Átlátható közpénzek!? - A párt- és kampányfinanszírozás hazai rendszere és bírói gyakorlata

2017.08. 8. Jogi Fórum / Szilágyi Emese

A párt- és kampányfinanszírozás átláthatósága alapvető jelentőségű a demokratikus működés szempontjából. A transzparencia érvényesülését rendszeres beszámolási követelmények hivatottak biztosítani. Kérdéses lehet azonban, hogy az állami eredetű párttámogatások felhasználására vonatkozó adatokat kikérhetők-e a pártoktól. Cikkünkben a párt- és kampányfinanszírozás hazai rendszerét, valamint a releváns bírói gyakorlatot tekintjük át.

A politikai pártokhoz kétféle forrásból érkezhetnek bevételek: történetileg korábbi, és mivel a pártok elsősorban magánszemélyek politikai célú egyesülései, elsődlegesnek tekinthetők a magánszférából érkező források. Mindössze a XX. században vált bevetté a pártok állami forrásokból történő támogatása. A pártok állami költségvetésből történő támogatását hazánkban a rendszerváltáskor megalkotott, a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény (Párttörvény) szabályozza.

A Párttörvény alapján a pártok vagyona tagdíjakból, a központi költségvetési juttatott támogatásból, az állam által ingyenesen átadott ingatlanokból, magyar állampolgár magánszemélyek vagyoni hozzájárulásaiból, végintézkedés alapján természetes személyek hagyatékából, a párt gazdasági-vállalkozási tevékenységéből, valamint a párt által alapított egyszemélyes korlátolt felelősségű társaság nyereségéből képződhet. Elmondható, hogy Magyarországon mára az állami pártfinanszírozás vált elsődlegessé, a magánszemélyektől érkező bevételek szerepe a parlamenti pártok esetében marginális, sőt még az országgyűlési választások során a parlamentbe be nem került, ám az állami támogatás minimális feltételeként előírt 1%-os eredményt elérő pártok is főleg a költségvetési forrásokra támaszkodnak.

A pártok általános bevételeihez képest speciálisnak tekinthetők a kifejezetten kampányfinanszírozási célú források. Kampányra elkölthető pénzek alapvetően ugyanazokból a forrásokból érkezhetnek, mint a működési célú bevételek. Ezen túlmenően azok a politikai pártok, amelyek országos pártlista felállításával képesek valós társadalmi támogatottságot igazolni, az országgyűlési képviselők választása kampányköltségeinek átláthatóvá tételéről szóló 2013. évi LXXXVII. törvény rendelkezései szerint további központi költségvetésből juttatott támogatásra jogosultak, valamint költségvetési támogatás illeti meg az egyéni választókerületekben induló képviselőjelölteket is. A 2014-es országgyűlési választások tapasztalatai szerint jellemző, hogy a jelölteknek járó támogatás felhasználását a jelöltek a pártnak engedik át, leszámítva a nagyobb pártok ismertebb politikusait. Állami kampánytámogatás kizárólag a választási kampánnyal összefüggő dologi kiadásokra fordítható. Az egyéni jelölteknek járó állami támogatás abban az esetben, ha a jelölt nem szerzi meg az egyéni választókerületben leadott érvényes szavazatok legalább 2%-át, vagy a választási eljárási törvény szerint kiesik, a kincstárnak visszafizetendő. A pártoknak a pártlista alapján juttatott támogatáshoz ilyen eredményességi elvárás nem kapcsolódik.

A pártok gazdálkodásukról a Párttörvény szabályai szerint kötelesek a nyilvánosságnak beszámolni, azaz a törvény mellékletét képező beszámolót évente május 31-ig a Magyar Közlönyben, illetve saját honlapjukon nyilvánosságra kell hozniuk. A pártok gazdálkodására egyebekben az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény (Ectv.) rendelkezéseit kell alkalmazni.

A pártok gazdálkodását, illetve a kampánypénzek elköltését az Állami Számvevőszék felügyeli. A Párttörvény szerint államigazgatási szerv a pártok gazdasági-pénzügyi ellenőrzésére nem jogosult, ennek oka annak biztosítása, hogy a közhatalom birtokában lévő pártok ne tudják az ellenzéki erőket adminisztratív eszközökkel megfélemlíteni, ellehetetleníteni. Az ÁSZ kétévente végzi el a költségvetési forrásokból gazdálkodó pártok kizárólag törvényességi szempontrendszerű ellenőrzését.

Az állami eredetű kampánypénzek elköltéséről az egyéni jelöltek és pártok a választás eredményének jogerőre emelkedését követő 15 napon belül a kincstárnak számolnak be. Az elszámoláshoz csatolniuk kell az összes kifizetést igazoló bizonylat másolatát. Emellett a jogszabályi rendelkezések szerint minden jelöltnek és jelölő szervezetnek az országgyűlési választást követő 60 napon belül a Magyar Közlönyben nyilvánosságra kell hoznia a választásra fordított állami és más pénzeszközök, anyagi támogatások összegét, forrását és felhasználásának módját. Az Állami Számvevőszék a választást követő egy éven belül hivatalból ellenőrzi az állami kampánytámogatás felhasználását.

Fentiek alapján látható, hogy a pártok mind rendes működésüket tekintve, mind a kampánytevékenységükkel összefüggésben jelentős mennyiségű közpénzzel gazdálkodnak. A gazdálkodási tevékenység ellenőrzésének elsődleges letéteményese az Állami Számvevőszék. A nyilvánosság tájékoztatását elsősorban a jogszabályok alapján kötelezően közzéteendő beszámolók szolgálják. Kérdéses azonban, hogy közérdekű adatnak tekinthetők-e és így kikérhetők a pártok közpénzköltésére vonatkozó részletesebb információk. A vonatkozó bírósági joggyakorlat ebben a tekintetben éles különbséget tesz a működési célú állami párttámogatás és a kampánycélra fordítandó költségvetési források között.

A Kúria 2014-ben született elvi döntése szerint az állami költségvetési forrásból gazdálkodó pártok azzal, hogy a költségvetési támogatásuk összege nyilvános és a Párttörvény szerinti, az előző évi gazdálkodásáról beszámolót közzéteszik, eleget tesznek az Alaptörvény rendelkezései szerint rájuk háramló elszámolási kötelezettségüknek. A konkrét esetben a felperes az alperes párttól annak közlését kérte, hogy egy rendezvényre mekkora költségvetési támogatásból illetve mekkora adományból vagy egyéb forrásból származó összeget költött. Az alperes párt megtagadta a kért adatok kiadását, az ennek nyomán indult peres eljárásban pedig az elsőfokú bíróság úgy foglalt állást, hogy az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (Infotv.) csak egy alanyi kör, nevezetesen a közfeladatot ellátó szerv vagy személy számára írja elő a közérdekű adat kiadásának kötelezettségét. A párt nem lát el közfeladatot, ezért a kezelésében lévő adatok nem tekinthetők közérdekű adatnak. Az ítéletet másodfokon helybenhagyó táblabíróság érvelése szerint mivel a támogatás felhasználása nem állami feladat végzése érdekében történik, ezért nem kísérhető figyelemmel. A döntés szerint az információszabadság az állampolgárt az állami ügyekkel összefüggésben illeti meg, a pártok pedig alapvetően a civil szférához tartoznak, amelyek gazdálkodásának ellenőrzésére az ÁSZ jogosult.

A felülvizsgálati kérelemmel élő felperes érvelése szerint általános kötelezettség, hogy „a pártok elszámolni tartoznak a számukra juttatott közpénzekkel, hogy érvényesülhessen az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve.” A Kúria azonban alaptalannak találta a felülvizsgálati kérelmet. A legfőbb bírói fórum érvelése szerint a pártok feladata az, hogy szervezeti kereteket nyújtsanak a népakarat kialakításához és kinyilvánításához, a politikai életben való állampolgári részvételhez. A pártok nem tekinthetők tehát sem állami szervnek, sem egyéb közfeladatot ellátó szervnek, így nem tartoznak bele abba személyi körbe, amelyekre az Infotv. rendelkezései vonatkoztathatók. A Kúria arra is felhívta a figyelmet, hogy a pártok gazdálkodásának csupán egyik eleme a költségvetési támogatás, amely mellett más forrásokból is gazdálkodnak. A felperes által megjelölt tételek vonatkozásában pedig nem állapítható meg, hogy azok mely forrásból kerültek kifizetésre.

Lényegesen más álláspontra helyezkedett a bírói joggyakorlat az állami eredetű kampánytámogatások vonatkozásában. A legfelsőbb bírói fórum szerint is közérdekű adatnak tekinthető és ezért kérésre ki kell adni az egyéni jelöltek számára nyújtott támogatás összegének felhasználásáról benyújtott elszámolásokat, és az azokhoz csatolt, az összes kifizetést igazoló bizonylatok másolatát; valamint a pártlistát állító pártok által a számukra folyósított állami kampánytámogatásról benyújtott, összesített elszámolásokat és az azokhoz csatolt, az összes kifizetést igazoló bizonylatok másolatát. A konkrét esetben azonban fontos sajátosság, hogy az alperes nem valamely politikai párt, hanem a Magyar Államkincstár volt, amely a kötelező elszámolás révén kerül birtokába a szóban forgó adatoknak.

A kúriai döntés valójában a Fővárosi Ítélőtábla korábbi határozatát tartotta hatályban, amelyben a táblabíróság kötelezte a kincstárt, hogy kérésre adja ki a költségvetési kampánytámogatások összegének felhasználásáról számára benyújtott elszámolásokat és az azokhoz csatolt, kifizetést igazoló bizonylatok másolatát. A konkrét jogvitában az Államkincstár a kérést arra való hivatkozással tagadta meg, hogy a jelölteknek és jelölőszervezeteknek nyújtott támogatás felhasználására vonatkozó elszámolás ellenőrzésére kizárólag az Állami Számvevőszék és maga a kincstár jogosult. A bíróság egyetértett a kincstárral abban, hogy a kampányköltségek elszámolásának ellenőrzése az alperes és az Állami Számvevőszék hatáskörébe tartozik. Azonban rámutatott, hogy a felperes keresete nem ezen feladatok átvételét célozta, csupán az arra vonatkozó adatok megismerését, hogy a jelöltek és a pártok a kampány során közpénzekből kitől, mennyiért és milyen dolgot vagy szolgáltatást vásároltak. Az Ítélőtábla az érvre válaszul, amely szerint az adatigénylés terjedelmét és mélységét tekintve tételes, átfogó, számlaszintű ellenőrzésre irányul, amire azonban a jogszabály kizárólag az alperest és az Állami Számvevőszéket hatalmazza fel, kifejtette: „az Átláthatósági törvény a kampánypénzek elszámolásának ellenőrzését a megjelölt két állami szerv feladatává és jogosultságává teszi, de ez nem szolgálhat a perrel érintett adatok kiadásának gátjául, mert a felperesi kérelem nem a támogatások felhasználásának ellenőrzésére, hanem a felhasználás konkrét adatainak megszerzésére irányul.” Rámutatott arra is, hogy a kérelem nem a gazdálkodás átfogó ellenőrzésére irányul, hanem csupán a legutóbbi országgyűlési választási kampány finanszírozásának adataira.

A táblabíróság hangsúlyozta, hogy az adatkezelőnek arra van lehetősége, s ez egyben kötelezettsége, hogy a jelöltekkel és a pártokkal a központi költségvetésből juttatott pénz felhasználása során kapcsolatba került természetes személyek személyes adatait felismerhetetlenné tegye. A Kúria ezzel egyetértésben úgy foglalt állást, hogy „[a] kampánypénz felhasználása során a jelöltekkel és a jelölteket állító pártokkal termék értékesítése vagy szolgáltatás nyújtása során kapcsolatba kerülő természetes személyek nem tekinthetők a közfeladatot ellátó szerv feladat- és hatáskörében eljáró személynek.”

Az ismertetett döntések közötti lényegi különbséget az adja, hogy míg a pártgazdálkodásra fordított anyagi forrásokra vonatkozó adatokat magától a párttól kérte ki a felperes, amely nem tekinthető közfeladatot ellátó szervnek, addig a kampánytámogatás felhasználására vonatkozó információk adatgazdája a kincstár, amely azonban állami szerv. Fontos különbség továbbá az is, hogy az elsőként ismertetett esetben nem tudható, hogy a párt rendezvényének fedezetéül állami források szolgáltak-e, vagy máshonnan, esetleg magánszemélyektől vagy gazdálkodási tevékenységből eredő bevételek. Ezzel szemben a kincstár kezelésében lévő adatok bizonyosan az állami eredetű, tehát közpénznek tekinthető kampánytámogatás felhasználására vonatkoznak.

  • kapcsolódó anyagok
PÁRTOK