Ésszerű alkalmazkodás - Aktuális kérdések a Fogyatékosjogi ENSZ-egyezmény monitorozásával kapcsolatban

2017.10.10. Jogi Fórum / dr. Mikola Orsolya Irén

A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezmény a XXI. század első, átfogó emberi jogi dokumentuma. Hazánk a 2007. évi XCII. törvénnyel ratifikálta, vállalva és elfogadva az abban foglaltak megvalósítását és ellenőrzését. Ennek ellenére az ésszerű alkalmazkodást ezideig még sem jogrendünk, sem mindennapjaink gyakorlata nem tudta teljesen a magáévá tenni.

Magyarország a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ-egyezményt (továbbiakban: CRPD) elsők között, a 2007. évi XCII. törvénnyel ratifikálta, ezáltal az abban foglaltak megvalósítását és ellenőrzését elfogadta. A CRPD a XXI. század első, átfogó emberi jogi dokumentuma, amely mind a polgári és politikai, mind a gazdasági, szociális és kulturális jogokat védi, közvetlenül a fogyatékossággal élő emberekre vonatkozóan. Mostanáig százhetvenöt állam ratifikálta, tizenkettő pedig már aláírta, s mindössze tizenegy állam nem tett még semmilyen lépést e nemzetközi egyezmény elfogadásának irányában.

http://indicators.ohchr.org/

A kötelezettségvállalásoknak megfelelően Magyarország 2011. június 28-án nyújtotta be első, átfogó jelentését az egyezmény megvalósításával kapcsolatban. Idén, 2017-ben, a felülvizsgálat lezárultát követő ötödik évben kezdődött meg az újabb felülvizsgálat egyszerűsített jelentéstételi eljárás keretében, ami azt jelenti, hogy Magyarországnak csak a Fogyatékossággal Élő Személyek Jogainak Bizottsága (továbbiakban: Bizottság) kérdéseire kell választ adnia.  

Az első felülvizsgálat hatása a fogyatékosság fogalmára

Az első felülvizsgálat során a Bizottság Záróészrevételben a fogyatékosság fogalma kapcsán aggodalmát fejezte ki, mivel a Fogyatékos személyek jogairól szóló 1998. évi XXVI. törvényben (Fot.) 2013. június 1-je előtt az abszolút orvosi modellt tükröző meghatározással élt. Eszerint fogyatékos személy volt az, aki érzékszervi – így különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi képességeit jelentős mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, illetőleg a kommunikációjában számottevően korlátozott, és ez számára tartós hátrányt jelent a társadalmi életben való aktív részvétel során, mely meghatározás középpontba a fogyatékossággal élő személy hiányosságát, orvos által meghatározható állapotát helyezte, korlátaira fókuszál, nem kellően tükrözve a CRPD emberi jogi szemléletét.

Ezt a Záróészrevételek hatására módosítani kellett, így a jelenlegi fogyatékosság-fogalom már inkább tükrözi a CRPD emberi jogi modelljét. Ennek megfelelően fogyatékos személy az, aki tartósan vagy véglegesen olyan érzékszervi, kommunikációs, fizikai, értelmi, pszichoszociális károsodással – illetve ezek bármilyen halmozódásával – él, amely a környezeti, társadalmi és egyéb jelentős akadályokkal kölcsönhatásban a hatékony és másokkal egyenlő társadalmi részvételt korlátozza vagy gátolja. Ebben a meghatározásban már a CRPD hatására megjelenik az az elem, mely a külső korlátok által okozott fogyatékosság révén a szociális, társadalmi modellt tükrözi: tehát a középpontban a lebontandó gátak állnak.

Az első felülvizsgálat hatása és az észszerű alkalmazkodás helyzete

Az észszerű alkalmazkodás fogalma a CRPD-ben a meghatározása mellett az egyenlőség és a hátrányos megkülönböztetéstől való mentesség (5. cikk 3. pont), mint az egyenlőség előmozdításának és a hátrányos megkülönböztetés eltörlésének eszköze, a személy szabadság és biztonsága (14. cikk 2. pont), az oktatás (24. cikk) és a foglalkoztatás (27. cikk 1. pont i) bekezdés) kapcsán jelenik meg, mely kötelezettség megtagadása a hátrányos megkülönböztetés egyik formája. Érdekességként meg kell említenem, hogy az észszerű alkalmazkodást kezdetben éjszakai szálláshelynek fordították és mind a mai napig a magyar fordításban a munkavállalással kapcsolatos kötelezettségek között észszerű elhelyezés, s nem az észszerű alkalmazkodás kifejezése szerepel.

Az észszerű alkalmazkodás olyan elengedhetetlen és megfelelő módosításokat és változásokat jelent, melyek nem jelentenek aránytalan és indokolatlan terhet, és adott esetben szükségesek, hogy biztosítsák a fogyatékossággal élő személy alapvető jogainak és szabadságainak a mindenkit megillető, egyenlő mértékű élvezetét és gyakorlását. Maga a kötelezettség az egyén igényén alapul, nem általános, mint a hozzáférhetőség, hazai közegben akadálymentesítési kötelezettség biztosítása, s azonnali tevőleges magatartás szükséges annak biztosításához. Ez a kötelezettség uniós szinten jelenleg a 2000/78/EK Foglalkoztatási Keretirányelv révén csak a foglalkoztatás és munkavégzés kapcsán jelenik meg.

A 2011-es magyarországi jelentésben az észszerű alkalmazkodás kapcsán megfogalmazásra került, hogy annak meghatározása a Foglalkoztatási Keretirányelvvel összhangban fog állni, mely a CRPD-nek megfelelően fogja meghatározni az észszerű alkalmazkodás fogalmát. A nemzeti joganyaggal kapcsolatban kimondták, hogy az észszerű alkalmazkodás követelményét a Fot. tartalmazza és arra kötelezi a munkáltatót, hogy a fogyatékossággal élő személy igényének megfelelően módosítsa a munkakörnyezetet, úgy, hogy mindenkivel azonos módon tudjon a fogyatékossággal élő személy már a kiválasztási folyamaton keresztülmenni, amennyiben az állás nyilvánosan meg van hirdetve, a munkáltató előre tájékozódott a speciális szükségletekről és az nem jelent számára aránytalan, jelentős terhet. Utóbbiról akkor lehet beszélni, hogy ha a mindennapi működést lehetetleníti el az adott alkalmazkodás.

A fogyatékosság fogalma mellett az észszerű alkalmazkodás vonatkozásában is találunk a Fot.-ban kapaszkodót, ugyanakkor kifejezetten az észszerű alkalmazkodás fogalma a CRPD-vel összhangban csak a Munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvényben (Mt.) és a Közszolgálati tisztségviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvényben (Kttv.) jelenik meg, meghatározva a CRPD 2. cikkén kívül azonban sehol nincs.

A Fot. a foglalkoztatás kapcsán lényegében kimondja a 15.§ (2)-(4) bekezdésében az észszerű alkalmazkodást, annak kifejezett fogalmi használata nélkül, utalva a munkaeszközök, berendezések megfelelő átalakítására, a meghallgatáshoz szükséges speciális igényekre, melyek igénybevételét jelezni szükséges, s csak akkor kell biztosítani, ha a munkáltató számára nem jelent aránytalanul nagy terhet.

Az Mt. 51.§ (5) bekezdésének keretében az „Alapvető kötelezettségek” között jelenik meg a munkáltató kötelessége, mely szerint a fogyatékossággal élő személy foglalkoztatása során gondoskodni kell az észszerű alkalmazkodás feltételeinek biztosításáról. A Foglalkoztatási Keretirányelv 5. cikkén keresztül, a Fot. fényében az Mt. rendelkezéseit nézve a munkaadók számára az észszerű alkalmazkodás a foglalkoztatás egészét, tehát a munkához jutást, munkában való részvételt, az előmenetelt, az át- vagy továbbképzést is magába foglalja. A Fot. megfogalmazásában úgy tűnik, mintha a Foglalkoztatási Keretirányelvnél magasabb lenne a küszöb, hiszen azt mondja ki, hogy akkor jelent aránytalanul nagy terhet az észszerű alkalmazkodás, ha az a munkáltató működést lehetetlenné teszi.

Az észszerű alkalmazkodás fogalmával alapvetően technikai, de annál jelentősebb probléma a nem megfelelő és konzekvens fogalomhasználat. Ez egyrészt megjelenik a Fot.-ban is, másrészt alapvetően tükröződik a CRPD-t kihirdető törvény hivatalos magyar nyelvű fordításában, mely „észszerű elhelyezés biztosítását” írja elő. Bár az észszerű alkalmazkodás fogalmával él az Mt., a tartalmi követelmények pontos meghatározása elmaradt, melyben a CRPD és az európai uniós esetjog nyújt valamelyest eligazodást.

A CRPD Bizottság első felülvizsgálatának kérdései a foglalkoztatás és munkavégzés mellett az észszerű alkalmazkodás kapcsán a 14. cikk, a személy szabadsága és biztonsága kapcsán és a 24. cikk, az oktatás vonatkozásában is szerepelnek. Előbbi esetén arra kérdeztek rá, hogy a fogvatartott fogyatékossággal élő személyek száma mennyi és biztosítva van-e számukra az észszerű alkalmazkodás követelménye. Utóbbi vonatkozásában pedig azt kérdezték, hogy milyen észszerű alkalmazkodás és támogatás biztosított az oktatási rendszerben a 24. cikk 2. pontjával összhangban.

Ezzel kapcsolatban a korábbi, jelentést követő szóbeli meghallgatások során is kiemelték, hogy az észszerű alkalmazkodás elutasítását a CRPR-vel összhangban hátrányos megkülönböztetés egyik formájának kellene minősíteni, ezen felül szükséges lenne annak tartalmi pontosítása és megfelelő alkalmazása. Melyre Magyarország válaszként kiemelte, hogy az oktatási intézményekben az észszerű alkalmazkodáshoz szükséges költséget fedezik, az a szülők számára nem jelent jelentős terhet. Az adott szükségletek felmérése az iskolai beiratkozás során megtörténik.

Végül a Bizottság a 2012-es Záróészrevételekben számos helyen megfogalmazta észrevételeit az észszerű alkalmazkodás kapcsán. Az észszerű alkalmazkodás vonatkozásában észrevételt tett egyrészt az 5. cikk, az egyenlőség és hátrányos megkülönböztetés vonatkozásában, másrészt a 14. cikk, a személyek szabadsága és biztonsága, a 19. cikk, az önálló életvitel és közösségbe való befogadás, a 24. cikk, az oktatás és a 27. cikk, a foglalkoztatás kapcsán. Kiemelte, hogy a nemzeti törvények szerint az észszerű alkalmazkodás hiánya nem jelent hátrányos megkülönböztetést és felhívta Magyarország figyelmét arra, hogy tegye meg a szükséges lépéseket és a CRPD-vel összhangban kifejezetten írja elő, hogy az észszerű alkalmazkodás hiányával hátrányos megkülönböztetés valósul meg.

A 14. cikkel kapcsolatban, reagálva a részes állam jelentésére, elismerték Magyarország azon törekvését, hogy a szabadságuktól megfosztott fogyatékossággal élő személyek számára igyekeznek az észszerű alkalmazkodást biztosítani. A 19. cikk kapcsán hangsúlyozták, hogy a helyi közösségekbe való befogadáshoz az észszerű alkalmazkodás eszköze is jelentős segítséget nyújthat.

Ezek mellett az észszerű alkalmazkodás kérdése az oktatás és a foglalkoztatás kapcsán különösen hangsúlyozottan szerepelt. Az oktatás vonatkozásában problémásnak értékelt, hogy a diákok számára nem biztosított az észszerű alkalmazkodás, mely még inkább elősegítené az inklúzív oktatást, melyre megfelelő forrásokat szükséges biztosítani. Ezen felül, az oktatás kapcsán is hangsúlyozott, hogy az észszerű alkalmazkodás hiányát hátrányos megkülönböztetésnek kell tekinteni és mindent meg kell tenni annak érdekében, hogy a fogyatékossággal élő roma és nem roma gyermekek egyéni igényei alapján biztosítsák az észszerű alkalmazkodást.

A munkavállalás kapcsán elismerték, jelentős előrelépés, hogy az Mt. tartalmazza az észszerű alkalmazkodás fogalmát, ugyanakkor általánosságban a fogyatékossággal élő személyek foglalkoztatása továbbra is igen alacsony. Az észszerű alkalmazkodás egy hatékony eszközt jelenthet a fogyatékossággal élők nyílt munkaerőpiacon való foglalkoztatására.

A jelenlegi felülvizsgálat és a következő lépések

A Bizottság 2017 áprilisában küldte meg a jelenlegi kérdések listáját, melyre Magyarországnak az egyszerűsített jelentéstételi eljárásnak megfelelően 2018. március 31-ig kell megválaszolni a Bizottság kérdéseit, melyet majd a konstruktív párbeszéd követ.

A jelenlegi kérdések listájában az észszerű alkalmazkodás az 5. cikk, a 19. cikk és a 24. cikk kapcsán szerepel, nem kifejezetten rákérdezve a korábban érintett 14. és 27. cikkekre, ugyanakkor az 5., átfogó cikknek kérdése révén az arra való kitérés lehetőségét is biztosítva. Ezzel kapcsolatban tájékoztatást kérnek arra vonatkozólag, hogy melyek azok az intézkedések, amelyek biztosítják, hogy az észszerű alkalmazkodás elmaradása az élet bármely területén hátrányos megkülönböztetést jelent.  

Ezzel a kérdéssel neuralgikus pontra világít rá a Bizottság: az észszerű alkalmazkodás hiányát kifejezetten hátrányos megkülönböztetésnek, diszkriminációs oknak kell, illetőleg kellene minősíteni a CRPD-val összhangban az élet minden területén. Ez a 19. cikkben az önálló életvitel és a közösségbe való befogadás kapcsán megjelenik, mintegy a jelenleg folyó kiváltás, kitagolás kapcsán, a helyi közösségbe való beilleszkedés eszközeként. Illetve a 24. cikk, az oktatás kapcsán újra kiemelt a figyelem az észszerű alkalmazkodás biztosításának, elsősorban annak financiális megvalósítására utalva, kiemelve annak lényegét, vagyis, hogy a fogyatékossággal élő gyermekek egyéni igényeinek megfelelően kell azt biztosítani.

Remélhetőleg, az elkövetkező időszakban még inkább konkretizálódik az észszerű alkalmazkodás fogalma, s annak megtagadása a CRPD-vel összhangban kifejezetten a hátrányos megkülönböztetés egyik formája közé fog tartozni, illetve a Bizottság által megvilágított kérdések kapcsán előrelépés fog történni a fogyatékossággal élő személyek jogainak biztosítása céljából.

  • kapcsolódó anyagok
ENSZ
ESÉLYEGYENLŐSÉG
FOGYATÉKOSÜGY