Végrehajtás-döntéshozás viszonya a helyi közigazgatásban. Miért beteg Romániában a helyi közigazgatás?

2002. október 7. Veress Emõd <>

A végrehajtás és a döntéshozás viszonya elsõ ránézésre elvont problémának tûnik. Egyáltalán nem az: a romániai helyi demokrácia "betegségnek" egyik forrása éppen ennek a közigazgatási jogi problémának a gyakorlati lecsapódása.
Jelen tanulmány két részben járja körül a kérdést: gyakorlati felvetésben és elméleti megközelítésben.

I. GYAKOLATI FELVETÉS: ROMÁNIA ESETE

A 2001. évi 215-ös helyi közigazgatási törvény nem oldotta meg az önkormányzatok egyik alapvetõ problémáját, hanem még súlyosabbá tette azt.
A polgármester és a helyi tanács közötti viszonyrendszerrõl van szó. A gond akkor jelentkezik, ha a helyi közigazgatásban a helyi tanács és a polgármester eltérõ politikai színezetûek és (vagy) a közöttük levõ viszony elmérgesedik. Ezekben az esetekben az önkormányzat gyakorlatilag mûködésképtelenné válik, vagy tevékenységében súlyos zavarok jelentkeznek. Ezt romániai magyar vonatkozású példákkal is lehetne akár szemléltetni, de szívesebben emlegetem Bukarest példáját, mint Székelyudvarhelyét. De községi szinten sincs másképp az ügy, itt csupán arról van szó, hogy a városokban lezajló önkormányzati háborúknak a tétje és a (sajtó)visszhangja is nagyobb. Az ok az, hogy a helyi közigazgatási törvény úgy építette fel a helyi tanács és a polgármester hatásköreit, hogy azok komplementer jellegûek, a bizalmi viszonyt és az együttdolgozás képességét feltételezik. Ha ez nincs meg, akkor jön a baj.

A helyi tanács döntéseinek a végrehajtója a polgármester.1 Ha nincs meg a bizalmi viszony, akkor a helyi tanácsi határozatokat egyáltalán nem (vagy nem megfelelõen) fogják végrehajtani.
A helyi közigazgatási törvény a helyi szakigazgatást névleg a helyi tanácsnak, valójában a polgármesternek rendeli alá. Nem kevés esetben az (elméletileg) független köztisztviselõi réteg a polgármester politikai céljainak lesz a kiszolgálója (Kolozsvár és Gheorghe Funar példája nagyon beszédes). A polgármester "a helyi közigazgatás és a helyi közigazgatási hatóságok saját szakigazgatásának a vezetõje, amelyet irányít és ellenõriz."2
"A helyi tanács saját szakigazgatási szerveinek személyzetét a polgármester nevezi ki és menti fel tisztségébõl, a törvény feltételei szerint. A helyi tanács indokolt esetben ajánlhatja a polgármesternek a saját szakigazgatási szervek részlegvezetõinek a felmentését."3 Vagyis a helyi tanács csak névleg irányítója a szakigazgatásnak, a valóságban a polgármester dönt. Igaz, hogy a köztisztviselõkre vonatkozó jogszabályok valamelyest kötik a kezét, de nem kijátszhatatlan módon! A helyi tanács csak "ajánlhat", de nem dönt... A szakigazgatás személyzetét illetõen is a polgármester javasol, igaz, hogy itt már a helyi tanácsnak döntési kompetenciái is vannak. "A polgármester javaslatára, a törvény feltételei szerint, (a helyi tanács) jóváhagyja a saját szakigazgatásának, a helyi érdekû közintézményeknek és közszolgálatoknak, valamint az önállóan gazdálkodó egységeknek az organigrammáját, tisztségjegyzékét, személyzeti létszámát, illetve szervezési és mûködési szabályzatát."4
Mi történne, ha a helyi tanács megpróbálná a polgármester kinevezési jogát korlátozni, például egy szervezési és mûködési szabályzatot jóváhagyó tanácsi határozatban saját maga részére határozná meg a kinevezési jogot? A megtámadott határozatot a közigazgatási bíróság megsemmisítené, hiszen az törvényellenes, sérti a magasabb rangú jogszabály (törvény) által a polgármesternek megállapított hatásköröket.

A polgármester közvetlen választásának következményeként a polgármestert a helyi tanács semmiképpen nem válthatja le (ez csak referendummal, egy speciális eljárás során lehetséges5). Végsõ soron a helyi tanácsnak elenyészõ jogi eszközei vannak a polgármester felelõsségre vonására. Az alpolgármester viszont felelõs a helyi tanácsnak (a tanácsosok egyharmadának az indítványára, kétharmados többséggel leváltható6).
Nem a polgármesteri hatáskörök kiterjedésével van a gond (a közvetlenül megválasztott polgármester legitimitása nagy, épp ezért rendelkezhet ilyen kiterjedt hatáskörökkel), hanem a helyi tanács-polgármester viszonyrendszer természetével, amely egy (nem létezõ) bizalmi és együttmûködési viszonyt feltételez.

A törvényes szabályozás hibái végett szükséges a helyi tanács és a polgármester közötti törvényes viszonyokat újragondolni. Ami most következik, az egy lehetséges megoldás, és nem kizárólagos orvossága a problémának (más módszerekrõl lásd jelen tanulmány II. részét).
Le kell mondani arról, hogy a polgármestert közvetlen módon válasszák meg. A helyi tanácsnak kellene saját soraiból kijelölnie a polgármestert (így természetesen a tanácsi többség jelöltje lesz a polgármester), és az a helyi tanácsnak tartozna politikai felelõsséggel. Így biztosítottak lennének az együtt-dolgozás feltételei, és a helyi politikai, gazdasági energiát nem a helyi közigazgatás két legfontosabb szereplõjének a potenciális egymásnak feszülése, "egymás fojtogatása" kötné le. Nem utolsósorban azt is ki kell emelni, hogy a közvetett választási módszer akár Kolozsvár problémájára, akár Marosvásárhely problémájára is megoldást jelenthetne, a gazdasági, mûködésképességi megfontolásokon túl.

Két érvet lehet felhozni az álláspontom ellen, de ezek egyike sem állja meg a helyét:

  1. Az elsõ ellenérv szerint az ellentétes politikai erõkbõl származó polgármester és helyi tanács ellenõrzi egymást. Ez a felvetés a helyi közigazgatási intézmények teljes félreismerésén alapul. A polgármester és a helyi tanács esetében, mivel ezek a szervek a helyi autonómia letéteményesei, alkalmassági, idõszerûségi ellenõrzésrõl szó sem lehet, mert ez alárendeltséget feltételezne. Mindkét hatóság a törvényben meghatározott hatáskörét gyakorolja, felelõsségre vonni õket kizárólag törvénysértés esetén lehet, közigazgatási bírósági eljárás lefolytatása után.
  2. A második ellenérv szerint a helyi demokrácia sérülne, ha a polgármestert nem általános választásokon jelölnénk ki. Ez az érv is teljesen alaptalan. Elsõsorban azért, mert a polgármesteri tisztségnek a helyi akaratokat legteljesebben képviselõ szerv, a helyi tanács szavazása biztosít reprezentativitást. Másodsorban a demokrácia nem korlátozódik egyszerûen a szavazásra, választásra, a demokrácia és a jogállam az intézmények mûködõképességét is feltételezi. Az adott polgármester-helyi tanács viszonyrendszerben éppen a demokrácia, a jogállam, a mûködõképesség szenved csorbát. Nyugat-európai példák sora biztosítja: ha a polgármestert egy demokratikusan megválasztott helyi tanács jelöli ki, akkor semmiféle bántódás nem érte a demokráciát.

A költségmegtakarítást is meg kell említeni: az esetek nagy többségében a polgármester-választás esetén második fordulót kellett tartani, mert egyik polgármesterjelölt sem érte el a törvény által kért abszolút többséget. Éppen ezért egy RMDSZ-es képviselõ nemrég javasolta, hogy függetlenül a megszerzett szavazatok arányától, nyerje az meg a választásokat, aki az elsõ fordulót megnyerte, és ne tartsanak második fordulót.7 Ilyen esetben valóban sérülne a demokrácia, hiszen valaki akár a szavazatok 20%-val is polgármester lehetne. És az alapvetõ probléma - a polgármester és a helyi tanács közötti viszony kérdése - nem oldódna meg. Sõt, az tovább súlyosbodna, mert minden esély megvan, hogy a tanácsi többségtõl eltérõ színezetû polgármestert válasszanak meg. Ilyen hátrányokkal az általam ismertetett módszer nem bír.

Ezen reformok révén a polgármesteri tisztség veszítene politikai súlyából, és a polgármesteri tisztséget inkább egy "önkormányzati menedzser" fogalmával lehetne jellemezni.

Egy szakmai vita során elhangzott, hogy ezt nem lehetne alkotmánymódosítás nélkül véghezvinni. Szerintem az alkotmánymódosítás nem kizárólagos feltétel, hiszen a létezõ alkotmányos rendelkezésbe is bele lehet erõltetni ezt a megoldást. Az alaptörvény 120. szakaszának (Községi és városi hatóságok) 1. bekezdése szerint "a törvény feltételei között választott helyi tanácsok és a választott polgármesterek képezik a községek és a városok helyi autonómiáját megvalósító közigazgatási hatóságokat." A választást nem kötelezõ közvetlen választási formának értelmeznünk, hanem közvetett választásként is kezelhetjük. A helyi tanács is megválaszthatja "a törvény feltételei között" (a helyi választásokról szóló törvényrõl van szó) a polgármestert. Persze, az esetleges viták elkerülése végett, a legcélszerûbb megoldás az alaptörvény amúgy is aktuális - módosítása lenne.

Elsõ látásra nem sok, de gyakorlatilag rengeteg köze van a polgármester helyzetének az államelnök helyzetéhez. A polgármesteri tisztség "a helyi leképezése" az államfõi funkciónak. Így, ha az alkotmánymódosítás során egy parlamentáris kormányzati rendszer mellett döntenek, amelyben az elnököt a Parlament jelöli ki, akkor a polgármestert is kijelölhetné a helyi tanács. A szemi-prezidenciális romániai kormányzati rendszer megõrzését azonban nagyobb politikai erõ akarja, mint a parlamentáris rendszer bevezetését. Ez a szimmetria a helyi és központi tisztségek között azonban nem betonba öntött törvény. A mûködõképes aszimmetria mellett foglalok állást.

II. ELMÉLETI MEGKÖZELÍTÉS

Az önkormányzati rendszerben (a helyi autonómiát megvalósító helyi közigazgatási hatóságok rendszerében), a végrehajtás-döntéshozás viszonyrendszer alapján két önkormányzati igazgatási típust különíthetünk el.8
Az elsõ esetben a végrehajtó és döntéshozó funkciók nincsenek szervezetileg elválasztva, a helyi döntéshozó testület (általában különbözõ bizottságain keresztül) maga gyakorolja a végrehajtó funkciókat is.
A második esetben a végrehajtás és a döntéshozás el van különítve. Itt három altípus lehetséges:

  1. a végrehajtó szervet a helyi döntéshozó testület választja vagy nevezi ki;9
  2. a végrehajtó szervet közvetlen módon választja a területi-közigazgatási egység szavazati joggal rendelkezõ lakossága;10
  3. a végrehajtó szervet egy országos vagy regionális hatóság nevezi ki (vagy független központi testület).11

Az elsõ pontnál ismertetett rendszert, ha a központi kormányzati rendszer alkotmányjogi modelljéhez hasonlítjuk, parlamenti típusúnak, a másodikat prezidenciális típusúnak is nevezhetjük. Kérdéses viszont, hogy mennyire szerencsés alkotmányjogi fogalmakat áttenni a közigazgatási jogba.12 Az alkotmányjogban egy harmadik típus is létezik, a szemi-prezidenciális rendszer, ahol a közvetlenül választott államfõ nem kormányfõ is egyben, vagyis a végrehajtó hatalmi ágon belül is van hatalommegosztás. Ez Franciaország vagy Románia esete. A közvetlen módon megválasztott elnök rendkívül nagy legitimitással, viszont ehhez képest korlátozott hatáskörökkel bír. A prezidenciális rendszer "tiszta" példája az Amerikai Egyesült Államok, ahol az államfõ kormányfõ is egyben.

Az alkotmányos modelleket - abban az esetben, ha a helyi közigazgatásra alkalmazzuk is õket - viszont nem egyszerûen a kinevezési módszerek alapján határozzák meg. Ugyanolyan fontossággal esnek latba a "feladat- és jogkörük terjedelme, funkcióik gyakorlásának sajátosságai".13 Ilyen értelemben hangsúlyozta a Jelentés elkészítésében közremûködõ francia szakértõ, hogy a francia rendszer a gyakorlatban nem viselkedik "parlamentáris" típusúként, hiába választják közvetett módon a polgármestert, mert hiányoznak a helyi küldöttgyûlés által gyakorolt ellenõrzés hagyományai.

A fenti alaptípusok egymás mellett is létezhetnek: "megférnek" ugyanazon az önkormányzati igazgatási rendszeren belül. Ilyen Románia esete is. A polgármestert helyi népszavazás jelöli ki, az alpolgármestert viszont a helyi tanács választja meg, tagjai közül. Az alpolgármester megválasztása következtében elveszíti helyi tanácsosi minõségét (a korábbi, 1991. évi 69-es számú helyi közigazgatási törvény nem tartalmazott ilyen rendelkezést).14 A megyei tanács esetében a helyzet szintén eltér az elõbbi modelltõl. A megyei tanács az elnököt saját soraiból jelöli ki, viszont az tanácsosi minõségét is megtartja, szavazati joga van a megyei tanácsi gyûléseken.15 Az Egyesült Királyságban folyamatban levõ közigazgatási reform egyik célja lehetõvé tenni az önkormányzatok számára hogy a fenti modellek közül kiválasszák a helyi elképzeléseknek a legmegfelelõbbet (Local Leadership: Local Choice). Lehetséges, hogy ugyanazon az államon belül eltérõ típusú döntéshozás-végrehajtás viszonyokkal találkozzunk. Belgiumban 2002 januárjától az önkormányzatok szervezetének kérdését regionális szintre decentralizálták, a regionális hatóságok döntenek a meghatározott régióban követendõ modellrõl. Németországban szintén a Land-ok döntenek a kérdésben.
A Romániában tapasztalható gondok ("polgármester-helyi tanács" viszályok) nem sajátosan romániai problémák, léteznek például Szlovéniában és Olaszországban is (utóbbiban a közvetlen polgármester-választást 1993-ban vezették be).
Ismétlem, hogy az I. részben tárgyalt megoldás csak az egyik a lehetséges (és kínálkozó) megoldások közül. Nem feltétlenül kell modellt cserélni - a modellen belüli reformmal is meg lehet oldani a problémát. Ez két úton lehetséges: vagy a polgármesteri hatalom jelentõs növelésével (például a polgármesternek adni a helyi tanács üléseinek vezetésének a jogát, ami nem is tekinthetõ abszurdumnak, hiszen megvan a legitimitása erre) vagy jelentõs csökkentésével (amely úgyszintén elképzelhetõ és reális alapja lehet a helyi közigazgatási reformnak).

Az biztos, hogy a helyi közigazgatási törvény által létrehozott döntéshozás-végrehajtás viszonyrendszer reform és átalakítás nélkül nem fog megfelelõen mûködni.

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
KÖZIGAZGATÁS
ÖNKORMÁNYZATOK
TANULMÁNY