A kormánytisztviselők védelme I. rész

2011.03.25. Jogi Fórum/ dr. Nagy Csilla

Sérti a jogállamiságot, a munkához, a közhivatal viseléséhez, a bírósághoz forduláshoz és az emberi méltósághoz való jogot a kormánytisztviselők jogviszonyának indokolás nélküli megszüntetése. A köztisztviselői törvény azonos tartalmú rendelkezései tekintetében az AB még nem határozott.

Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek minősítette és május 31-i hatállyal megsemmisítette a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény több bekezdését. A testület a teljes törvény alkotmányellenességére vonatkozó indítványokat elutasította. Az e tárgyban írott cikksorozat első részében az érintett jogszabály előéletéről, az alkotmányellenesnek kimondott rendelkezések ismertetéséről és az AB-hez érkezett indítványokról adunk ismertetést.

Előzmények

A parlament 2010. június 8-án fogadta el a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvényt (továbbiakban: Ktjt.), amely szerint az állam indokolás nélkül, két hónapos felmondási idővel megszüntetheti a kormánytisztviselővé váló köztisztviselők munkaviszonyát. Átnevezi a köztisztviselők egy bizonyos körét: kormánytisztviselők dolgoznának a jövőben a Miniszterelnökségnél, a minisztériumokban, a kormányhivatalokban, a központi hivatalokban, valamint ezen utóbbi hivatalok területi, helyi szervénél, a kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szervénél, a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésére hatáskörrel rendelkező szervénél, a Rendőrség, a Vám- és Pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtás és a katasztrófavédelem szerveinél, valamint a Nemzeti Hírközlési Hatóságnál.

A törvény indokolása szerint jelentős rendszertani következetlenség és aszimmetria jellemzi a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvényt (a továbbiakban: Ktv.-t) a központi államigazgatás vonatkozásában. A köztisztviselő (Ktv. 16. §) bármikor, indokolás nélkül 2 hónap lemondási idővel megszüntetheti jogviszonyát - amely adott esetben egy állami feladat ellátását is veszélyeztetheti - azonban az állam, mint munkáltató csak valós és okszerű indokolással alátámasztottan, meghatározott esetekben és olyan jogcímen (alkalmatlanság), amely a kialakult bírói gyakorlat szerint lényegében alkalmazhatatlan. Ezen okfejtés alapján a jogalkotó szempontjából méltányosnak az a megoldás tekinthető, amely szerint az állam ugyanolyan feltételekkel szüntethesse meg a jogviszonyt, mint a kormánytisztviselő.

A törvényt Sólyom László - akkori államfő - visszaküldte a parlamentnek. Álláspontja szerint az indokolás nélküli felmondás bevezetése veszélyezteti a közigazgatás semleges és szakmai szempontokat szem előtt tartó működését, és szemben áll az európai uniós szabályokkal.

Az államfői kifogások ellenére még ugyanebben a hónapban a parlament elfogadta a kormánytisztviselővé váló köztisztviselők munkaviszonya indokolás nélküli felmentéssel való megszüntetést tartalmazó törvényt.

Fentiek mellett párhuzamosan folyt a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény módosítása is: a javaslatot 2010. május 20-án terjesztette be Navracsics Tibor, Rétvári Bence és Répássy Róbert fideszes képviselő a parlamentnek, amely 2010. december 23-án elfogadásra is került. E szerint - 2011. január 1. napjától kezdődően - az államigazgatáshoz hasonlóan a közigazgatásban is lehetővé vált az indokolás nélküli elbocsátás. A törvény indokolása szerint a közszolgálati jogviszony megszüntetésének egyszerűsítésével lehetőség nyílik a minőségi szakembergárda kialakítására és a köz szolgálatában végzett munka színvonalának emelésére, amelynek az államigazgatás mellett a közigazgatásban is meg kell valósulnia. A tervezetet élesen bírálták a köztisztviselőket képviselő szakszervezetek.
Az érintett rendelkezések A kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény alkotmányellenesnek minősített rendelkezései a következőképpen szólnak:

„8. § (1) A kormánytisztviselői jogviszonyt

a) a kormánytisztviselő lemondással,
b) a munkáltató felmentéssel
indokolás nélkül megszüntetheti
.”

61. § (1) A határozatlan idejű munkaviszonyt a munkáltató rendes felmondással indokolás nélkül megszüntetheti.

62. § (1) Ha a bíróság megállapítja, hogy a munkáltató a munkavállaló munkaviszonyát jogellenesen szüntette meg, a munkavállaló abban az esetben kérheti az eredeti munkakörében történő továbbfoglalkoztatását, ha

a) a megszüntetés a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményébe [Mt. 4. §] ütközik, vagy a munkáltató megszegi a felmondási korlátozásokra vonatkozó rendelkezéseket [Mt. 89. § (7)-(8) bekezdés, 90. § (1)-(4) és (6) bekezdés, 91. §], vagy
b) a munkáltató a választott szakszervezeti tisztségviselő, az üzemi tanács tagjának (elnökének), illetve a munkavédelmi képviselőnek (munkavédelmi bizottság tagjainak) munkaviszonyát az Mt. 28. §-ba, a 62/A. §-ba vagy a munkavédelemről szóló 1993. évi XCIII. törvény 76. §-ának (3) bekezdésébe ütköző módon szüntette meg
.”

Az Alkotmánybírósághoz 16 indítványt nyújtottak be, amelyben az indítványozók a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény egésze, illetőleg egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezték. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.

A 8/2011. (II.16.) AB határozat

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény 8. § (1) bekezdése, a 61. §-ának (1) bekezdése és a 62. §-ának (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisítette.

Az indítványozók érvelése

  • Alkotmányellenes az, hogy az Országgyűlés az érdekképviseleti szervek, szakszervezetek véleményének kikérése nélkül, törvényben rögzített egyeztetési szabályok megsértésével fogadta el a törvényt. Álláspontjuk szerint a Ktjt. olyan, a munkavállalók egy jelentős csoportját egyoldalúan hátrányosan érintő rendelkezéseket tartalmaz, amelyek gyökeresen változtatták meg a közszolgálati jogviszonyokat. Ezen törvények elfogadásához az Országos Érdekegyeztető Tanácsról szóló 2009. évi LXXIII. törvény (a továbbiakban: OÉTtv.) 3. § (2) bekezdése alapján a kormánynak ki kellett volna kérnie az OÉT véleményét, illetőleg a Ktv.-nek az országos érdekegyeztetésre vonatkozó szabályai alapján egyeztetni kellett volna a köztisztviselők országos érdekképviseleti szervezeteivel. Az érdekegyeztetés mellőzésével a Kormány megsértette az Alkotmány 35. § (1) bekezdés b) pontjában szabályozott kötelezettségét („A Kormány biztosítja a törvények végrehajtását”), valamint a törvény előkészítésére vonatkozó, ezen törvényi kötelezettségek megszegése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott demokratikus jogállamiság elvét.
  •  Azáltal, hogy a Ktjt. nem biztosított kellő időt arra, hogy az érintettek a törvény rendelkezéseit megismerjék és felkészüljenek az alkalmazására, sérelmet szenvedett az Alkotmány 2. § 1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonság követelménye („A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.”). A Ktjt. 65. §-ában a hatálybalépésig biztosított felkészülési idő (a törvény kihirdetésétől számított 8. nap) a jogállást alapjaiban megváltoztató törvény alkalmazására való felkészüléshez nem elegendő.
  • Minden indítványozó vitatta a 8. § (1) bekezdés b) pontjának rendelkezését, valamint több indítványozó a 61. § (1) bekezdésének vizsgálatát is kérte. A közszolgálati jogviszony indokolás nélküli megszüntethetősége az indítványozók álláspontja szerint veszélyezteti az „elfogulatlan, pártatlan és részrehajlástól mentes” közigazgatási tevékenységet, teret enged az önkényes munkáltatói döntésnek és ezért sérti a jogbiztonság követelményét. A jogviszony önkényes megszüntetésének lehetősége kiszolgáltatott helyzetbe hozza a kormánytisztviselőket, ez sérti az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot.
  • Az indítványozók kivétel nélkül hivatkoznak arra is, hogy ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 70/A. §-ában megfogalmazott jogegyenlőség követelményét („A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.”). Érvelésük szerint ésszerű indok nélkül tesz különbséget a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozó munkavállalók és a kormánytisztviselők, illetőleg a hasonló közigazgatási tevékenységet végző közszolgálatban álló köztisztviselők között. Ez a szabályozás az Alkotmány 70/B. §-ában szabályozott alapjog („A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához.”) tekintetében alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést eredményez.
  • Több indítványozó érvelése szerint a jogállamisághoz hozzátartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása. A vitatott jogszabály sérti mindazon kormánytisztviselők szerzett jogait, akik a Ktjt. hatálybalépése előtt köztisztviselők voltak, jogviszonyuk a Ktjt. szabályai alapján alakult át kormánytisztviselői jogviszonnyá.
  • Két indítványozó kérte a Ktjt. 62. § (1)–(4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását is. Az a szabályozás, amely szerint a munkavállaló a munkáltató nyilvánvaló jogsértése esetén is csak meghatározott esetekben kérheti a bíróságtól eredeti munkakörben való továbbfoglalkoztatását, diszkriminatív, mivel indokolatlanul kiemeli a Ktjt. és a Ktv. hatálya alá tartozókat abból a munkavállalói körből, akik jogsértés megállapítása esetén korlátozás nélkül kérhetik eredeti munkakörbe való visszahelyezésüket.

A cikk második részében az AB érvelését és a döntést követő nyilatkozatokat, megkeresett szakértői véleményeket (SZEF, Magyar Helsinki Bizottság) közlünk.

 

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
KÖZIGAZGATÁS
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG