Közbeszerzésről érthetően - fókuszban az elektronikus közbeszerzés | Budapest, 2019. április 4. csütörtök | Regisztráljon most!

A korrupció elleni küzdelemmel kapcsolatos jogszabálytervezetek véleményezése

2009.03.16. EKINT

Az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium a korrupció ellenes küzdelem jegyében egy négy jogszabálytervezetet magában foglaló törvénycsomagot készített el. Az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet üdvözli a jogalkotó korrupció elleni fellépés iránti elkötelezettségét és szándékát.

Álláspontjuk szerint a korrupció elleni hatékony fellépés záloga csak és kizárólag egy olyan korrupció ellenes stratégia lehet, amely mind jogi, mind jogon kívüli, társadalompolitikai eszközök összefüggő és összehangolt rendszerét hozza létre.

A stratégiai és a rendszerszintű gondolkodás igénye az EKINT véleménye szerint megköveteli bizonyos, és egyébként jól beazonosítható korrupciós gócpontok együttes jogszabályi rendezését. Ilyen problematikus területnek számít a párt-és kampányfinanszírozás, a közbeszerzés területe, vagy az önkormányzatok működése. A korrupcióellenes küzdelem azonban csak abban az esetben lehet hatékony, ha a fenti jogalkotási feladatok végrehajtása az átlátható működés és a nyilvánosság biztosítása mellet történik. A korrupció kiterjedt és széleskörű társadalmi jelenség, ennek következtében az egyes, különálló jogszabályok önmagukban nem képesek tényleges és értékelhető mértékű hatást kifejteni. Mindezek mentén úgy vélik, hogy a most elkészített jogszabálytervezetek ugyan valóban a korrupció megfékezésére szolgálnak, de önmagukban, további jogalkotási és társadalompolitikai intézkedések nélkül elégtelenek a cél elérésére.

A Közérdekvédelmi Hivatal létrehozásáról, a közérdeksérelem veszélyét, vagy megvalósulását bejelentő védelméről szóló, valamint a közszféra etikai követelményeiről szóló tervezetekkel kapcsolatos véleményüket az alábbiakban foglalják össze:

1. A tisztességes eljárás követelményeinek megsértésével összefüggő eljárásról és a Közérdekvédelmi Hivatalról szóló törvény tervezetének véleményezése

Alapvető kérdése a korrupció elleni küzdelemnek, hogy szükség van-e további intézmények és eljárások létrehozására, vagy a már rendelkezésre álló eszközök és intézmények működésének hatékonyabbá tétele hozhat változást.

Az EKINT úgy gondolja, hogy a korrupció - mint kifejezetten látens jelenség - megfékezése sokkal inkább a már meglevő intézmény- és jogszabályrendszer hatékony, átlátható és ellenőrizhető működésének függvénye, mintsem egy új hivatal létrehozásának kérdése. Ennek következtében nem tartják jó ötletnek újabb és újabb szervek létrehozását, ha azok a bürokrácia és a szervezetrendszer további bővülését és terjeszkedését szolgálják csak, újabb terepet és lehetőséget biztosítva egyúttal a korrupciónak.

Az intézmények létrehozása ellen szól az is, hogy a rendelkezésre álló statisztikai adatok és kutatások alapján kevésbé jogalkotási, mint inkább a jogalkalmazási oldalt terheli a felelősség az eljárások alacsony száma, a vesztegetések következmények nélkül maradása miatt. Fontosnak tartják hangsúlyozni, hogy téves az az elképzelés, miszerint a korrupció elleni küzdelem egyetlen – akár még ténylegesen jól működő és szervezett – intézménybe becsatornázható. Az eredményes fellépés stratégián alapul, nem pedig egyetlen intézményen.

A Közérdekvédelmi Hivatalnak a törvénytervezetben szereplő hatáskörök és jogkörök mellett történő felállításával így nem értenek egyet. A tervezet szövege és szellemisége szerint ugyanis a Hivatal fő tevékenysége a tisztességes eljárás követelményének megsértésre irányuló vizsgálat lefolytatása. Ezzel a jogalkotó olyan párhuzamos hatásköröket teremt, mely megvonja a nyomozóhatóságoktól a kizárólagos nyomozati jogkört. A Hivatal ún. vizsgálati eljárása ugyanis valójában nyomozati cselekményeket és hatásköröket tartalmaz. Léteznek a magyar jogrendszerben olyan törvények, melyek kvázi nyomozati hatáskört biztosítanak egy adott közigazgatási szervnek, ezek azonban minden egyes esetben ágazati alapon szerveződnek, egy ágazat tevékenységét alapvetően meghatározó jogszabály érvényesülését szolgálják. Jelen esetben ilyen szektorális jogszabály, amelynek a betartását ellenőrizné az új szerv, nem áll rendelkezésre.

Az EKINT véleménye szerint a Hivatalnak a törvénytervezet szerinti felállítása csökkenti a jogbiztonságot azzal, hogy megkettőz bizonyos hatásköröket, és egyben jelentősen növeli a költségeket is, hiszen ebben az esetben minimum két különálló intézmény, a Hivatal és a megfelelő nyomozóhatóság fog egy adott korrupciós üggyel foglalkozni. A már létező nyomozóhatóságok nem megfelelő működése önmagában nem indokolja a diszfunkcionális működés miatt el nem látott állami feladatra új intézmény létrehozását.

A Közérdekvédelmi Hivatal létrehozása akkor, és csak akkor lehet eredményes, ha a tisztességes eljárás sérelmére vonatkozó magatartások kivizsgálása kikerül a Hivatal hatáskörei közül, és a hangsúly a korrupció kivizsgálásáról a már működő szervek és eljárások átláthatóbbá tételére és nyilvánossá tételére helyeződik át. A Hivatal fő profilja így a közérdekű bejelentő védelmének biztosítása, szakmai segítség biztosítása, képzés és az átláthatóság növelése lenne.

Mindezek alapján a Közérdekvédelmi Hivatalról szóló törvénytervezet alábbi szempontok szerinti módosítását javasolják:

A Hivatal feladatai körében a hozzá érkező ügyekben szükség esetén más hatóság eljárását kezdeményezi, de saját maga vizsgálat lefolytatására nem rendelkezik hatáskörrel. Biztosítja a közérdeksértő bejelentő foglalkoztatott védelmét, ajánlásokat dolgoz ki a közérdeksértő magatartások megelőzésére és feltárására nézve, korrupcióellenes képzéseket végez, részt vesz a vonatkozó nemzetközi együttműködésekben, valamint figyelemmel kíséri az etikai kódexek érvényesülését és továbbfejlesztését. Tevékenységéről egyfelől az Országgyűlés felé évente jelentésben számol be, másfelől folyamatosan tájékoztatja a nyilvánosságot a már jogerős korrupciós ügyekről, illetve a saját működéséről.

A fentiek alapján két különálló részre oszthatjuk a Hivatal tevékenységeit, először a korrupciót észlelő közérdekvédő bejelentő védelmére kell koncentrálnunk, ekkor a korrupció látenciájának csökkentése a cél. Amennyiben a bejelentés eljutott a megfelelő hatósághoz a második cél már a transzparencia, azaz a hatóság tevékenységének nyilvánosság számára is láthatóvá tétele.

A Hivatal jellegadó feladata így a korrupcióval kapcsolatos transzparencia erősítése, amely az EKINT szerint hatékonyabb módszer a korrupció elleni küzdelemben, mint a párhuzamos hatáskörök számának növelése.

  • A Hivatal mellett működő Tanácsadó Testület vizsgálati hatáskör hiányában véleményünk szerint teljes mértékben szükségtelen.
  • A Hivatal jogállása megköveteli, hogy vezetőjére és dolgozóira hasonló, vagy ugyanazon összeférhetetlenségi szabályok vonatkozzanak.

A Hivatal a tevékenysége során az adatkezelés alkotmányos alapelvei (célhoz kötöttség, adatminőség, felelősség, nyíltság stb.) mentén kezeli a megismert személyes adatokat, az általános adatvédelmi szabályok a Hivatal tevékenységére konkretizálandók, az adatkezelésre adott törvényi felhatalmazással, a személyes adatok védelméhez való jog törvényi korlátozásával szemben garanciák tisztázása szükséges. Például definiálni kell azt a célt, ami alkotmányosan elfogadhatóvá teszi a magánszféra-jogok korlátozását, ami megfelel az AB szükségességi-arányossági tesztjének; érvényesíteni kell ezekben az adatvédelem alapelveit, különös tekintettel az adatminőség (az adatkezelés tisztességessége és törvényessége, továbbá megfelelő intézkedések szükségesek annak érdekében, hogy a hibás vagy hiányos adatok törlésre vagy helyesbítésre kerüljenek) és a célhoz kötöttség (az adatok gyűjtése csak meghatározott, egyértelmű és törvényes célból történhet), az arányosság (a kezelt adatoknak a kezelésük célja szempontjából megfelelőnek, relevánsnak és nem túlzott körűnek kell lenniük) és a személyes részvétel elvére (az érintett ura marad a rá vonatkozó adatoknak.). Tisztázandó, hogyan érvényesülnek az adatalanyok személyes részvételi jogai (Avtv. 12-16. §§).

Tekintettel arra, hogy a bejelentő a közérdek védelme érdekében teszi meg bejelentését, határozottan ellenezik a bejelentő bármiféle díjazását, jutalmazását.

2. A közérdeksérelem veszélyét vagy megvalósulását bejelentő védelméről szóló törvénytervezet véleményezése

Az Eötvös Károly Intézet üdvözli a jogalkotó azon szándékát, hogy az ún. közérdekű bejelentő védelmét jogszabályi garanciákkal kívánja biztosítani, mivel a foglalkoztatással kapcsolatos védelemről mostanáig nem rendelkezett jogszabály.

Indokoltnak tartják a büntetőjogi védelem mellett a munkajogi–polgári jogi védelem szabályozását is: a közérdekű bejelentő ilyen jogviszonyaiban sem szenvedhet azért hátrányt, mert korrupciós ügyet tár fel a hatóság előtt.

A közérdeksérelem veszélyét vagy megvalósulását bejelentő védelméről szóló törvénytervezet alábbi szempontok szerinti módosítását javasolják:
  • A bejelentő és a foglalkoztató közötti lehetséges érdekellentét okán szükségesnek tartják egy alaposabb eljárási rend kidolgozását abban a tekintetben, hogy a bejelentő pontosan kihez – foglalkoztató, Közérdekvédelmi Hivatal – és milyen sorrendben fordulhat.
  • Elengedhetetlen továbbá a bejelentő részére a megfelelő anonimitás biztosítása azzal, hogy a védelem és a nyilvánosság követelménye egyaránt érvényesüljön.

3. A közszféra etikai követelményeiről szóló OGY határozat véleményezése

Az EKINT üdvözli, hogy a jogalkotó felismerte a korrupcióellenes küzdelem egyik sarokköve az általános korrupcióellenes szabályoknak az egyes foglalkozásokra vonatkoztatott konkretizált megfogalmazása. Álláspontjuk szerint azonban a tervezet szerinti etikai kódexekben kétféle normatípus keveredne: egyrészről az általános szabályok konkretizálása, ideértve a jogelvekből levezetett konkrét magatartásszabályokat is, másrészről az általános szabályokon túlmutató, többlet-kötelezettségek előírása. Álláspontjuk szerint e két normatípus eltérően kezelendő, és figyelembe veendő, hogy mi a szabályok megsértésének a következménye. Míg az első típusú szabályok valójában jogsértések, a második típusba tartozó nem jogi természetű normák megsértésének a jogállamiság elve szerint nem lehet jogi természetű következménye.

Az EKINT véleménye szerint „etikai” kódexek helyett az általános jogelveket és szabályokat az ágazati, helyi viszonyokra konkretizáló – és közszolgálati-jogi úton kikényszeríthető – belső szabályozásokra van elsősorban szükség. Ezek tartalmára való, a határozat-tervezetnél részletesebb iránymutatás kialakítására, a létező szabályozások továbbfejlesztésére ideálisan a Közérdekvédelmi Hivatal rendelkezhetne hatáskörrel.

  • kapcsolódó anyagok
JOGALKOTÁS
KORRUPCIÓ
EKINT