Jogalkotói mulasztás a Natura 2000 földterületek értékesítése kapcsán - Az Ab utólagos normakontroll eljárásának megállapításai

2017.10.19. Jogi Fórum / Alkotmánybíróság

Az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll eljárásban foglalkozott a Natura 2000 hálózatba tartozó állami földterületek értékesítésének egyes jogi kérdéseivel. A határozatnak különleges súlyt ad, hogy az Alkotmánybíróság fennállása óta első ízben vizsgálta átfogóan a hazai állat- és növényvilág, azaz a magyarországi biológiai sokféleség megőrzésének jogi követelményeit.

A Natura 2000 földterületek olyan mezőgazdasági területek, amelyeken az adott területen élő növény- és állatfajok megóvása érdekében gazdálkodási tevékenység csak jelentős korlátozásokkal, speciális környezet- és természetvédelmi előírások betartásával folytatható. Az Alkotmánybíróság eljárásának háttere, hogy az Országgyűlés felhatalmazásával a Kormány a „Földet a gazdáknak!” Program keretében jelentős mennyiségű, korábban állami tulajdonban álló Natura 2000 területet értékesített. Az eljárást kezdeményező 52 országgyűlési képviselő indítványában a Natura 2000 földterületek értékesítésére vonatkozó jogszabályrészlet megsemmisítését kérte. Az indítványozók álláspontja szerint ugyanis a földterületek természetvédelmi értékei kevésbé hatékonyan őrizhetőek meg akkor, ha nem állami, hanem magántulajdonban vannak. 

Az Alkotmánybíróság – korábbi határozatánál szigorúbb zsinórmértéket állítva fel a környezetvédelmi szabályozás tekintetében - kimondta, hogy minden olyan intézkedés alaptörvény-ellenes, amely tartalmában a természeti állapot romlását vagy annak kockázatát vonja maga után a jogi szabályozás változatlansága esetén is. A testület ezen túlmenően rámutatott: Magyarország biológiai sokféleségét lehetetlen csak a természetvédelmi területeken megóvni, ebben az ország területének mintegy 22 százalékát kitevő Natura 2000 területek is megkerülhetetlen szerepet játszanak. 

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint jelenleg nem létezik garanciális szabály arra, hogy a Natura 2000 területek értékesítési folyamatában a környezet- és természetvédelmi szempontokat figyelembe vegyék. A testület emellett megállapította: a hatályos szabályozás nem teremt a magántulajdonba kerülő Natura 2000 területek tekintetében az állami tulajdonnal azonos szintű védelmet.

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének mind a Natura 2000 területek értékesítése, mind pedig az értékesítést követő hasznosítása szabályozása tekintetében 2018. június 30-ig tegyen eleget. 

A határozathoz Balsai István és Dienes-Oehm Egon alkotmánybírók különvéleményt csatoltak. Az Alkotmánybíróság határozatának teljes szövege az Alkotmánybíróság honlapján olvasható, az ügy száma: II/03394/2015.

Üdvözli a jövő nemzedékek szószólója az Ab állásfoglalását

A jövő nemzedékek szószólója üdvözölte az Alkotmánybíróság (Ab) keddi határozatát, amelyben az állam mulasztásos alkotmánysértését állapították meg a Natura 2000 területek magántulajdonba adásának szabályozása során - közölte az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala.

A közlemény szerint Bándi Gyula a természet védelmének szempontjából kiemelkedő fontosságú fejleménynek tartja, hogy az Ab fennállása óta először átfogóan vizsgálta a biológiai sokféleség megőrzésének jogi követelményeit. Az Ab a dokumentumban meghatározta az állam természetvédelmi kötelezettségének kereteit, objektív követelményeket támasztva azzal szemben - értékelt a szószóló.

Az alapvető jogok biztosának helyettese a közlemény szerint nagyra értékelte a határozatban található ökológiai szakmai elemzést, amelyben a többi között kiemelték, hogy a biológiai sokféleség megőrzése egymástól elszigetelt, kisebb természetvédelmi területeken nem valósítható meg hatékonyan. Miután a biológiai sokféleség csökkenésének kétharmadáért a mezőgazdasági termelés felelős, a Natura 2000 területek különleges természetvédelmi jelentősége abban áll, hogy megteremti a mezőgazdasági területek közé ékelt természetes ökoszisztémák közötti ökológiai folyosókat - írták.

A szószóló azt is üdvözölte, hogy a határozat az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala által készített jelentésre is támaszkodik. A szószóló álláspontjával megegyezően a határozat is kiemeli: a Natura 2000 területek magántulajdonba kerülésekor fontos jogszabályi garanciák hiányoznak, és nem biztosított a meglévő előírások betartásának ellenőrzése sem, ami kevésbé hatékony védelmet eredményez.

Az Alkotmánybíróság döntésének háttere 

A Natura 2000 területekre vonatkozó jogi szabályozás alapjai és keretei az Európai Unió jogából erednek, azonban a részletszabályok megalkotása az egyes EU tagállamok kötelezettsége. 

Az Alkotmánybíróság a Magyar Tudományos Akadémia Ökológiai Kutatóintézetének megkeresésével először a Natura 2000 területek természetvédelmi jelentőségét vizsgálta meg a hazai biológiai sokféleség megóvása érdekében. Az MTA Ökológiai Kutatóintézete tudományos adatokkal támasztotta alá, hogy hazánk biológiai sokfélesége évente 0,44 százalékkal csökken, azaz Magyarország biológiai sokfélesége száz év alatt több, mint egyharmadával fog csökkenni a környezet- és természetvédelem jelenlegi szintjének megőrzése mellett is. Ez az adat illeszkedik abba a globális trendbe, amelyet a Természetvédelmi Világalap (WWF) évtizedek óta folyó kutatási alátámasztanak, nevezetesen, hogy a világ biológiai sokféleségének pusztulása globálisan 1970-től számítva meghaladta az 58 százalékot, és egyes kutatások szerint a jelenlegi tendenciák mellett a biológiai sokféleség kétharmada is kipusztulhat a 21. század végéig. Különös veszélyben vannak azok a területek, ahol a mezőgazdasági tevékenység és a természet túlélése konkurálnak egymással. A rendelkezésünkre álló tudományos adatok alapján egyértelmű, hogy a biológiai sokféleség csökkenéséért világviszonylatban legalább kétharmad részben az egyre intenzívebbé váló mezőgazdasági tevékenység felel. Ennek megfelelően a biológiai sokféleség csökkenése Magyarországon is sokkal nagyobb intenzitású a mezőgazdasági tevékenységgel érintett élőhelyeken. A Nemzeti Biodiverzitás Stratégia is a gazdálkodással közvetlenül összefüggő hatásokat jelölte meg az egyre romló biodiverzitási adatok elsődleges okaként. Az Alkotmánybíróság mindezek alapján hangsúlyozta, hogy a jelenleg hatályos jogszabályi keretek között is egyértelműen csökken hazánk biológiai sokfélesége. 

Az Alkotmánybíróság határozatában a korábbi nagy jelentőségű 28/1994. (V. 28.) AB határozathoz képest is szigorúbb zsinórmértéket állított fel a környezetvédelmi szabályozás tekintetében. Az Alkotmánybíróság ugyanis kimondta, hogy az Alaptörvény P) cikkének rendelkezése alapján nem csak a jogi szabályozásban történő visszalépés tilos, hanem a korábbi megközelítésen továbblépve, az elővigyázatosság elvéből következően, minden olyan intézkedés is, amely tartalmában a természeti állapot romlását vagy annak kockázatát vonja maga után a jogi szabályozás változatlansága esetén is. 

Az Alkotmánybíróság ezen túlmenően elvi éllel mutatott rá arra is, hogy Magyarország biológiai sokféleségét lehetetlen csak a természetvédelmi területeken megóvni. A hazánkban élő növény- és állatvilág sokszínűségének a jövő generációk számára történő megőrzésében a természetvédelmi területeken túlmenően ugyanis az ország területének mintegy 22 százalékát kitevő Natura 2000 területek is megkerülhetetlen szerepet játszanak. A Natura 2000 hálózaton belül a sajátos környezeti adottságokkal bíró Pannon biogeográfiai régió megóvásáért Magyarország különleges felelősséggel is tartozik, tekintettel arra, hogy a régió 80 százaléka Magyarország területére esik. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta azt is, hogy a biológiai sokféleség megőrzése nem csupán jogi, hanem egyértelmű erkölcsi kötelezettség is. Ebben a tekintetben az Alkotmánybíróság kifejezetten utalt Ferenc pápa Laudato si’ kezdetű enciklikájára, kiemelve, hogy a jelen nemzedékek életének értelmét kérdőjelezheti meg, ha olyan világot hagyunk gyermekeinkre és unokáinkra, amelyik élhetetlen. Ezzel összhangban az Alaptörvény P) cikke értelmében a természeti erőforrások, így a termőföld és a biológiai sokféleség a nemzet közös örökségének a részét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelezettsége. 

Az indítványozók által támadott jogszabályhellyel kapcsolatosan az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Natura 2000 földterületek értékesítése során a Natura 2000 területek sajátos jogállásának feltüntetése az árverési hirdetményben fontos garanciális tartalommal bír: azt a célt szolgálja, hogy a potenciális árverési vevők az árverés kezdetét megelőzően is tájékozódhassanak az adott terület jogállásáról. Ezen rendelkezés megsemmisítése az indítványozók szándékaival szemben nem azt eredményezné, hogy ne kerülhetne sor Natura 2000 területek állami tulajdonból árverési úton történő értékesítésére, hanem csupán azt, hogy az árverési hirdetményben nem kellene feltüntetni a Natura 2000 területek speciális jogállására vonatkozó szabályozást. Ezért az Alkotmánybíróság a támadott jogszabályhely megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. 

Az Alkotmánybíróság ezt követően hivatalból eljárva megvizsgálta, hogy a Natura 2000 területnek minősülő, állami tulajdonú földrészletek értékesítésével, illetőleg az értékesítést követő hasznosításával kapcsolatosan megállapítható-e jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség. 

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az értékesítésre kerülő Natura 2000 területek kiválasztása során nem azok természeti értéke, hanem sokkal inkább a területek pénzben kifejezhető értéke és ekként az állami bevételek maximalizálása lehet az irányadó szempont a jelenleg hatályos jogszabályok alapján. Ugyancsak nem létezik általános jellegű, garanciális szabály arra, hogy az értékesítés folyamatában a környezet- és természetvédelmi szempontok figyelembe vételre kerüljenek, például a földrészlet vevőjének kiválasztása során. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság alkotmányos mulasztást állapított meg a Natura 2000 földterületek értékesítésével kapcsolatos szabályozás tekintetében. 

Az Alkotmánybíróság ezt követően azt a kérdést vizsgálta meg, hogy a Natura 2000 földterületek értékesítést követő hasznosítására vonatkozó jogi szabályozás alkalmas-e arra, hogy az állami tulajdonból magántulajdonba kerülő Natura 2000 területek tekintetében az állami tulajdonnal azonos szintű védelmet teremtsen. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy amíg a Natura 2000 területek állami tulajdonban vannak, az egyes földterületek vonatkozásában a legfontosabb védelmi eszközt a természetvédelmi előírásokat rögzítő jegyzék jelenti. Az ebben a jegyzékben foglalt szabályokat a Nemzeti Földalap az állami földterületeken gazdálkodókkal szemben érvényesíti, és megsértésük esetén jogosult akár a haszonbérleti szerződések felmondására is. A jegyzék ugyan az értékesítésre kerülő Natura 2000 földterületekre vonatkozó adásvételi szerződések mellékletét képezi, ám semmilyen eljárási garancia nem biztosítja a jegyzékben foglaltak betartásának ellenőrzését, miként az sem biztosított, hogy ezek az előírások a Natura 2000 területek továbbértékesítése során az újabb tulajdonosokat is kötelezzék majd. A hatályos jogszabályok nem rendezik továbbá a magántulajdonban álló Natura 2000 területek esetében a jegyzék felülvizsgálatának kérdését sem. 

Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy a Natura 2000 jogállású területek esetében egyedül a gyepterületek vonatkozásában létezik a hasznosítás általános feltételeit rögzítő jogszabály, mely a magántulajdonban álló Natura 2000 területekre is vonatkozik, azonban a jogalkotó elmulasztotta megalkotni az egyéb művelési ágba (szántó, erdő, nádas, fásított terület, halastó) tartozó területek hasznosításának részletes szabályait. 

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
ORSZÁGHÁZ
JOGALKOTÁS