Észrevételek a törvényerejû kormányrendeletek romániai gyakorlatáról

2001. június 5. Veress Emõd

Veress Emõd dolgozata a 25. OTDK Alkotmányjogi szekciójában különdíjat nyert.

letöltés

Romániában 1991 végén fogadtak el új alkotmányt. Azóta kilenc év telt el, és világosan látszik, hogyan mûködnek a hatalmi intézmények, milyen tényezõk határozzák meg egymáshoz való viszonyukat. Megjelentek az alkotmány szövege és alkalmazása közötti feszültségek, és egyre inkább úgy tûnik, elengedhetetlen lesz az alkotmányreform. Jelen tanulmánynak az a célja, hogy az 1992-2000-es periódusban megvizsgálja a különbözõ kormányok és a törvényhozás viszonyát. 1992-2000 között a következõ kormányok vezették Romániát: a Vãcãroiu-kormány (1992-1996), a Ciorbea, Vasile és Isãrescu-kormányok (1996-2000). 2000 decemberében kezdte meg mandátumát a Nãstase-kormány.
Az 1991-es román alkotmány kimondja, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság 1 Az alkotmányos gyakorlat azonban a fenti idõszak utolsó részében teljesen eltorzult, visszaszorult a parlament törvényhozó szerepe. A kormány, a végrehajtó hatalmi ág intézménye, átvette a törvényhozó feladatkör jelentõs részét. Az a szabály, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság, valós jogi tartalom nélkül maradt. A tanulmány a kormánynak a törvényhozásba való beavatkozásra próbál magyarázatokat keresni, feltárni azokat a hiányosságokat a jogszabályokban, hibákat a jogfelfogásban, amelyek a fennálló helyzethez vezettek.
Mert "a klasszikus jogállamiság feltételei között (.) a törvényhozásnak, pontosabban a törvényhozó hatalomnak a végrehajtó hatalomhoz képest feltétlen primátusa érvényesül" és "a jogállamiság meghatározó jelentõségû ismérve a törvények útján történõ kormányzás".2 Romániában nem lehet szó valós jogállamiságról, ha a törvényeket nem a parlament, hanem annak háttérbe kényszerítésével a kormány fogadja el.

I. A törvényhozó hatáskör átruházása

A legelsõ tisztázandó kérdés a parlament törvényhozó hatáskörének a kormányra való átruházása. Az átruházás általánosan azt a döntést jelenti, amellyel egy intézmény engedélyezi egy másik intézménynek a saját hatásköre meghatározott részének a gyakorlását.

A hatásköri átruházás a közjogban többnyire tiltott: delegata potestas non delegatur.

Például a francia Paul Duez és Guy Debeyre kiemelik3, hogy egyetlen intézmény sem változtathatja meg egy egyszerû akaratnyilvánítással a saját hatáskörét, annál is inkább, mert ezeket intuitus peronae ruházták rájuk.

Ugyanígy, a két világháború közötti Romániában Paul Negulescu és George Alexianu azt tartották4, hogy a nemzetnek az alkotmányozó hatalma hozza létre az állami szerveket és szabja meg hatáskörüket. Az alkotmányozó hatalom miután ezt megtette, eltûnik, csak a létrehozott szervek mûködnek tovább, azokkal a jogokkal és hatáskörökkel, amelyet az alkotmányozó hatalom rájuk ruházott. Ezek a szervek nem növelhetik hatáskörüket, mert nincsen erre saját joguk, hiszen azt a felsõbb, alkotmányozó hatalom szabta meg.

Vagyis a hatásköri átruházást magának az alkotmánynak, az alkotmányozó hatalomnak kell engedélyeznie, más esetben egyetlen szerv sem helyettesítheti be magát a másik szerepkörébe.

Ez a feltételt teljesítették. Romániában az 1991-es alkotmány 114. szakasza adja meg a jogi alapot a törvényhozó hatáskörnek a kormányra való átruházására:

"(1) A Parlament elfogadhat egy speciális feljogosító törvényt, amely lehetõvé teszi a Kormánynak, hogy rendeleteket bocsátson ki, azokon a területeken, amelyek nem tartoznak sarkalatos törvények tárgyába.

(2) A felhatalmazó törvény kötelezõ módon megszabja a területet és a dátumot, ameddig ki lehet bocsátani a rendeletet.

(3) Ha a felhatalmazó törvény kéri, a rendeleteket a Parlamentnek is jóvá kell hagynia, a törvényhozási eljárás szerint, a felhatalmazási határidõ lejártáig. A határidõ be nem tartása a rendelet hatályvesztését vonja maga után.

(4) Rendkívüli esetekben a Kormány sürgõsségi kormányrendeleteket fogadhat el. Ezek akkor lépnek hatályba, ha elfogadás végett benyújtják õket a Parlamenthez. Ha a Parlament nem ülésezik, akkor kötelezõ módon össze kell hívni.

(5) A kormányrendeletek elfogadása vagy elutasítása egy olyan törvénnyel történek, amelybe belefoglalják azokat a rendeleteket is, amelyek a (3) bekezdés alapján hatályukat vesztették" - azaz nem nyújtották be a parlamentnek, jóváhagyás végett, az elõírt határidõ lejártáig.

Tehát két típusú rendelet létezik:

  1. az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott törvényerejû kormányrendelet
  2. a rendkívüli esetben, elõzetes parlamenti felhatalmazás nélkül kibocsátott ún. sürgõsségi kormányrendelet.

Más országok alkotmányaiban is léteznek ehhez hasonló hatásköri átruházások, például Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Portugália, Németország stb. alaptörvényeiben5.

II. Az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott törvényerejû rendeletek

Hogy a kormány egy ilyen rendeletet bocsásson ki, a következõ feltételeknek kell teljesülniük:

  1. A parlament fogadjon el egy speciális feljogosító törvényt.
  2. Ebben a törvényben legyen meghatározva a társadalmi viszonyoknak az a területe, amelyeket a kormány rendeleti úton szabályozhat.6
  3. A kormányrendelet semmiképpen sem avatkozhat be a sarkalatos törvények szabályozási területébe.
  4. A felhatalmazó törvény írja elõ a dátumot, ameddig el lehet fogadni a rendeletet.
  5. A rendeletet tegyék közzé a Hivatalos Közlönyben.
  6. A felhatalmazó törvény fakultatív módon kérheti, hogy a rendeletet utólag a parlament is hagyja jóvá. Ebben az esetben a rendelet a közzétételkor vagy a szövegtestben megjelölt dátumon hatályba lép, de kötelezõ az utólagos parlamenti jóváhagyás. Ez a törvényerejû rendeletet törvénnyé alakítja.

Ezeknek a rendeleteknek a gyakorlata (év/ kibocsátott rendelet):

Ezzel a típusú rendelettel kapcsolatban is felmerülnek problémák.

Kötelezõ szabály, hogy nem lehet sarkalatos (organikus) törvényeket elfogadni ilyen rendelettel. A román jogrendszerben három törvénykategória létezik. A legfelsõ szinten állnak az alkotmánymódosító törvények. A második szint a sarkalatos törvényeké. A legalsó törvénykategória pedig az egyszerû törvények. A törvénykategóriákon belül rangsor érvényesül, elfogadási eljárásuk sem azonos. Az egyszerû törvényeket a parlamentben jelenlevõ képviselõk vagy szenátorok egyszerû többségével (50%+1) fogadják el. A sarkalatos törvényeket abszolút többséggel lehet elfogadni (az összes, és nem csak a jelenlevõ képviselõk vagy szenátorok 50%-a+1 szavazat). Az alkotmányos törvények esetében minõsített többség (kétharmados vagy akár háromnegyedes többség) szükséges.

A sarkalatos törvények szabályozási területét az alkotmány határozza meg. A következõ társadalmi viszonyok tartoznak ide7:

  1. a választási rendszer
  2. a politikai pártok megszervezése és mûködése
  3. a népszavazás megszervezése és lebonyolítása
  4. a Kormány és a Legfelsõbb Nemzetvédelmi Tanács megszervezése
  5. az ostromállapot és a szükségállapot szabályozása
  6. a bûncselekmények, a büntetések és ezek végrehajtásának a módozatai
  7. a kollektív megkegyelmezés és a közkegyelem
  8. a Magisztratúra Legfelsõbb Tanácsának, a bírói hatóságoknak, az Ügyészi Szervezetnek és a Számvevõszéknek a megszervezése és a mûködése
  9. a köztisztviselõk jogállása
  10. a közigazgatási bíráskodás
  11. a tulajdonjog és az örökösödés általános rendszere
  12. a munkaviszonyok, a szakszervezetek és a társadalmi védelem általános rendszere
  13. a tanügy általános megszervezése
  14. a vallások általános helyzete
  15. a helyi közigazgatás, a terület és a helyi autonómia általános rendszere
  16. a kizárólagos kereskedelmi övezet megállapításának módozata
  17. mindazok a területek, amelyek szabályozására az Alkotmány más részei sarkalatos törvényt kérnek.

Tehát az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendelet jogi ereje az egyszerû törvényekével egyenlõ. Szabályozási területét körülhatárolni a kizárásos módszerrel legkönnyebb: minden olyan társadalmi viszony képezheti az egyszerû törvény és az elõzetes parlamenti felhatalmazással kibocsátott kormányrendelet tárgyát, amely nem tartozik az alkotmány vagy a sarkalatos törvények szabályozási területébe. A parlament nem hatalmazhatja fel a kormányt, hogy rendeleti úton alkotmányos szabályokat és sarkalatos törvényeket fogadjon el, helyezzen hatályon kívül vagy módosítson. Ezt több alkotmánybírósági döntés is megerõsítette8.

Az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeletek a parlamenti szünet idõszakára jellemzõek. A parlament a kormányokat feljogosította, hogy a törvényhozás szünete alatt bizonyos törvényi rendelkezéseket rendeleti úton fogadjanak el. Ugyanakkor a legtöbb esetben kérték a parlament utólagos jóváhagyását, így ezt a rendeleti formát a törvényhozás az ellenõrzése alatt tartotta.

A felhatalmazó törvénynek konkrétan meg kell határoznia a felhatalmazás tárgyát. Egy általános felhatalmazás alkotmányellenesnek tekinthetõ. A felhatalmazó törvénynek elõ kell írnia azt a határidõt is, amely keretén belül a kormány kiadhatja a rendeletet. Egy olyan felhatalmazó törvény, amely nem szabna meg egy határidõt, vagy a kormányra ruházná azt a jogot, hogy a határidõt megváltoztassa, alkotmányellenesnek tekintendõ. Ugyanígy alkotmányellenes a túl hosszú határidõ. Az átruházás semmiképpen sem jelentheti azt, hogy a parlament lemond bizonyos életviszonyok tekintetében a szabályozó jogkörérõl, az átruházás csak a parlament törvényalkotói politikájának a részét képezi.9 A határidõ lejárta után kibocsátott kormányrendelet törvénytelen, hiszen a kibocsátás pillanatában a kormánynak a rendeletalkotó joga már megszûnt.

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
KÖZIGAZGATÁS
TANULMÁNY
TÖRVÉNYHOZÁS