ÁSZ - A kincstári rendszer működésének ellenőrzéséről

2009.07.22. Jogi Fórum / ÁSZ

Az Állami Számvevőszék először vizsgálta rendszer szemléletű megközelítésben a közpénzekkel történő hatékony és ellenőrizhető gazdálkodás céljából létrehozott kincstári rendszer 2007-2009. közötti működését.

A rendszernek a pénzügyminiszter felelősségi körébe tartozó szervezetei a költségvetés pénzügyi végrehajtását főfeladatként végző Magyar Államkincstár (Kincstár) és a költség-vetés folyamatos fizetőképességéért felelős Államadósság Kezelő Központ (ÁKK) Zrt.

A rendszer jelentőségét jelzi, hogy a Kincstárral nemcsak a teljes kormányzati szektor kerül kapcsolatba, hanem az állampolgárok és a gazdálkodó szervezetek széles köre. A Kincstár által lebonyolított tranzakciók, ki- és befizetések együttes összege nagyságrendileg megegyezik az éves bruttó hazai termékkel.

Az Állami Számvevőszék ellenőrzése során megállapította, hogy a létszámcsökkentéseket és a szervezeti változásokat kivéve, kormányzati szinten nem fogalmazták meg az államháztartás érdekeit képviselő makro-, közép-, illetve az intézményi szint közötti gazdálkodást érintő jog- és hatáskörök célszerűbb megosztása rendszerszemléletű áttekintésének igényét. A kincstári rendszerrel kapcsolatban álló intézményekre vonatkozó szabályozásokban az eltérő előírások, az indokolatlan kivételek nagy száma jelentősen korlátozza az államháztartás hatékony működését. Az egyes folyamatokat támogató kincstári informatikai rendszereknél, illetve azok fejlesztésénél is hiányoztak a központilag meghatározott stratégiák. Döntően a „megörökölt” rendszerekre alapozták a működést, melyek következménye az informatikai rendszerek összehangolatlan fejlesztése, az egyenetlen és eltérő színvonalú megoldások alkalmazása volt. Az információs rendszer adatainak teljes körű megbízhatóságát rontja, hogy az adatszolgáltatási kötelezettségek elmaradása, időbeli pontatlansága nem jár következménnyel.

A kincstári rendszerbe az államháztartás alrendszereinek és gazdálkodási folyamatainak egyre szélesebb körét vonták be, növelve ezzel az átláthatóságot, az ellenőrizhetőséget. Az önkormányzati alrendszer ugyanakkor ellenőrzésünk idején is csak részlegesen kapcsolódott a rendszerhez. Az alrendszernek – az önkormányzatokra vonatkozó szabályozás változását igénylő – teljesebb körű be-vonása hozzájárulhat az államháztartás hatékonyabb működéséhez, egyben ezen a területen a korrupciós kockázatok mérsékléséhez.

A szabályozási hiányosságok, az ügyfélkört érintő nagyszámú kivételek, az irányítás gyakorlata, a heterogén és korszerűtlen informatikai háttér, a sokrétű és az adattartalmak szempontjából rendezetlen információs rendszerek gátolták a Kincstár hozzájárulását az államháztartás hatékony működtetéséhez. Jellemzően a megfelelő előkészítés és az adekvát források felmérése nélkül történt a feladatainak bővítése. A közel 4 ezer főt foglalkoztató, területi hálózattal rendelkező Kincstár folyamatosan szélesedő feladatrendszere különösen indokolttá teszi a Pénzügyminisztérium irányítási tevékenységének erősítését, a Kincstáron kívüli szakmai koordináció biztosítását, a szervezeten belüli tevékenység szorosabb felügyeletét. A megalapozott, hatékonyabb megoldások érdekében már eddig is indokolt lett volna a Kincstár átfogó átvilágítása.

A pénzeszközök optimális szinten való biztosítása/tartása (likviditáskezelés) az ÁKK Zrt. és a Kincstár összehangolt és egymásra épülő feladatainak eredménye. A kifizetések teljesítésének optimalizálását korlátozza, hogy a Kincstár a kincstári kör egészét magában foglaló fizetőképesség menedzseléshez nem rendelkezik jogszabályi felhatalmazással, technikai feltételekkel, illetve a szükséges részletezettségű információkkal. Többletterhet jelent a költségvetés finanszírozása szem-pontjából, hogy a meghatározó nagyságrendű költségvetési bevételek beérkezésének és a kifizetések teljesítésének − jogszabályban rögzített − havi időpontjai eltérnek egymástól. A kifizetési és a befizetési időpontok optimalizálásával olcsóbb finanszírozás is megvalósulhatna.

A költségvetés pénzügyi végrehajtásának folyamatait a kapcsolódó bizonylatok magas száma, bonyolult, összetett tevékenységek jellemzik. A kincstári finanszírozási rendszer speciális előírásainak és kivételeinek kezelése az előirányzat-gazdálkodási rendszer átláthatóságát, a jogosulatlan kifizetések teljes körű megakadályozását nem támogatja. A kockázatot a Kincstár technikailag részletezett eljárásrendekkel, valamint folyamatos vezetői ellenőrzéssel ellensúlyozta. A kötelezettség-vállalások bejelentésére kialakított rendszer nem terjed ki az összes szerv valamennyi előirányzatára, ezáltal nem támogatja a költségvetés pénzügyi végrehajtásának kiszámíthatóságát, az intézmények gazdálkodási fegyelmének erősítését, továbbá a költségvetési kiadások megbízható előrejelzését sem. A kockázatok csökkentésére történtek előrelépések (a kötelezettségvállalások határidőhöz kötése, rendelkezésre állási díj bevezetése), a megszüntetésükre azonban informatikai háttér hiányában nem került sor.

A Kincstár szakmai felelősként vesz részt a rendkívül jelentős uniós forrás biztosításával (közel 12 Mrd Ft) 2007-ben megkezdett Költségvetési Gazdálkodási Rendszer (KGR) kidolgozásában. Az uniós projektként 2010 elejére megvalósuló KGR céljai szerint hozzájárul a megalapozottabb döntéshozatal, a hatékonyabb kincstári működés informatikai alapjának biztosításához, a feladatellátás informatikai támogatásának hiányosságaiból fakadó problémák megoldásához. A projekt előkészítésekor jelentkező kedvezőtlen jelenségek (projekt költségelemeinek belső megosztása, a megvalósításban részt vevő szervezetek közötti együttműködés stb.) időközben megoldódtak, melyben szerepe volt a korábbi vizsgálatunk során tett javaslatainknak is. Mostani ellenőrzésünk során felhívtuk a figyelmet a megvalósítással járó új kockázatokra, amelyek elsősorban a PM és a Kincstár munkatársainak leterheltségével állnak összefüggésben. Ezek a határidők csúszásával, a döntések megalapozottságának gyengülésével járhatnak. Problémaként jeleztük, hogy nincs kormányzati döntés a rendszer által biztosított, a hatályostól eltérő gazdálkodási modellek (pl. feladatalapú költségvetési tervezés, eredményszemléletű számvitel) bevezetése lehetőségének és indokoltságának vizsgálatára.

Az ÁSZ megállapításai alapján többek között azt javasolta a Kormánynak, hogy vizsgáltassa meg a KGR által biztosított új informatikai lehetőségekre alapozottan egy más szemléletű, a centralizált(abb) költségvetési gazdálkodási modell megteremtésének indokoltságát, megvalósításának feltételeit, valamint az államháztartás bevételét biztosító adó- és egyéb törvények, továbbá a kiadási oldalon a különböző szociális és társadalombiztosítási ellátásokat szabályozó törvények módosítási lehetőségét, az előirt befizetési és kifizetési időpontok összehangolása szempontjából.

A Számvevőszék javasolta a pénzügyminiszternek, hogy intézkedjen a kincstári rendszer középtávú szakmai stratégiájának kidolgozásáról, a vonatkozó irányítási jogosítványok hatékony és eredményes gyakorlásához szükséges feltételek megteremtéséről, a KGR projekt újonnan jelentkezett kockázatainak kezeléséről, a Kincstár működésének teljes körű átvilágításáról, továbbá a kincstári informatikai/információs rendszerek adatvagyonának és kockázatainak felméréséről.

A jelentés teljes terjedelmében az Interneten, a www.asz.hu címen érhető el.

  • kapcsolódó anyagok
PÉNZÜGYI JOG
KORMÁNYZAT
ÁSZ - ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK