A prefektusi tisztség az önkormányzati rendszerben és az alkotmánybírósági gyakorlatban (Románia esete)

2003. január 7. Veress Emõd

Részlet a mû bevezetõjébõl: "Az alkotmány a legmagasabb rangú jogi norma: az összes alsóbb jogszabály összhangban kell legyen az alkotmánnyal. Az alkotmány felsõbbségének megvalósítására, az alkotmány érvényesítésére jött létre Romániában, 1992-ben, az alkotmánybíráskodás intézménye. Vagyis az alkotmánybíráskodásnak tízéves múltja van Romániában. A tanulmány nem csak a 2001. évi 215-ös számú helyi közigazgatási törvényre vonatkozó alkotmánybírósági döntéseket vizsgálja, hanem a korábbi, 1991. évi 69-es számú, hatályon kívül helyezett helyi közigazgatási törvényre vonatkozó gyakorlatot is. Számos problémát az új törvény ugyanúgy vagy hasonlóképpen szabályoz, és ez indokolja a kérdésfeltevés aktualitását. A helyi közigazgatásra vonatkozó alkotmánybírósági döntések alapján (lásd az 1. mellékletet) megfigyelhetõ a helyi közigazgatás dinamikája (a helyi autonómia fokozatos erõsödése és térnyerése) és az alkotmánybírósági gyakorlat dinamikája (az Alkotmánybíróság álláspontjainak változása a politikai-jogi helyzet fejlõdésével)."

1. A helyi közigazgatás alkotmányossága Romániában

Az alkotmány a legmagasabb rangú jogi norma: az összes alsóbb jogszabály összhangban kell legyen az alkotmánnyal. Az alkotmány felsõbbségének megvalósítására, az alkotmány érvényesítésére jött létre Romániában, 1992-ben, az alkotmánybíráskodás intézménye.1 Vagyis az alkotmánybíráskodásnak tízéves múltja van Romániában.2

A tanulmány nem csak a 2001. évi 215-ös számú helyi közigazgatási törvényre vonatkozó alkotmánybírósági döntéseket vizsgálja, hanem a korábbi, 1991. évi 69-es számú, hatályon kívül helyezett helyi közigazgatási törvényre vonatkozó gyakorlatot is. Számos problémát az új törvény ugyanúgy vagy hasonlóképpen szabályoz, és ez indokolja a kérdésfeltevés aktualitását. A helyi közigazgatásra vonatkozó alkotmánybírósági döntések alapján (lásd az 1. mellékletet) megfigyelhetõ a helyi közigazgatás dinamikája (a helyi autonómia fokozatos erõsödése és térnyerése3) és az alkotmánybírósági gyakorlat dinamikája (az Alkotmánybíróság álláspontjainak változása a politikai-jogi helyzet fejlõdésével).

Az Alkotmánybírósági gyakorlatából világosan kitûnik, hogy a helyi közigazgatásra vonatkozó alkotmányos szabályok4:

  • rendkívül általánosak, és éppen ezért nagyon tágan értelmezhetõek;
  • általánosságukból következik a garanciális elemek hiánya: nincsenek valós alkotmányos garanciák a helyi autonómia biztosítására. A felületes alkotmányos rendelkezésekbe "belefér" egy valóban decentralizált, vagy egy hibrid, részlegesen decentralizált rendszer is;
  • az alkotmánybírósági alkotmányértelmezés erõtlensége: az Alkotmánybíróság gyengén képviselte a helyi autonómia jogát, túlzott módon ragaszkodtak az adott formális szabályokhoz. Romániában nem határozata meg és nem biztosította az alkotmánybírósági gyakorlat a helyi autonómia határait, ily módon kényszerítve a törvényhozót és a kormányt egy garanciarendszer betartására. A magyarázat az Alkotmánybíróság ilyen típusú gyengeségére kettõs: egyrészt a román politikai-jogi kultúra természete, másrészt az Alkotmánybíróság túlzott tartózkodása attól, hogy a "láthatatlan alkotmány" alapján döntsön és ezzel a törvényhozó vagy az alkotmányozó szerepébe helyezze magát.

Ennek ellenére az autonómia és a decentralizáció fokozatosan erõsödött; sokat levetett a kezdeti hibrid jellegébõl Románia helyi közigazgatása. A reformot viszont korántsem lehet befejezettnek tekinteni. A helyi közigazgatás mindennapjai új és új problémákat tárnak fel, melyekre megoldást kell találni:

  • újra kell gondolni a helyi tanács és a polgármester közötti viszonyrendszert;
  • valósan biztosítani kell az önkormányzati feladatok és a minõségi megoldásukhoz szükséges erõforrások közötti arányosságot;
  • szükséges a prefektusi tisztség reformja, a dekoncentrált megyei szakigazgatás megyei tanácsi hatáskörbe való decentralizálása;
  • megoldást kell találni a regionális fejlesztés és a területfejlesztés problémájára;
  • növelni kell az önkormányzatok részesedését a GDP-bõl, és tudatosítani kell aktív gazdaságfejlesztési szerepüket stb.

Még egy problémát szeretnék tisztázni elöljáróban: van-e Romániában önkormányzatiság? A válaszom az, hogy igen, Romániában van önkormányzatiság, a román terminológia alapján megfogalmazva: helyi autonómia alapján mûködõ decentralizált közigazgatási alrendszer. Körülbelül 1998 óta beszélhetünk valódi önkormányzatiságról. Persze, a jelenlegi rendszernek is vannak ellentmondásos elemei, súlyos problémái, de ez egyáltalán nem ok arra, hogy elutasítsuk az önkormányzatiságot mint a romániai helyi közigazgatás jellemzõjét, amikor az önkormányzati jogosítványok léteznek. A román szaknyelv nem ismeri az önkormányzat ("autoguvernare") fogalmát. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartáját (European Charter of Local Self-Government) Helyi Autonómia Európai Chartájának fordították (Carta Europeanã a Autonomiei Locale). Tették ezt a szintén hivatalosnak számító francia nyelvû változat alapján: Charte européenne de l'autonomie locale. Ez sem indok az önkormányzatiság létének el nem ismerésére: a helyi autonómia és a helyi önkormányzatiság ebben az értelemben szinonimák. A román politikai-jogi kultúra a francia mintákat követi, és ezért nem ismeretes a magyar nyelvbe és közjogi gondolkodásba német minta (Selbstverwaltung) alapján bekerült önkormányzat-fogalom. Ezért veszem a bátorságot, és használom az önkormányzatot a romániai helyi közigazgatás elnevezésére.

Jelen tanulmány célja éppen az egyik problematikus elem, a prefektusi tisztség elemzése. Éppen ezért a negatív elemek lesznek túlsúlyban.

2. A prefektus szerepe az önkormányzati rendszerben

A prefektus a kormány képviselõje a megyékben (és Bukarest municípium közigazgatásában), vagyis központi alárendeltségû, a területi-közigazgatási egységben mûködõ (dekoncentrált) államigazgatási szerv. A prefektusi tisztség nem köztisztviselõi, hanem politikai funkció.

A prefektust nem választják, kormányhatározattal nevezik ki és mentik fel tisztségébõl. Napóleon óta ugyan változott a prefektusi funkció, de célja ugyanaz: "a nemzeti érdekek érvényesítése", az erõteljes központi ellenõrzés és befolyás megvalósítása. A prefektusi tisztség jogi-formális jellegén túl pártpolitikai hatalmi pont. informális szempontból a prefektus magát a helyi közigazgatás vezetõjének tekinti, amely politikai súlyánál fogva közvetlenül avatkozik bele az önkormányzatok életébe. A törvény 132. szakasza hiába állapítja meg, hogy a prefektus és az önkormányzatok között nincsenek alárendeltségi viszonyok. A törvényességi ellenõrzés is feltételez bizonyos fokú mûködési alárendeltséget (különös figyelmet szentelve a megtámadott közigazgatási aktus automatikus felfüggesztõdésnek).

Hatásköre két fõ területet ölel fel:5

  1. törvényességi ellenõrzés: a prefektus felügyel arra, hogy a helyi tanácsok és polgármesterek, a megyei tanácsok és a megyei tanácsok elnökei a törvényeknek megfelelõen fejtsék ki tevékenységüket. A prefektusnak nincs joga közvetlen beavatkozásra az önkormányzatok tevékenységébe. A törvénytelennek vélt közigazgatási aktust (helyi vagy tanácsi határozatot, a polgármester vagy a megyei tanács elnökének rendelkezését) közigazgatási bírósági eljárással megtámadhatja. Az aktusról nem a prefektus, hanem a törvényszék dönt.6 Vagyis ez egy enyhébb, közvetett ellenõrzési forma.
  2. közvetlen igazgatási hatáskör: a prefektus vezeti a minisztériumok és a központi szakigazgatás "decentralizált" közszolgáltainak a tevékenységét.7 Az idézõjel szándékos, mert ezeknek a közszolgálatoknak az esetében nincs szó decentralizációról, csak dekoncentrációról.8

A 2001. évi 760-as számú törvény a prefektust egyébként úgy határozza meg, hogy "a Kormány képviselõjeként" "központi közigazgatási tisztségviselõ."

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
KÖZIGAZGATÁS
ÖNKORMÁNYZATOK
TANULMÁNY