Közpénzügyek és válság

2008.11.14. Jogi Fórum / Antal Attila

Nincs minden rendben a hazai közpénzügyi szabályozással. A közelmúlt gazdasági és pénzügyi problémái megerősítették: a közpénzügyi reformokkal nem szabad késlekedni. Bemutatjuk a kérdéskörrel foglalkozó törvényjavaslatokat.

A közpénzügyi helyzet tarthatatlanságát felismerve a politikusok időről-időre kezdeményezéseket tesznek a problémák orvoslására, a közelmúlt tendenciái három nagyobb egységet alkotnak.

1. Fideszes javaslat a Költségvetési Tanács létrehozására

A 2006-os javaslat hosszú időre lekerült a napirendről, azonban az elmúlt hetekben ismét tárgyalta az Országgyűlés, mint az MSZP és az MDF közös (módosító)javaslatának (lásd alább) alternatíváját. A fideszes javaslatra létrehozandó Költségvetési Tanács három tagja tisztségét díjazás nélkül látná el, a testület működéséhez szükséges technikai feltételeket az Országgyűlés Hivatala biztosítaná. Elnöke a Magyar Nemzeti Bank elnöke, tagja az Állami Számvevőszék elnöke, valamint egy, a köztársasági elnök által felkért kiemelkedő tudású elméleti közgazdász. A kezdeményezés szerint az Országgyűlésben csak olyan költségvetési törvényjavaslat tárgyalása kezdhető meg, amelyet a Költségvetési Tanács hitelesnek, valósnak nyilvánított és végrehajthatóságát is reálisnak tartja.

2. A 2007-es közpénzügyi csomag

Amint arról többször beszámoltunk az Állami Számvevőszék is intenzíven dolgoz ki szabályozási javaslatokat: 2007 áprilisában megfogalmazott tézisei a kormányzatra sem maradtak hatástalanok. Ennek kapcsán megszületett a második szcenárió, a kormány 2007-es közpénzügyi törvénycsomagja. A pénzügyminiszter 2007 novemberében három törvénytervezetből álló csomagot terjesztett az Országgyűlés elé, amely magában foglalta az önkormányzati törvény módosítását, a költségvetési felelősségről és a Törvényhozási Költségvetési Hivatalról szóló tervezetet, valamint az ezeket megalapozó alkotmánymódo­sítást. Ez utóbbi érdemes részletes vizsgálatot, a másik két tervezet tulajdonképpen az alkotmánymódosítás konkretizálásának, végrehajtásának tekinthető. A költségvetési felelősségről és Törvényhozási Költségvetési Hivatalról szóló tervezetet azon garanciarendszert igyekszik kiépíteni, amelynek alapja a mindenkori döntéshozók felelős költségvetési politikája, egy olyan szakmai, pártsemleges szerv ellenőrzése nyomán, amely az Országgyűlésnek alárendelve kellő biztosítékot jelenthet a transzparencia megvalósítására. Az önkormányzati adósságtételek csökkentése (az önkormányzati szabad források és az eladósodás mértékének összekötése, illetve a működési hitelek naptári évben való visszafizetési kötelezettségének garanciarendsze­rével), pedig az állami költségvetés fenntarthatóságának egyik eszköze lehet (ha élnek vele).

Az Alkotmányra vonatkozó törvényjavaslatban található módosítások alapvetően három módon kategorizálhatóak. Egyrészt a közpénzügyi alkotmányosság szempontjából érdemi módosítások, pontosabban a bevezetendő nóvumok szerint (ezeket nevezhetjük érdemi módosításoknak). Másrészt a módosítás technikája szerint: vagyis, hogy új szabály bevezetéséről van-e szó, vagy a jelenlegi szabályozás módosításáról, pontosabban olyan módosításról, amelynek célja nem közpénzügyi változás véghezvitele, hanem egyfajta „szöveggondozás”, „szövegfrissítés” (ezt technikai szabályozás). Végül előfordul az érdemi szabályozás és technikai módszer összekapcsolódása is, vagyis amikor a közpénzügyi szabályozás ölt technikai jelleget (pl. a Törvényhozási Költségvetési Hivatal beépítése az állami szervek rendszerébe).

Az alapvető közpénzügyi nóvumok a következők (lettek volna):

  • Az Országgyűlés és a Kormány a hatásköreit az állami költségvetés fenntarthatóságának veszélyeztetése nélkül gyakorolja.
  • Az állami költségvetésről szóló törvényben tervezett, kamatbevételek nélküli bevételeknek meg kell haladniuk a tervezett kiadásoknak az államadósság kamatai nélkül számított összegét (ún. elsődlegestöbblet-követelmény).
  • Az állami költségvetés átláthatóságának és fenntarthatóságának alapvető elveit és szabályait törvény határozza meg, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
  • A Törvényhozási Költségvetési Hivatal felállításához kötődő normák.

Mind a három törvényjavaslat „süllyesztőbe” került, sem az ellenzék, sem pedig a kormánypártok, majd kormánypárt nem foglalkozott velük – egészen a pénzügyi válságjelenségek feltűnéséig.

3. A gazdasági és pénzügyi válság nyomán kidolgozott javaslatok – „válságjog”

A 2008 őszén hazánkba is begyűrűző pénzügyi és gazdasági válság nyomán ismét előtérbe kerültek a közpénzügyi javaslatok.

Költségvetési plafon – az SZDSZ javaslata

A javaslat szerint a költségvetés elsődleges kiadásainak a főösszege 2009-ben a Magyar Köztársaság 2008. évi állami költségvetéséről szóló törvényben jóváhagyott elsődleges kiadási főösszeghez képest nem növekedhet. A költségvetés elsődleges kiadásainak főösszege 2010-ben legfeljebb a 2009-ben elért, 2011-ben pedig legfeljebb a 2010-ben elért, a KSH által közölt gazdasági növekedés %-ban kifejezett mértékének a felével növekedhet. Amennyiben az elsődleges kiadások főösszege a várható bruttó nemzeti termék 40%-át nem haladja meg, úgy a költségvetés elsődleges kiadásainak a főösszege 2011-ben a 2010. évben megvalósult infláció és a 2010-ben elért gazdasági növekedés %-ban kifejezett mértékének 50-50%-val növekedhet.

A Kormány köteles évente, az előző évi költségvetés végrehajtásáról szóló törvény benyújtásával egyidejűleg külön elszámolást készíteni az Országgyűlés által jóváhagyott költségvetési törvényben meghatározott elsődleges bevételekhez képest elért bevételi többletekről és az elsődleges kiadási előirányzatokhoz képest elért kiadási megtakarításokról. A jóváhagyott bevételi előirányzatokhoz képest elért bevételei többleteket és elért kiadási megtakarításokat az Adósságcsökkentési és Adó Reform Alap (továbbiakban: ARA) számlán kell kimutatni. Az elkülönített ARA számlán kimutatott összeg felét a tárgyévet követ ő második évben kizárólag adócsökkentésre lehet felhasználni. Az ARA számlán kimutatott összeg a tárgyévben kizárólag az államháztartás hiányának, illetve az államháztartás adósságának a mérséklésére fordítható. Az elkülönített ARA számlán kimutatott összegek felhasználását az Állami Számvevőszék külön ellenőrzi és arról önálló beszámolót készít.

A Kormány az államháztartás és a gazdaság tárgyévi helyzetéről félévente tájékoztatót nyújt be az Országgyűlés költségvetési ügyekben feladatkörrel rendelkező bizottságának. Az országgyűlési képviselők általános választása első fordulója magyarországi szavazásának napját 15 nappal megelőzően

  • az államháztartás egészének tekintetében az államháztartásért felelős miniszter,
  • a miniszterek, illetve a nem miniszter irányítása alá tartozó szervek vezetői saját feladatkörük tekintetében részletes jelentést tesznek közzé az államháztartás vagyoni és pénzügyi helyzetéről és az Országgyűlés megalakulását követő időszakban keletkezett, a későbbi éveket terhelő pénzügyi kötelezettségekről.

A fenti jelentést az előzetes véleményezés érdekében a közzétételt megelőző 15 napon belül meg kell küldeni az Állami Számvevőszéknek. A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek általános választását megelőző 30 nappal a polgármester, a főpolgármester és a megyei közgyűlés elnöke részletes jelentést tesz közzé a helyi önkormányzat vagyoni és pénzügyi helyzetéről, valamint a képviselő-testület megalakulását követően keletkezett, a későbbi éveket terhelő pénzügyi kötelezettségekről.

Az MSZP és az MDF módosító indítványa

Az MSZP és az MDF 2008. október 17-én nyújtott be közös módosító javaslatcsomagot az SZDSZ költségvetési kiadási plafontörvényéhez: a két frakció a módosító indítványban azt kezdeményezte, hogy egyszerre hozzák létre a Fidesz által javasolt Költségvetési Tanácsot és a Költségvetési Hivatalt.

A Költségvetési Tanács a javaslat értelmében az Országgyűlés törvényhozási tevékenységét támogató háromtagú testület, amely a Kormány által benyújtott költségvetési törvényjavaslat alapján véleményezi a költségvetési politika irányait, melynek keretében a költségvetési politika alakítására vonatkozó javaslatot is tehet az Országgyűlés részére. Az Országgyűléshez történő benyújtással egyidejűleg a Kormány megküldi a Költségvetési Tanácsnak a költségvetési törvényjavaslatot és annak az Országgyűlés tájékoztatását szolgáló – háttéranyagait. A Költségvetési Hivatal segíti a Költségvetési Tanács tevékenységét. A Költségvetési Tanács véleményét és javaslatait az Országgyűlés honlapján kell közzétenni.

Az előterjesztők szerint a Költségvetési Hivatal autonóm államigazgatási, központi költségvetési szervként működne. A hivatal működésének költségeit jövőre a költségvetés általános tartalékának terhére kellene biztosítani, ami 1,2 milliárd forint lenne. A hivatal feladatkörébe tartoznának többek között a makrogazdasági előrejelzések, a költségvetési adatokra vonatkozóan technikai kivetítés, a költségvetési tervezéssel, előrejelzéssel és hatásvizsgálattal kapcsolatos módszertani ajánlások megfogalmazása. A szervezet ezek mellett megbecsülné, hogy az Országgyűlés által tárgyalt törvényjavaslatoknak és módosító indítványoknak milyen költségvetési hatásai vannak. A hivatal elnökét hatéves időtartamra az Országgyűlés elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezné ki, és a hivatal működését az első elnök kinevezésével kezdené meg. A szervezet első embere a miniszteri illetmény 150 százalékának megfelelő fizetést vehetne fel.

Status quo

A jogalkotók tudatában vannak annak, hogy közpénzügyi rendszerünk és szabályozásunk mélyreható reformokra szorul. Az Állami Számvevőszék és egyéb szakmai szervek, szakemberek javaslatai rendre meg is jelennek a politikusok asztalán, sőt még egy-két törvényjavaslat is születik. Ezek a javaslatok azonban rendre eltűnnek a köztudatból. A közelmúlt három szabályozási kísérletéből egyelőre a költségvetési plafon bevezetése tűnik reálisnak. Ez is egy „válsághelyzet” szülötte, vagyis egy gazdasági-pénzügyi válság indukálta azt a jogalkotási folyamatot (pontosabban előkészítési folyamatot), amelyre már évekkel ezelőtt fel lehetett volna készülni – amint látjuk voltak is előzmények a törvényjavaslatok szintjén.

A szinte naponta alakuló törvényjavaslatok értelmében jelenleg (2008. november 14.) úgy tűnik, hogy jövőre mégsem alakulna Költségvetési Hivatal, ennek feladatát egy háromtagú Költségvetési Tanács látná el. A három tag közül egyet-egyet jelölne – 9 éves időtartamra – a köztársasági elnök, az Állami Számvevőszék, valamint a jegybank elnöke. A szakemberek munkáját titkárság is segítené. Jelentős továbbá, hogy a Kormány köteles lenne pótköltségvetést benyújtani abban az esetben, ha a korábban jóváhagyott elsődleges többlet az adott évi GDP 0,2 százalékánál nagyobb mértékben csökken. Ez alól kivétel, ha a csökkenés magángazdasági vagy demográfiai okokból következik be.

A közelmúlt közpénzügyi tárgyú törvényjavaslatai

Törvényjavaslat/módosításBeterjesztő (párt)/időpontTárgyStátusz
1. Ellenzéki kezdeményezés
T/1721. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX törvény módosításárólFidesz 2006.12.18.Költségvetési Tanácsrészletes vitára bocsátva
2. Kormányzati közpénzügyi csomag
T/4319. A költségvetési felelősségről és a Törvényhozási Költségvetési Hivatalrólkormány (pénzügyminiszter) 2007.11.09.költségvetési felelősség, Költségvetési Hivatalrészletes vitára bocsátásra vár
T/4320 A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvény módosításárólkormány (pénzügyminiszter) 2007.11.09.az önkormányzati törvény módosítása a közpénzügyi csomag keretébenzárószavazásra vár
T/4318. A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX törvény módosításárólkormány (pénzügyminiszter) 2007.11.09.a csomagot megalapozó alkotmánymódosításrészletes vitára bocsátásra vár
3. „Válságjog”
T/6401. A takarékos állami gazdálkodásrólSZDSZ 2008.09.29.„költségvetési plafon”módosító határozathozatalra vár
T/6401/11. A takarékos állami gazdálkodásról szóló törvényjavaslat módosító indítványMSZP, MDF 2008.10.17.egyszerre van benne szó a költségvetési plafonról és a Költségvetési Hivatalrólmódosító javaslat a T/6401. sz. törvényjavaslathoz
  • kapcsolódó anyagok
PÉNZÜGYI JOG
ORSZÁGHÁZ
JOGALKOTÁS
KÖLTSÉGVETÉS