Elkülönített állami pénzalapok

2009.07.28. Jogi Fórum / ÁSZ

Teljesülnek-e a kiemelten kezelt állami célok? - Az Állami Számvevőszék vizsgálata jogi szabályozási, valamint rendszerbeli, ellenőrzési hiányosságokat tárt fel az elkülönített állami alapok működésénél.

Az Állami Számvevőszék a közelmúltban befejezte az elkülönített állami pénzalapok rendszerének, a pályázati célok teljesülésének ellenőrzését, melynek célja az alapok sajátos működési szabályai érvényesülésének, az alapok céljai megvalósulásának értékelése volt. Az ellenőrzés a 2004-2008-as évekre vonatkozott.

Az elkülönített állami pénzalapok (alapok) létrehozása a törvényalkotó azon szándékának kifejezése, hogy néhány állami feladat ellátását az államháztartás aktuális helyzetétől függetlenül, külön szabályok szerint, célzott adójellegű befizetéseken és költségvetési támogatáson alapuló finanszírozással biztosítsa. Az alap a saját bevételeivel rendelkezik, maradványa el nem vonható, a jövőbeni bevételei terhére kötelezettséget is vállalhat.

Az alapok létrehozásával egyes állami feladatok kiemelt kezelésének, az alapok forrásait szolgáló adójellegű befizetések elrendelésének indokoltságát a kitűzött célok megvalósulása igazolhatja vissza.

A célok teljesülésének a megalapozott szakmai és pénzügyi tervezés, a prioritások, eszközök, módszerek kialakításában a testületek érdemi részvétele, a támogatások eredményének vagy eredménytelenségének folyamatos értékelése egyaránt feltétele. A vizsgálatban az Állami Számvevőszék az említett feltételek meglétét a szabályozás és a gyakorlat „formai” elemei alapján értékelte.

A fejlett és a fejlődő országok központi kormányai 2002-2004-ben éves kiadásaik (beleértve a társadalombiztosítást) átlagosan mintegy 40%-át a költségvetéstől elkülönítetten finanszírozva használták fel. Sokféle konkrét célból hoztak létre alapokat, így például a jövő generációt szolgáló megtakarítások felhalmozására, az éves költségvetési alkufolyamat elkerülésére. Az Európai Unióban elfogadott elszámolási rendszerben, a tagországok többségében a központi kormányzat költségvetésének részét képezik az alapok.

Magyarországon a kilencvenes évek első felében közel negyven alap működött. A működésükben tapasztalt problémák miatt számukat radikálisan csökkentették, az ezredfordulón már csak két alap, a Munkaerőpiaci Alap (MPA) és a Központi Nukleáris Pénzügyi Alap (KNPA) működött. Az Országgyűlés 2003 második felétől további négy új alapot hozott létre, a Wesselényi Miklós Ár- és Belvízvédelmi (WMA), a Kutatási és Technológiai Innovációs (KTIA), a Szülőföld (SZA) és a Nemzeti Kulturális Alapot (NKA). Az alapok súlya az államháztartásban alacsony, 485 Mrd Ft bevételük 2008-ban a központi költségvetés bevételeinek 5,9%-a, kiadásuk (457 Mrd Ft) aránya 5,1% volt. Az alapok között meghatározó az MPA, 2008-ban részesedése az alapok összes bevételéből 81%, összes kiadásából 84% volt.

Az alapok működése elkülönült forrásaik ellenére nem volt független a központi költségvetés alakulásától. A jogalkotás törvényi szinten sem volt következetes, így egyes alapokhoz nem rendeltek célzott adójellegű bevételt (WMA, SZA). Túlnyomórészt költségvetési támogatásból működik a WMA és az SZA, és kisebb vagy nagyobb arányban a KTIA és a KNPA. A pénz-eszközök felhasználásának egyes szabályait a költségvetési törvények rendre felülírták. Az alapoknál megakadályozták a tartalék felhasználását (egyenlegtartási követelmény, 2004-2007), az MPA forrásainak egy részét nem költhette el (kötelező befizetés a központi költségvetésbe). E szabályozás szükségszerűen a tárgyévi bevételek elköltésére ösztönzött, ami az adójellegű bevételek kockázatával együtt az év folyamán óvatos, az év végén az átlagosnál magasabb (MPA, NKA), illetve kiugró (KTIA) felhasználáshoz vezetett.

Az alapokból a működés kiadásai is finanszírozhatók. Az SZA kivételével nem állapíthatók meg az alapkezelés költségei, mert az egyéb tevékenységet is végző alapkezelők e költségeket nem különítették el. Az állami feladat alapból és azon kívüli (például fejezeti kezelésű előirányzatból), valamint a költségvetési szervezetek (az alapkezelők) központi költségvetésen és alapokon keresztüli, párhuzamos finanszírozása rontja a költségvetés átláthatóságát, akadályozza a feladatalapú költségvetés bevezetésének lehetőségét. Egyes alapok célja nem, vagy részben valósult meg. A KNPA létrehozásának egyik célja a tartalék képzése volt. A felhalmozott tartalék az Alap számláján megjelenik, de a kimutatott pénzmaradvány (2008 végén 130 Mrd Ft) mögött nincs elkülönített nemzetgazdasági megtakarítás. A WMA célja (az öngondoskodás ösztönzése) öt év alatt nem valósult meg.

Az alapokra vonatkozó szabályozásra jellemző – a WMA-t kivéve – a jogszabályok többszörös, érdemi változása. A rendelkező miniszter személyének gyakori változtatása és az ezzel összefüggő, vagy ettől független szervezeti módosulások nehezítik a napi munka folytonosságát, valamint a folyamatok nyomon követését, a felhasználás pénzügyi és szakmai hatékonyságának ellenőrzését és a felelősség megállapítását. (A KTIA-nál például a vizsgált időszakban az ágazati törvényt hétszer, végrehajtási rendeletét nyolcszor módosították; működése alatt hét SzMSz-t alkottak; az NKTH-nak négy kinevezett, valamint megbízott elnöke volt.)

Az alappal rendelkező miniszter a szakterület kormányzati felelőse, kivéve a KNPA-t, ahol az OAH (az alap kezelője is) felügyeletét tárcafelelősségétől függetlenül látja el a rendelkező miniszter. Az irányítása, vezetése alatt álló minisztérium (kormányhivatal) szakmai tevékenysége befolyással bír az alap működésére, a pénzeszközök felhasználására. A miniszter a döntési hatáskörébe tartozó támogatásokkal (egyedi döntések) – az SZA-t kivéve –, illetve a testületi tagok megbízásával, visszahívásával közvetlen beavatkozási lehetőséggel bír az „elkülönített” alap működésébe.

Az alapok irányításában különböző hatáskörrel döntési, véleményezési jogkörrel felruházott testületek vesznek részt. A Munkaerőpiaci Alap Irányító Testület (MAT) közhatalmi jogosítványokkal felruházott, de annak megfelelő felelősséggel nem terhelt testület, az önmaga által meghatározott ügyrendje több ponton aggályos. A Kutatási és Technológiai Innovációs Tanács egyetértési jogot gyakorló testület, felelőssége ugyancsak szabályozatlan. A döntéshozók gondoskodtak a pályázati célok ágazati célokhoz illesztéséről, illetve az egyedi és pályázati támogatások céljainak összehangolásáról. A Számvevőszék felhasználás – pénzügyi és szakmai – ellenőrzése eredményeinek megismerését, hasznosításának igényét néhány alapnál (NKA, KNPA és részben MPA, SZA) tapasztalta.

Az alapok működésének nyilvánossága különös jelentőséggel bír. Elvárható, hogy az alapok működéséről (testületi, egyedi döntések indokai, változtatások okai, a támogatásokkal elért vagy meghiúsult célok értékelése, az esetleges visszaélések és a hasonlók megakadályozására tett lépések bemutatása stb.) közérthető információkat tegyenek közzé a befizetők érdekeltségének biztosítása, valamint az alapok léte indokoltságának alátámasztása érdekében. A nyilvánosság biztosításáról, annak tartalmáról azonban az ágazati törvények eltérően rendelkeznek.

Az alapoknál tapasztalt hiányosságok szükségszerűen nem következnek az alapkénti működésből, egyrészt a jogi szabályozás ellentmondásaiból, változásaiból származnak, másrészt nem különböznek a központi közigazgatásban tapasztalt problémáktól (például a felhasználás ellenőrzésében). A törvényalkotó azon döntését, mely szerint az állami feladatok közül hat feladatcsoport finanszírozására hozott létre állami pénzalapot, nem előzte meg az alap működésétől elvárt eredmények, hatások előzetes felmérése. Elmaradt az alapok működésének értékelésénél a szakmai, gazdasági kritériumok meghatározása.

A helyszíni ellenőrzés megállapításainak hasznosítása mellett az ÁSZ javasolta a Kormánynak az alapok céljai megvalósulásának, az alapszerű működés feladatellátásra gyakorolt hatásának – az általa meghatározott kritériumok szerinti – értékelését; valamint az alapoknál a működéssel kapcsolatos érdemi információk nyilvánosságra hozatalának kezdeményezését. Javasolta az államháztartásért felelő miniszternek az Áht. módosításának kezdeményezését, amely szerint az Országgyűlés négyévente értékeli az egyes elkülönített állami pénzalapok működésének indokoltságát és döntsön az alap további működéséről; a szociális és munkaügyi miniszternek, hogy kezdeményezze a MAT ügyrendje kötelező tartalmának törvényi meghatározását.

A jelentés teljes terjedelmében az Interneten, a www.asz.hu címen érhető el.

  • kapcsolódó anyagok
PÉNZÜGYI JOG
KORMÁNYZAT
ÁSZ - ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK