Mulasztásos alkotmányellenesség a Nemzeti Földalap szabályaiban - Az Ab a természeti erőforrások védelmében döntött

2017.10.17. Jogi Fórum / Alkotmánybíróság

Az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy a Nemzeti Földalapról szóló törvény módosításával egyidejűleg nem gondoskodott olyan szabály megalkotásáról, amely biztosítaná a Nemzeti Földalap sarkalatos szabályokkal védett vagyonának hosszú távú megőrzését. A Földalap célja a természeti erőforrások - különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, illetve a honos növény- és állatfajok - védelme, és megőrzése a jövő nemzedékek számára. A módosított szabályozás nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy a bevételek államadósság csökkentésére történő felhasználása ezeknek a céloknak a megvalósítását veszélyeztesse. Az Alkotmánybíróság a környezetjog egyik legszigorúbb szabályát, az elővigyázatosság elvét rendelte alkalmazni.

Sallai R. Benedek országgyűlési képviselő és az országgyűlési képviselők több mint egynegyede három törvény (a Nemzeti Földalapról szóló törvényt módosító törvény, a Nemzeti Földalapról szóló törvény módosított rendelkezései és a „Földet a gazdáknak!” Programról szóló törvény) és egy országgyűlési határozat rendelkezéseit támadta meg az Alkotmánybíróság előtt. Az indítvány szerint a Kormány és az Országgyűlés egyszerű többsége a „Földet a gazdáknak!” Program keretében lefolytatott értékesítés utólagos törvényesítése érdekében hozta létre a vitatott rendelkezéseket, alaptörvény-ellenes helyzetet teremtve.

A „Földet a gazdáknak!” programot lezáró országgyűlési határozat a tartalma szerint nem minősül közjogi szervezetszabályozó eszköznek, felülvizsgálata tehát nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, a Nemzeti Földalapról szóló törvényt módosító törvény pedig hatályát veszítette. Az érdemi vizsgálat tehát csak a Földalap-törvény módosított rendelkezéseire és a „Földet a gazdáknak!” programot lezáró törvényre terjedt ki.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvénynek a természeti erőforrások védelmére vonatkozó cikkéből nem következik a Földalap-törvény egyes szabályainak sarkalatossága, mivel az Alaptörvényben előírt garanciát másik törvény (a Földforgalmi törvény) biztosítja. A Földalap-törvény indítványban kifogásolt szabálya továbbá nem a Földalapba tartozó földrészletek hasznosítására irányul, hanem az ezek hasznosításából származó bevétel felhasználására. Olyan szabály pedig nincs az Alaptörvényben, amely valamely állami bevétel felhasználásáról szóló törvényhozói döntéshez a sarkalatosság követelményét fűzné. Az Alkotmánybíróság a Földalap-törvény támadott rendelkezéseit és a „Földet a gazdáknak!” programot lezáró törvényt nem találta alaptörvény-ellenesnek.

Az Alkotmánybíróság ugyanakkor észlelte, hogy a Földalap-törvény nem tartalmaz semmilyen szabályt arra, hogy a Földalapba tartozó földrészletek hasznosításából származó bevételek milyen mértékben fordíthatók az államadósság csökkentésére.  A Földalap-törvény módosított szövege nem zárja ki olyan költségvetési döntések sorozatát, amely hosszú távon a Földalap által kezelt vagyont jelentős mértékben csökkentheti, ami végső soron akár a Földalap megszűnéséhez is vezethet. Az Alkotmánybíróság ezért felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2018. május 31-éig tegyen eleget, vagyis a 2019. évi költségvetés már ennek figyelembe vételével szülessen.


A határozathoz Szabó Marcel és Salamon László alkotmánybírók párhuzamos indokolást, Czine Ágnes, Hörcherné Marosi Ildikó, Balsai István, Dienes-Oehm Egon és Stumpf István alkotmánybírók különvéleményt csatoltak. Az Alkotmánybíróság határozatának teljes szövege elérhető az Alkotmánybíróság honlapján, az ügy száma: II/01902/2016.

A döntés háttere

Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt állapította meg, hogy a hatáskörének alaptörvényi korlátozása nem terjed ki a támadott szabályok megalkotásának eljárási követelményeire, így a sarkalatosságra vonatkozó szabályok megtartására sem. Ezért az indítvány érdemi elbírálásának nem volt akadálya.

A „Földet a gazdáknak!” programot lezáró országgyűlési határozat a tartalma szerint nem minősül közjogi szervezetszabályozó eszköznek, felülvizsgálata tehát nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Ezért az erre vonatkozó indítványt az Alkotmánybíróság visszautasította.

Visszautasította az Alkotmánybíróság a Földalap-törvényt módosító törvényt támadó indítványt is, mert a törvény még az indítvány benyújtása előtt hatályát vesztette, rendelkezései pedig beépültek a Földalap-törvénybe. Ilyen esetben pedig a beépült rendelkezés és nem a módosító jogszabály vizsgálható.

Az érdemi vizsgálat tehát a Földalap-törvény módosított rendelkezéseire és a „Földet a gazdáknak!” programot lezáró törvényre terjedt ki. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ezek közül egyik sem tartozik a kizárólag sarkalatos törvénnyel szabályozható tárgykörbe.

Az Alaptörvénynek a természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők védelmére vonatkozó P) cikkéből nem következik kényszerítően a Földalap-törvény egyes szabályainak sarkalatossága, mivel az Alaptörvényben előírt garanciát másik törvény (a Földforgalmi törvény) biztosítja. A Földforgalmi törvény pedig teljes egészében sarkalatos, hatálya az állami tulajdonban álló földterületekre is vonatkozik.

A Földalap törvény indítványban kifogásolt szabálya továbbá nem a Földalapba tartozó földrészletek hasznosítására irányul, hanem az ezek hasznosításából származó bevétel felhasználására. Olyan szabály pedig nincs az Alaptörvényben, amely valamely állami bevétel felhasználásáról szóló törvényhozói döntéshez a sarkalatosság követelményét fűzné. A nemzeti vagyon hasznosításából eredő bevétel a központi költségvetésről szóló törvény tartalmához tartozik. A nemzeti vagyon, a megőrzése, a védelme és a vele gazdálkodásnak a követelményei elkülönülnek az átruházásakor a helyébe lépő bevételtől.

Az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés utolsó mondata értelmében a nemzeti vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit sarkalatos törvény határozza meg. Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése ugyanakkor a közpénzekre külön szabályt tartalmaz, ezért a nemzeti vagyonra vonatkozó általános szabályok a közpénzekre közvetlenül nem alkalmazhatók.

Külön szabályt tartalmaznak a közpénzekre az Alaptörvény más szabályai is. A 36. és a 37. cikke a költségvetési bevételek, kiadások és a költségvetési gazdálkodás tekintetében következetesen törvényi és nem sarkalatos törvényi szabályozásról rendelkezik. Ebből is következően a költségvetés részét képező pénzeszközökre (közpénzre) nem alkalmazható a sarkalatos szabályozás követelménye. Ezért a vagyonelemek értékesítéséből származó bevételekre vonatkozó szabályoknak akkor sem kell sarkalatosaknak lenniük, ha a vagyonelemmel gazdálkodás, azok hasznosítása egyébként sarkalatos törvényi szabályozáshoz kötött. Ez az értelmezés felel meg az Alaptörvény N) cikkének, miszerint a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvének érvényesítéséért elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős. Ez az értelmezés felel meg továbbá az Alaptörvény T) cikk (4) bekezdésének, amely szerint a törvény a kormányzás szabályozását biztosító legfontosabb jogszabályi alapforma, a sarkalatos törvény pedig a kivétel.

Az Alkotmánybíróság elvi éllel állapította meg, hogy a sarkalatosság követelménye tekintetében csak az Alaptörvény rendelkezései irányadók. Az Országgyűlés mint törvényhozó nem állapíthat meg az Alaptörvényhez képest további sarkalatosságot igénylő tárgyköröket, ezeket csak az Alaptörvény módosításával, alkotmányozó hatalmát gyakorolva teheti meg. Az Alkotmánybíróság a sarkalatosság kivételességére tekintettel az Alaptörvény ilyen szabályait nem értelmezi kiterjesztően.

Az elmondottak alapján az Alkotmánybíróság a Földalap-törvény 28. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította.

Az Alkotmánybíróság a Földalap törvény 38. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt is elutasította. Ez a szabály a Földalapba tartozó földrészlet védelme érdekében a vagyonkezelést korlátozó intézkedésekről rendelkezik. Ezek a módosítás előtt is érvényesíthetők voltak a jogalkalmazás során, és a módosított szabály hatályvesztése esetén érvényesíthetőek maradnának. Ezek a részletszabályok tehát nem az Alaptörvény P) cikkének közvetlen végrehajtását szolgálják. A minősített többség követelménye pedig csak az adott alaptörvényi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre vonatkozik.

A „Földet a gazdáknak!” programot lezáró törvény az állami tulajdonban álló termőföldek árverési eljárásainak a lezárásáról szól. Nem tartalmaz olyan előírást, amely a nemzeti vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodás követelményeit határozná meg, ezért nem hozható összefüggésbe az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése sarkalatosságot előíró szabályával. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság e törvény alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló indítványt is elutasította.

Az Alkotmánybíróság ugyanakkor észlelte, hogy a Földalap-törvény nem tartalmaz semmilyen szabályt arra, hogy a Földalapba tartozó földrészletek hasznosításából származó bevételek milyen mértékben fordíthatók az államadósság csökkentésére.  Másképpen megfogalmazva ez azt jelenti, hogy a módosított szabály nem zárja ki olyan költségvetési döntések sorozatát, amely hosszú távon a Földalap által kezelt vagyont jelentős mértékben csökkenti, ami végső soron akár a Földalap tényleges megszűnéséhez vezethet (kiüresítés), még ha ez a Földalapba tartozó egyes vagyonelemek korlátozott forgalomképessége miatt nem is valószínű. Ez az elvi lehetőség a Földalap törvény sarkalatos szabályainak a sérelmét jelentené.

Az elővigyázatosság környezetjogban általánosan elfogadott elvének értelmében az államnak kell biztosítania azt, hogy a környezet állapotának romlása egy adott intézkedés eredményeképpen ne következzen be. A vizsgált szabályozás esetében bizonytalanság áll fenn abban a tekintetben, hogy az veszélyezteti-e a Földalap törvényben foglalt célok érvényesülését, és ezáltal végső soron a környezet és természet megóvásának az Alaptörvény P) cikkén alapuló kötelezettségét. A szabályozás hiányossága abból fakad, hogy nem zárja ki a Földalap céljainak megvalósítását veszélyeztető mértékű vagyonvesztés lehetőségét. A jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma tehát hiányos.

Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a Földalap-törvény 28. §-ának módosított szövege ugyan önmagában nem ellentétes az Alaptörvénnyel, de hosszú távon nem zárja ki a Földalap törvény sarkalatos szabályai lerontásának lehetőségét. Az Országgyűlés ezért azáltal, hogy a Földalap törvény 28. §-ának módosításával egyidejűleg nem alkotott olyan szabályt is, amely biztosítaná a Földalap sarkalatos szabályokkal védett vagyonának hosszú távú megőrzését, és kizárná annak lehetőségét, hogy egyszerű többséggel elfogadható törvények alkalmazása olyan mértékű vagyonvesztéshez vezessen, mely a Földalap céljainak megvalósítását veszélyezteti, mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-sértést követett el. Az Alkotmánybíróság ezért felhívta az Országgyűlést a mulasztás kiküszöbölésére. Ennek határidejét úgy állapította meg, hogy a 2019. évi költségvetés már ennek figyelembe vételével legyen elfogadható.

Az Alkotmánybíróság arra is felhívta a figyelmet, hogy továbbra is megoldatlan problémát jelent a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban rögzített, a természetvédelmi területek állami tulajdonba vételével kapcsolatos alkotmánybírósági határozat végrehajtása és a magántulajdonba került természetvédelmi területek kisajátítása, mely kötelezettséget ugyancsak a Nemzeti Földalap útján kell biztosítani 2018. december 31-ig.

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG