Összefoglaló a közmunkaprogramok támogatására fordított pénzeszközök hasznosulásának ellenőrzéséről

2007.09.25. Jogi Fórum / Állami Számvevõszék

A kilencvenes évek végétől a foglalkoztatáspolitika középpontjában a munkanélküliség csökkentése állt. Ez a foglalkoztatáspolitikai koncepció az átalakuló gazdasági szerkezet munkaerő-piaci jellemzőivel párosulva a magyar foglalkoztatáspolitika legnagyobb kihívásához, a nemzetközi összehasonlításban alacsony foglalkoztatási rátával párosuló alacsony szintű gazdasági aktivitáshoz vezetett.

A foglalkoztatáspolitika ezért az elmúlt években fokozottan törekedett arra, hogy különböző ösztönzőkkel az álláskeresési intenzitás növekedését, a munka-nélküliség csökkentése helyett a munkavállalási korú népesség gazdasági aktivitásának növelését támogassa.

A gazdasági aktivitás növelésére irányuló törekvésekben és a szociális feszültségek enyhítésében három közfoglalkoztatási forma – közhasznú, közcélú és közmunka-program – tölt be szerepet. Az önkormányzatok e hármas támogatási eszközrendszer által biztosított lehetőségekkel élve vesznek részt a helyi foglalkoztatási viszonyok aktív alakításában.
Az alacsony foglalkoztatással párosuló alacsony gazdasági aktivitás a helyi foglalkoztatáspolitika kialakításában az önkormányzatok fokozott felelősségére irányította a figyelmet. Ennek ellenére a vizsgálat azt tapasztalta, hogy az önkormányzatok még mindig nem tekintik feladatuknak a helyi foglalkoztatási kérdések és feladatok koncepcionális megalapozását, a közfoglalkoztatási lehetőségek rendszerszemléletű értékelését, továbbra is a munkaügyi szervezetektől várták a beavatkozásra alkalmas lépéseket.

Az azonos jellegű, de eltérő finanszírozási alapokra épült közfoglalkoztatási formákban a támogatáshoz való hozzájutás feltételei különbözőek. Tudatos, a közfoglalkoztatás valamennyi formáját áttekintő és alkalmazó gyakorlat a vizsgált körben nem volt jellemző. Mindez azzal is összefügg, hogy – korábbi javaslataink, valamint a Kormány 100 lépés programjában meg-fogalmazott foglalkoztatáspolitikai célkitűzések ellenére – a közfoglalkoztatások rendszerének racionalizálására, egyes elemeinek összehangolására nem került sor.

A központi költségvetés a közfoglalkoztatás különböző formáihoz 2003 - 2006 között összességében 125,6 milliárd Ft támogatást biztosított, melyből átlagosan 103 ezer fő részére tudtak átmeneti munkajövedelmet biztosítani. Közmunkára ebből a költségvetésen kívüli külső forrásokkal és a pályázók önrészével együtt 24,9 milliárd Ft állt rendelkezésre, ami a jelzett idő-szakban évente átlagosan közel 15 000 fő foglalkoztatására biztosított fedezetet.

Növekedett az igény a különböző társadalmi rétegek munkába történő fokozottabb bevonására, a foglalkoztatási szempontból hátrányos helyzetű térségek és a kellő anyagi feltételek hiányában elhanyagolt közszolgáltatások megvalósításának egyidejűen programszerű keretet adó, a „segély helyett munkát” elvet érvényesítő közmunkaprogramok szervezésére. A köz-munkaprogramok szerepének, arányának növelése érdekében 2003. január 1-jével létrehozták a Közmunka Tanácsot.
A közmunkaprogramok szervezésére biztosított költségvetési előirányzatok az ellenőrzött időszakban több minisztérium fejezeti kezelésű előirányzataiban álltak rendelkezésre, a programok finanszírozásának különböző, az átláthatóságot nehezítő megoldásai alakultak ki. A finanszírozásban érintett fejezetek közötti együttműködés elmaradása miatt nem történt intézkedés a 100 lépés programban a pályázóknál keletkezett maradványok elszámolásáról, melynek rendezését kezdeményeztük.

Az ellenőrzött időszak négy éve alatt összesen 1861 db közmunka pályázatot nyújtottak be 34,6 milliárd Ft támogatási igénnyel. A kérelmek több mint 70 ezer fő foglalkoztatására irányultak. A rendelkezésre álló források a pályázatok közel 57%-ának támogatását tették lehetővé. A 23 milliárd Ft-ot meghaladó összértékben megítélt támogatások 15 tárgykörben 40 különböző közmunkaprogramot finanszíroztak, ezzel közel 60 ezer fő átmeneti foglalkoztatásának lehetőségét teremtették meg.
A közmunkaprogramok pályázati rendszerét működtető Közmunka Tanács és annak Titkársága, valamint a pénzügyi ellenőrzés és a szakmai monitorizálás ellátásába bevont külső szakér-tő szervezetek kompromisszumkészek voltak a pályázók részéről felmerülő – szerződéses kötelezettséget érintő – módosítási igények kezelésében, a pályázók érdekeit elsődlegesnek tekintve keresték azokat a jogszabályi előírásoknak és szerződéses kötelezettségeknek megfelelő megoldásokat, amelyek a projektek pénzügyi megvalósítását támogatták. Gyakoriak voltak az utólagosan tudomásul vett változások alapján jóváhagyott szerződésmódosítások, elhúzódó, határidőn túli – esetenként a dokumentumok formális ellenőrzésére hagyatkozó – pénz-ügyi elszámolások.

A közmunkák pénzügyi és szakmai teljesítésének helyzetéről a közreműködő szervezetek adatszolgáltatása nem biztosította a közmunkapályázatok pénzügyi és szak-mai mutatóinak egységes elvű, de számvitelben elkülönített kezelését, nem szolgálta a támogatási rendszer átláthatóságát. Az értékteremtő munka teljesítménykövetelményeinek meghatározására, a vállalt továbbfoglalkoztatási kötelezettség teljesítésére, az eljárásrendek számonkérésére és ellenőrzésére, az elszámolási kötelezettségek és a közreműködő szervezetek tevékenységének egységesítésére, felügyeletére nem került sor.

A rugalmas, pályázóbarát szervezési magatartást tanúsító szervezetek a foglalkoztatási és szociális feszültségek enyhítését, annak társadalmi és mentális hatásait tekintették elsődleges célnak. Elmaradt annak összegzése és értékelése is, hogy az átmeneti foglalkoztatás, valamint a közmunkaprogramok keretében vállalt felkészítő tréningek és képzési programok hatékonyak és célszerűek voltak-e, és ezáltal mennyiben javították az érintett személyek munka világába való bekerülésének, visszajutásának esélyeit.

A közmunkaprogramok körében összegszerűségében kiemelkedett a 2005. év, amikor a Kormány „új, modellértékű közmunkaprogram indításáról” határozott az úgynevezett kormányzati 100 lépés program keretében. A közmunkaprogram modellértéke egyrészt a program kereteiben, méreteiben, másrészt annak finanszírozási megoldásában nyilvánult meg. A kormányzati 100 lépés program részeként a BM-ICsSzEM-FMM közösen kiírt, szakmai és megvalósítási feltételeiben koordinált pályázata egy közmunkaprogram keretében vonta össze az elkülönült fejezeti kezelésű előirányzatok közcélú- és közmunkaforrásait. A pályázati eljárásban 352 pályázónak összesen 6479 millió Ft-ot ítéltek oda. Az ország minden harmadik (összesen 1024) települését érintő program 7 hónapos foglalkoztatási időkeretében 24 550 fő számára biztosítottak keresőfoglalkozást.

A pályázat keretében támogatható tevékenységeket rendkívül széles körben határozták meg, lényegében bármely önkormányzati közszolgáltatás megvalósításához igényelhető volt, melynek kedvező visszhangja volt az önkormányzatok körében. A legtöbb támogatott foglalkoztatással érintett létszámot Borsod-Abaúj-Zemplén és Szabolcs-Szatmár-Bereg megye területén regisztrálták, a helyszíni ellenőrzéssel érintett 11 megyében összesen 670 település közel 17 ezer fős foglalkoztatását támogatták, mintegy 4,4 milliárd Ft összegben. A foglalkoztatottak 68,5%-a a rendszeres szociális segélyezettek köréből került ki.

A közmunkaprogramok társadalmi hasznossága annak fő célkitűzésében, a foglalkoztatást érintő esély- és értékteremtésben, valamint egyes közszolgáltatások ellátási feltételeinek javításában nyilvánul meg. Az önkormányzatoknál a közmunkákat jellemzően a településüzemeltetés olyan területein – belvízelvezető rendszerek, járdák, parkok, közterek, köztemetők, ön-kormányzati intézmények karbantartása, napi rendszerességű tisztítása – szervezték, amelyek az anyagi források szűkössége miatt kényszerűségből általánosan elhanyagoltak voltak. Az önkormányzati forrásokat ezen a jogcímen 12,7 milliárd Ft-tal egészítették ki. A cigánytelepek köztisztasági programja, az évenkénti parlagfű mentesítési és védekezési, a vasúttisztasági, a kiemelt üdülőhelyek köztisztasági programjai közvetlen környezetvédelmi és népegészségügyi célok szolgálatában álltak, e feladatok támogatására 2,6 milliárd Ft-ot fordítottak.

A természeti katasztrófák, környezeti károk, közegészségügyi veszélyhelyzetek, a megváltozott éghajlati tényezők kedvezőtlen hatásainak megelőzését és elkerülésének támogatását szolgáló programokra mintegy 4 milliárd Ft támogatási forrás állt rendelkezésre. Az ökológiai környezet megőrzésében, védelmében és fejlesztésében kaptak szerepet az erdőművelési és nemzeti parki programok, e célok támogatására 2,5 milliárd Ft, míg a közlekedési infrastruktúra-fejlesztés környezetében végzett közmunkák forrásának kiegészítésére több mint 1,2 milliárd Ft irányult.
A helyszínen ellenőrzött szervezeteknél a közfoglalkoztatásokra vonatkozó önkormányzati koncepció megalkotásának fontosságára, a kistérségi összefogásban rejlő előnyökre, a támogatási szerződésben vállalt kötelezettségek és számviteli előírások betartására, valamint a 100 lépés közfoglalkoztatási programban többletként kiutalt támogatások maradványának rendezésére irányítottuk rá a figyelmet. A Kormánynak, a szociális, valamint az önkormányzati tárcának a közfoglalkoztatások egységes rendszerének kialakítására, a rendelkezésre álló források egységes kezelésére, a pályázati rendszernek a hatékonyság és eredményesség irányába történő továbbfejlesztésére, a rendelkezésre álló szakmai és pénzügyi adatok összehasonlításra és elemzésre alkalmas adatbázissá alakítására tettünk javaslatot.

  • kapcsolódó anyagok
ÁSZ - ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK