkezdését, és azonnali hatállyal felhívta az igazságügyért felelős minisztert a törvényjavaslat koncepciójának kidolgozására. A törvényjavaslat szövegét végül az Államreform Bizottság eseti munkacsoportjaként működő Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottság készítette elő, amely munkáját 2015 júliusában kezdte meg.

Az elfogadott törvényjavaslat indokolása kifejti, hogy a jogszabály megalkotása azért vált szükségessé, mert a „közigazgatási perek polgári perrendtartásbeli szabályozása a közigazgatási eszköztár bővülése nyomán már nem képes azt a teljes körű bírói jogvédelmet biztosítani, amelyet a jogállamiság és a hatalommegosztás alkotmányos elvei, továbbá az európai jog megkövetel.” Szempont volt az időben is hatékony jogvédelem: lehetőség biztosítása a bíróságok számára az ügyek végérvényes rendezésére, egyúttal elkerülve azt, hogy a bírósági eljárás másodfokú közigazgatási szervi eljárássá váljék. Az időbeli hatékonyságot javítja, hogy amennyiben az ügy természete lehetővé teszi és a tényállás is tisztázott, a bíró számára megnyílik a lehetőség a jogszabálysértő közigazgatási döntés megváltoztatására.

A közigazgatási nemperes eljárások kategóriáját az egyszerűsített perek és egyéb különös bírósági eljárások szabályai váltják fel. A perrendtartásba bekerültek az önkormányzati rendeletalkotással kapcsolatos normakontroll-eljárások szabályai is. Ugyan a törvényjavaslat szerint a tanácsban való eljárás az elsődleges, figyelemmel az ügyek eltérő súlyára, egyes kisebb nehézségű ügyek perében egyesbíró is eljárhat. A szabályozás tartalmazza a perbeli egyezség lehetőségét is: egyezségkötés során a felek az okozott jog- és érdeksérelmek orvoslásának lehetséges megoldásairól egyezkednek. Az egyezség elérése érdekében a bírósági közvetítés is bekerül a közigazgatási perjogi eszköztárba.

Az új szabályozás megváltoztatja a közigazgatási jogorvoslati rendszert is: az elsőfokú bírósági döntés ellen biztosítja a rendes jogorvoslat lehetőségét, illetve a továbbiakban az ítéletek és egyes végzések fellebbezéssel való megtámadhatóságát. Emellett tartalmazza a rendkívüli perorvoslat, vagyis a perújítás és a felülvizsgálat lehetőségét is.

Az elfogadott törvényjavaslat hat részből áll. Ezek közül az alapvető rendelkezéseket tartalmazó Első Részben található a közigazgatási jogvita fogalma, ezen belül pedig a közigazgatási cselekmény definiálása, amely általános fogalom alapján nemcsak közigazgatási határozatok és azok meghozatalának elmulasztása, hanem olyan egyéb tevékenységek törvényességével kapcsolatos viták is bíróság elé vihetőek, mint a hatósági intézkedések, az általános hatályú rendelkezések. A jogszabály csak egy exemplifikatív felsorolást tartalmaz, amely a legtipikusabb közigazgatási cselekményeket nevezi meg. A törvényjavaslat tovább használja a közigazgatási határozat fogalmát, amely a közigazgatási bírói út eddigi biztosításának központi fogalma volt.

A polgári perrendtartás szabályait a közigazgatási perben csak annyiban kell alkalmazni, amennyiben ezt a közigazgatási perrendtartás kifejezetten előírja. A közigazgatási per önállóságát erősítő szándék itt is megjelenik, amikor a perrendtartás rögzíti, hogy ezekben az esetekben a polgári perrendtartás szabályait a közigazgatási perrendtartással összhangban kell alkalmazni. Ehhez kapcsolódóan a 36.§ rögzíti a polgári perrendtartás egyéb eljárás-semleges jogintézményeinek alkalmazását.

A perrendtartás visszaállítja a társasbíráskodás elsőbbségét, amikor főszabályként úgy rendelkezik, hogy a bíróság három hivatásos bíróból álló tanácsban jár el, azonban az előkészítő tanácsülésen a bíróság tanácsa elrendelheti, hogy a tanács tagja egyesbíróként járjon el, a mind ténybeli, mind jogi szempontból egyszerű megítélésű ügyekben.

A Második Részben az elsőfokú eljárás szabályai között kerültek rögzítésre az egyezségre és közvetítésre vonatkozó rendelkezések. Ha a jogvita tárgya lehetővé teszi és jogszabály sem zárja ki, amennyiben erre az ügy körülményei alapján ésszerű időn belül esély mutatkozik, a bíróság a felek közt egyezség létrehozását kísérli meg. Az egyezségben a felek megállapodhatnak a közigazgatási jogvita vagy valamely vitás kérdés számukra megfelelő lezárásának módjában, ha az nem ütközik jogszabályba, valamint a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelem orvoslásának módjában is. Az egyezségben a felek és érdekeltek a per tárgyát képező közigazgatási tevékenységgel összefüggő olyan kötelezettséget is vállalhatnak, amelyre a vitatott közigazgatási cselekmény nem terjedt ki, illetve amelyre az alperes hatáskörrel nem rendelkezik, ezen túlmenően megállapodhatnak a vitatott közigazgatási cselekmény végrehajtásának mellőzéséről is. A bíróság az egyezséget végzésbe foglalva jóváhagyja, ha az a jogszabályoknak megfelelő tartalommal létrejön. A bíróság a jóváhagyó végzésben a vitatott közigazgatási cselekményt megsemmisíti, hatályon kívül helyezi, vagy az egyezségben foglaltaknak megfelelően megváltoztatja. A bíróság által jóváhagyott egyezségnek ugyanaz a hatálya, mint az ítéletnek. A bíróság úgy is dönthet, hogy már a tárgyalást megelőzően megkísérli a felek közötti egyezséget előmozdítani. Ha az egyezség nem felel meg a jogszabályoknak, a bíróság a jóváhagyást megtagadja, és az eljárást folytatja. Az egyezség jóváhagyását megtagadó bírósági végzés ellen fellebbezésnek van helye.

A Harmadik Rész a határozatokra vonatkozó szabályokat tartalmazza, míg a Negyedik Részben kaptak helyet a perorvoslatok és az alkotmányjogi panasz esetén követendő eljárás. Ebben a körben újítás az ugró fellebbezés intézményének bevezetése, amely szerint ha a határozatot elsőfokon a közigazgatási bíróság vagy közigazgatási és munkaügyi bíróság hozta, a jogi képviselővel eljáró felek a határozat elleni fellebbezéshez mellékelt közös kérelemben indítványozhatják, hogy az anyagi jogszabály megsértésére alapított fellebbezést közvetlenül a Kúria bírálja el. Az ugró fellebbezést a Kúria akkor fogadja be, ha a fellebbezés olyan anyagi jogsértésen alapul, amely a joggyakorlat egységének biztosítása szempontjából alapvető jelentőségű. Az ugró fellebbezés intézménye a Kúria jogegységet biztosító feladatának elősegítését szolgálja, illetve a felülvizsgálati kérelem előterjeszthetőségének szűkítésére tekintettel azt is, hogy a felek az ügyüket a Kúria elé vihessék akkor is, ha nem áll fenn a felülvizsgálat befogadására okot adó jogszabálysértés vagy a felülvizsgálat kizárt.

Az Ötödik Részben találhatók a különös közigazgatási perek – úgy, mint az egyszerűsített, a mulasztási, a marasztalási és a köztestületi felügyeleti per – egyes szabályai, továbbá az egyéb közigazgatási bírósági eljárásokra vonatkozó rendelkezések. Utóbbiak között önálló fejezetet képez az önkormányzati rendeletek normakontrollja, valamint a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárások. Ebben a körben a perrendtartás a normakontroll-jellegre tekintettel az Alkotmánybíróság eljárásainál alkalmazott kifejezéseket alkalmazza. Az érdemi döntés elnevezése továbbra is határozat marad, amelyre egyebekben az ítéletre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. A keresethez kötöttség elvét áttöri a szabályozás, ugyanis a Kúria (az Alkotmánybíróság eljárásához hasonlóan) az önkormányzati rendelet vitatott rendelkezésével szoros összefüggésben álló, az indítvány által nem támadott rendelkezésének más jogszabályba ütközését is vizsgálhatja. Az alkotmánybírósági eljárástípusok közül az utólagos konkrét normakontrollra emlékeztet az a rendelkezés, amelynek értelmében a bíróság, ha az előtte folyamatban lévő eljárásban alkalmazandó önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközését észleli, az eljárás felfüggesztése mellett indítványozhatja a Kúriánál a normakontroll eljárás lefolytatását. A Kúria ebben az eljárástípusban rendelkezik kasszációs jogkörrel, ugyanis az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközése esetén az önkormányzati rendeletet vagy annak rendelkezését megsemmisíti. A hatályvesztés időpontja tekintetében – szintén szoros rokonságban az Alkotmánybíróság jogköreivel – lehetőség van a főszabálytól való eltérésre is: főszabály szerint ugyanis a megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a kúriai határozatnak a közzétételét követő napon veszti hatályát, azonban a hatályvesztés időpontját indokolt esetben a Kúria ettől eltérően (pro futuro vagy ex tunc hatállyal) is megállapíthatja.

Az Ötödik Részben kapott helyet a mulasztási ítélet teljesítésének kikényszerítésére irányuló eljárás szabályozás: ha a közigazgatási szerv nem ad magyarázatot, vagy az nem alapos, a bíróság teljesítési bírságot szabhat ki, amelynek az összege is más, mint a pénzbírságé, ugyanis akár tízmillió forint is kiszabható. A továbbra is mulasztó közigazgatási szerv újból bírságolható. Azonban a teljesítési bírság mellett a bíróságnak joga van másik azonos hatáskörű közigazgatási szervet kijelölni az eljárás lefolytatására, ha pedig az ügy a törvényességi felügyeleti szerv hatáskörébe tartozik, a törvényességi felügyeleti szerv felhatalmazható a mulasztás pótlására. E két lehetőség alkalmazhatatlansága esetén lehetősége van a bíróságnak ideiglenes intézkedéssel a teljesítésnek megfelelő állapot kialakítására. Ez azonban már a bíróság mérlegelésébe tartozó intézkedés.

A Hatodik Rész a záró rendelkezéseket tartalmazza.

A december 6-án elfogadott törvényszöveget a Köztársasági Elnök az Alkotmánybíróságnak küldte meg, kezdeményezve a Fővárosi Törvényszéket közigazgatási felsőbíróságként kijelölő, továbbá a központi államigazgatási szervekről szóló törvény szerinti önálló szabályozó szerv, autonóm államigazgatási szerv és kormányhivatal, valamint a választási bizottság közigazgatási tevékenységével kapcsolatos pert a Fővárosi Törvényszék hatáskörébe utaló rendelkezések előzetes normakontrollját. Az Elnök érvelése szerint a „törvényjavaslat elfogadására az egyszerű többséget igénylő törvények elfogadására irányuló általános eljárási rendben került sor, az sarkalatossági záradékot nem tartalmazott.” Azonban ezek a rendelkezések tartalmilag egy új bírósággal egészítik ki a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLI. törvényt, amely azonban sarkalatos, tehát kizárólag minősített többséggel módosítható. Az Elnök kifogásolta az autonóm államigazgatási szerv és a kormányhivatal közigazgatási tevékenységével kapcsolatos perekre vonatkozó rendelkezéseket is, önálló szabályozó szerv ugyanis a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (NMHH). A perrendtartás szabályai azonban ellentétben állnak a Médiatörvénynek az NMHH döntéseivel szembeni bírósági felülvizsgálati eljárást szabályozó rendelkezéseivel, amelyek azt a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság kizárólagos illetékességébe utalják. Végül a Köztársasági Elnök indítványában előadta azt is, hogy a választási bizottság közigazgatási tevékenységével kapcsolatos perre vonatkozó előírások tartalmilag módosítják a sarkalatos választási eljárási törvénynek a fellebbezésre és bírósági felülvizsgálati kérelemre vonatkozó rendelkezéseit.

Az Alkotmánybíróság többségi döntésében osztotta a Köztársasági Elnök álláspontját, amely szerint azzal, hogy „a perrendtartás közigazgatási felsőbíróság név alatt feladat- és hatáskört, a bíróság összetételét meghatározó, és eljárási szabályokat kapcsol az új elnevezéshez és ezen új elnevezés alatt jogosítja fel a Fővárosi Törvényszéket eljárásra, olyan tárgykörben szabályoz, ami a Bszi. mint sarkalatos törvény szabályozási tárgykörébe tartozik.” Mindezek alapján a testület megállapította, hogy az egyszerű többséggel elfogadott rendelkezés tartalmilag sarkalatos törvényi rendelkezés módosítására irányult, amelynek a minősített többséget igénylő törvények megalkotására irányadó eljárási rendben kellett volna megtörténnie. A testület azt is kimondta, hogy az új szabályozás olyan hatáskört adott a közigazgatási felsőbíróságként eljáró Fővárosi Törvényszéknek, amelyet a Médiatörvény sarkalatos törvényi rendelkezése korábban már más bíróság hatáskörébe és kizárólagos illetékességébe utalt. Végül az AB arra is rámutatott, hogy a sarkalatosnak minősített választási eljárási törvény rendelkezését az egyszerű többséggel elfogadott perrendtartás a kifogásolt hatásköri szabállyal módosította. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az egyszerű többséggel elfogadott közigazgatási perrendtartás indítvánnyal támadott rendelkezései az Alaptörvény szerinti sarkalatos szabályozási tárgykörben rendelkeztek, ezért alaptörvény-ellenesek.

A Köztársasági Elnök által kifogásolt rendelkezések alaptörvény-ellenességének megállapítása miatt az Országgyűlésnek a törvényjavaslatot újra kell tárgyalnia. Az azonban kétségtelen, hogy a kifogásolt szabályok alaptörvény-ellenességének megszüntetése után az önálló közigazgatási perrendtartás érvényesen létre fog jönni.

  • kapcsolódó anyagok
KÖZIGAZGATÁS
JOGALKOTÁS
KÖZIGAZGATÁSI PEREK
KÖZIGAZGATÁSI PERRENDTARTÁS