Célegyenesben az Európai Ügyészség

2017.07.11. Jogi Fórum / Rideg–Németh Balázs

Az Európai Unió húsz tagállamának megerősített együttműködése révén a közeljövőben létrejön az Európai Ügyészség, amely áttörést hozhat az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények – köztük a több tagállamra kiterjedő ÁFA–csalások - visszaszorítása terén.

Acquis communautaire, vagyis: "közösségi vívmányok": az Európai Unióval foglalkozó szakirodalomban ezzel a kifejezéssel illetik a közösség teljes, érvényes joganyagát (egy másik felfogás szerint pedig – a kötelező erejű joganyag mellett – minden uniós alapelvet, nyilatkozatot, egyezményt és határozatot is, függetlenül azok jogi kötőerejétől). Előre láthatóan valódi, az integrációt tovább mélyítő vívmány lesz az Európai Ügyészi Hivatal (angolul: European Public Prosecutor’s Office – EPPO –, a továbbiakban: Európai Ügyészség), amelynek létrehozása az Európai Tanács március 9–10–i ülését követően immár kézzelfogható közelségbe került. Az Unió vezetőinek csúcstalálkozóján megállapították, hogy 17 tagállam kezdeményezése alapján – de Hollandia, Svédország, Lengyelország, Málta és hazánk részvétele nélkül – ún. megerősített együttműködés formájában létrejöhet az Európai Ügyészség. (Bővebbe ITT.) Az uniós tagállamok igazságügyi minisztereinek 2017. június 8–án megtartott, luxemburgi ülésén pedig politikai döntés született a vonatkozó (és már 2013 óta formálódó) rendelettervezet módosításáról, amelyet – az Európai Bizottság által elvégzett jogalkotási munkát követően – az Európai Parlament elé terjesztenek jóváhagyásra. (Lásd ITT.) Az EU pénzügyi érdekeinek védelmét megerősítő szervezetet végül húsz tagállam alakítja meg – a korábban vonakodó Ausztria és Olaszország utóbb a csatlakozás mellett döntött – (Dánia, Írország és Nagy-Britannia pedig eleve nem vesz részt a bel– és igazságügyi együttműködés ezen területén); Magyarország pedig továbbra is távol marad a Európai Ügyészséget létrehozó együttműködéstől.

Az Unió pénzügyi érdekeinek védelme, közelebbről az uniós költségvetési forrásokat fenyegető csalás és a korrupció ellen folytatott küzdelem – összefonódva az európai igazságügyi (és bűnügyi) együttműködés különböző formáival (Bővebben: ITT) – mára igen kiterjedt szervezetrendszert és jogi rezsimet hozott létre (ún. PIF–egyezmény – 1995, Európai Igazságügyi Hálózat (EIH) – 1997, Európai Rendőrségi Hivatal (EUROPOL) – 1999, Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) – 1999, Eurojust – 2001. stb.), amelynek részletes bemutatásától ehelyütt (terjedelmi okok miatt is) eltekintünk.

Az Európai Ügyészség létrehozásának gondolatát 1998-ban egy jogtudósokból álló - Delmas-Marty francia professzor vezette - munkacsoport vetette fel, az ún. Corpus Juris-projekt keretében, amikor az Európai Bizottság felkérésére egy „európai büntetőtörvénykönyv” kialakításán dolgoztak; utóbbi célja a büntetőjogi jogharmonizáció és egy egységes európai büntetőjogi rendszer megalapozása volt. (Lásd erről: Polt Péter: Az Eurojust és az Európai Ügyész - Habilitációs tézisek, Budapest, PPKE JÁK, 2016.)

Az Európai Ügyészség létrehozásának tételes jogi alapjait az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (a Lisszaboni Szerződés – 2007. december 13.) teremtette meg. Az EUMSZ 86. cikk (1) bekezdése szerint: „Az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére a Tanács különleges jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben az Eurojustból Európai Ügyészséget hozhat létre. A Tanács az Európai Parlament egyetértését követően, egyhangúlag határoz.” Az EUMSZ ugyanakkor rendelkezik arról is, hogy – egyhangúság hiányában – amennyiben legalább kilenc tagállam megerősített együttműködést kíván létrehozni, úgy ezek a tagállamok a Tanács számára ennek megfelelő bejelentést tehetnek.  

A Tanács 2013. július 17-én elfogadta az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló rendelet tervezetét – a továbbiakban: Rendelettervezet –; utóbbi adja meg a jelenlegi együttműködés jogi kereteit. (A tervezet elérhető ITT.) Egyes szakirodalmi értékelések szerint Rendelettervezet egy büntetőeljárási és egy szervezeti törvény sajátos keverékének tekinthető. Szervezeti alapszabály, mert meghatározza az Európai Ügyészség jogállását, felépítését, az európai ügyész és helyettesei, valamint a delegált ügyészek jogállását és kitér a belső működés egyes kérdéseire is. Eljárási szabályokat is tartalmaz, amikor többek között leírja az Európai Ügyészség által elvégezhető egyes nyomozási cselekmények és a bírósági felülvizsgálat szabályait. (Lásd: Láris Liliána: Az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló rendelettervezet és a Velencei Bizottság által megfogalmazott európai standardok In.: Jogtudományi előadások az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar doktori iskoláinak jubileumi konferenciáján, Budapest, 2014. június 13.)

Az Európai Ügyészség szervezeti felépítése tekintetében három különböző modell kialakítására született javaslat, jelesül:

  • a centralizált, ún. office,
  • a horizontálisan megszervezett, ún. kollégiumi (college), és
  • a hálózati (network) modellre.

A Bizottság a Rendelettervezet elfogadásának időszakában még a centralizált, ún. office modellt tartotta megvalósítandónak. Ebben az esetben egy vertikálisan tagolt, integrált, központi jogosítványokkal rendelkező szervezet jönne létre, amelynek létrehozásával megtörne az a gyakorlat, amely szerint a tagállamok bűnözés elleni közös küzdelme a tagállami együttműködés különböző formáin alapul. Ehelyett egy szupranacionális elemeket is magában hordozó uniós vádhatóság járna el bizonyos, külön meghatározott bűncselekmények vonatkozásában.

Az együttműködési mechanizmusokon alapuló jelenlegi rendszert a hatáskörmegosztás felé „továbbvivő” office–modell helyett – a nem csökkenő tagállami ellenállás miatt – később egy olyan szövegtervezet született, amely szerint az Ügyészség az ún. kollégiumi–horizontális modellben működne. A struktúra itt is hierarchikus, de a döntési kompetenciák megoszlanának az egyes szervezeti egységek (és szintek) között. Ebben a modellben egy egységes, de decentralizált felépítésű, uniós szerv jönne létre, amely szervezetileg egy központi és egy tagállami szintből állna.

Szervezettörténeti sajátosság, hogy az Európai Ügyészség hálózati modell–koncepcióját Magyarország legfőbb ügyésze, Polt Péter vetette fel 2014 októberében. Ebben a struktúrában nagyon szerepet kapna a tagállami eszközrendszer és sokkal jobban építenének a nemzeti jogrendszerekre. A modell szervezetileg – lényegében – delegált uniós ügyészek decentralizált hálózatából állna, amelyet központi irányítás fogna össze az Eurojustnál szerveződő, vagy az Eurojusthoz kapcsolódó koordinációs központ, vagy titkárság formájában. (Polt Péter a modelljavaslatot részletesen leírja fent már hivatkozott habilitációs téziseiben.)

Az elkészült uniós javaslat végül a kollégiumi modellt veszi alapul.

A Rendelettervezet szerint az Európai Ügyészség hatásköre a bűncselekmények két kategóriájára terjed ki: az első automatikusan az Ügyészség hatáskörébe tartozik (12. cikk), a második pedig (13. cikk) csak akkor, ha azok külön meghatározott kapcsolatban állnak az első kategóriába tartozó bűncselekményekkel. Ezek szerint az Európai Ügyészség hatáskörei alapvetően az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekre terjednek ki – ezeket külön irányelv határozza majd meg, az uniós jogot végrehajtó nemzeti jogra való utalással –, másodsorban azonban a vádhatóságnak ún. járulékos hatáskörei is lesznek egyfajta „tárgyi konnexitás” alapján, egyéb bűncselekmények vonatkozásában is. (Utóbbiak a 12. cikkben említett bűncselekményekkel elválaszthatatlanul össze kell kapcsolódjanak úgy, hogy a 12. cikkben szereplő bűncselekmények a meghatározóak, az ún. egyéb bűncselekmények pedig velük azonos tényeken alapulnak.) Nem kevésbé fontos a hatáskörök gyakorlása: a Rendelettervezet szerint mindkét hatáskörtípus esetében az Európai Ügyészség akkor jár el, ha az adott bűncselekményt részben, vagy egészben egy, vagy több tagállam területén követték el, vagy tagállami állampolgár, uniós alkalmazott, vagy az intézmények tagja követte el. (14. cikk). A Rendelettervezet biztosította keretek között – várhatóan a fent hivatkozott irányelv végleges kidolgozásával – az a kulcskérdés is el fog dőlni, hogy az Ügyészség hatásköre kiterjedjen–e a hozzáadott–érték adók vonatkozásában elkövetett csalásokra is. Az Európai Bizottság álláspontja szerint az utóbbiak egyértelműen az unió pénzügyi érdekeit sértő csalások közé sorolandók, hiszen közvetlen kapcsolat áll fenn a tagállami hozzáadott–érték–adókból származó bevételek beszedése és az uniós hozzáadott–érték–adókból képződő saját források között, mivel az előbbinél jelentkező mulasztás a „másik oldalon” az unió bevételeinek csökkenésével jár. (Utóbbiról lásd: Kiss Anna: Az Európai Ügyészség szervezeti és tartalmi kérdései)

Az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) jelentése szerint 2015–ben az Unió pénzügyi alapjait károsító szabálytalanságok összértéke 3200 millió euró, a csalások összértéke pedig 640 millió euró volt. Az Európai Bizottság adatai szerint a nemzeti költségvetések Európa-szerte évente legalább 50 milliárd eurós hozzáadottérték-adó-bevételtől esnek el a határokon átnyúló (tipikusan ÁFA-) csalások miatt. (Lásd erről a Bizottság 2017. június 8.–án kelt sajtóközleményét – „A Bizottság üdvözli, hogy húsz tagállam az Európai Ügyészség létrehozása mellett döntött’) A tapasztalatok szerint a koordináció és az információcsere mostani szintjén a jelenleg fungáló uniós szervek – például az Eurojust, az Europol és az OLAF – jelentős erőfeszítései mellett sem valósítható meg az európai szinten összehangolt és hatékony nyomozás és vádemelés a több tagállamra kiterjedő csalások elleni fellépés terén. Ugyanakkor a tagállami ügyészségeknek csak korlátozott eszközeik vannak a nagyszabású, határokon átnyúló pénzügyi bűncselekményekkel szemben, ezért a nemzeti szintű bűnüldözés számára ezek európai dimenziója általában rejtve marad és éppen ezen a ponton hozhat áttörést az Európai Ügyészség. A Rendelettervezet alapelvei értelmében a közös, európai vádhatóság hozzá kell járuljon az Unió pénzügyi érdekei védelmének megerősítéséhez és a jog érvényesülésén alapuló térség továbbfejlesztéséhez – mindenek előtt az Unió pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények ügyében végzett nyomozások és vádemelések hatékonyságának és eredményességének növelésével és egy koherens európai nyomozási és vádemelési rendszer kialakításával.

  • kapcsolódó anyagok
IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS
ÜGYÉSZSÉG
EURÓPAI UNIÓ
EURÓPAI ÜGYÉSZSÉG