A kormánytisztviselők védelme - II. rész

2011.04. 5. Jogi Fórum / dr. Nagy Csilla

Az Alkotmánybíróság 8/2011 (II.18.) AB határozatában alkotmányellenesnek minősítette és május 31-i hatállyal megsemmisítette a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvény több bekezdését. Az e tárgyban írt cikksorozat első részében az érintett jogszabály előéletéről, az alkotmányellenesnek kimondott rendelkezések ismertetéséről és az AB-hez érkezett indítványokról adtunk ismertetést.

Az Alkotmánybíróság érvelése

1./ Az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján elsőként abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy megállapítható-e a törvény egészének alkotmányellenessége. Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapítja meg az alkotmányellenességet, ha valamilyen jogszabály tartalma sérti az Alkotmány valamelyik rendelkezését, hanem a jogállamiság sérelme alapján akkor is, „ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével.” [52/1997.(X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 345.] Ennek megfelelően az Alkotmánybíróságnak az indítványok alapján vizsgálnia kellett, hogy megállapítható-e a Ktjt. alkotmányellenessége azért, mert a Kormány az OÉTtv. 3. § (2) bekezdésében, illetőleg a Ktv.-nek – a Ktjt. elfogadásakor még hatályban volt – 65/B. §-ában szabályozott érdekegyeztetési kötelezettségének nem tett eleget.

Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján önmagában az a mulasztás, mely szerint a jogalkotási eljárás során a jogszabály előkészítője nem tett eleget egyeztetési kötelezettségének, nem érinti az adott törvény érvényességét és nem teszi az elfogadott törvényt alkotmányellenessé.

Az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy nem minősül súlyos eljárási szabálytalanságnak - és így nem eredményez közjogi érvénytelenséget -, ha jogszabály előkészítése során a jogalkotó az érintett közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt, mert az ilyen vélemények beszerzése a jogszabály közjogi érvényességének nem feltétele. Az OÉT-hez hasonlóan a Ktv. 65/B. §-ában szabályozott Köztisztviselői Érdekegyeztető Tanács sem tekinthető közhatalmi jogosítványokkal rendelkező érdekegyeztető szervnek.

Az AB az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben hangsúlyozta: „Amennyiben pedig külön törvény ír elő konkrét és intézményesített véleménykérési kötelezettséget, akkor annak elmulasztása olyan, a jogalkotási eljárásban elkövetett súlyos szabálytalanságnak minősülhet, amely adott esetben a jogállamiság alkotmányos követelményét közvetlenül veszélyezteti, és a törvénysértő módon alkotott jogszabály közjogi érvénytelenségét eredményezheti. Azt a kérdést, hogy a külön törvényekben meghatározott jogalkotási eljárási szabály megszegése súlyosságánál fogva adott esetben eléri-e az alkotmánysértés szintjét, az Alkotmánybíróságnak eseti mérlegeléssel kell eldöntenie.” Az Alkotmánybíróság e gyakorlatát figyelembe véve, jelen ügyben az, hogy az érdekegyeztetés elmaradása miatt a Ktjt. közjogi érvénytelensége és ennek alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme miatt alkotmányellenessége nem állapítható meg.

2./ Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy megállapítható-e a Ktjt. alkotmányellenessége azért, mert nem biztosított megfelelő felkészülési időt az érintettek számára a megismerésre és az alkalmazásra való felkészülésre.

A 28/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a jogbiztonság követelménye azt a kötelezettséget hárítja a jogalkotóra, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatároznia, hogy kellő idő maradjon
– a jogszabály szövegének megismerésére;
– a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez;
– a jogszabállyal érintett szervek és személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez.

Az Alkotmánybíróság kifejtette továbbá, hogy „Az alkotmányellenesség csak a jogszabály alkalmazására való felkészülést szolgáló időtartam kirívó, a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető vagy sértő elmaradása, illetőleg hiánya esetén állapítható meg.”

A Ktjt.-t 2010. június 28-án hirdették ki és a kihirdetést követő nyolcadik napon lépett hatályba. „Ez egy átfogó jogállási törvény hatályba léptetésére, az érintettek felkészüléséhez rövid időnek tekinthető, azonban a Ktjt. elfogadására közvetlenül a kormányalakítást követően került sor, a hatálybalépésre megállapított rövid időt indokolja az új minisztériumi struktúra kialakítása. A törvény megismerését az érintettek számára biztosítja az, hogy a jogállás átalakulásáról az érintetteket hatvan napon belül az államigazgatási szervnek tájékoztatni kell.” Ezért a felkészülésre nyitva álló „kellő idő” kirívó és a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető hiánya miatt a törvény egészének alkotmányellenessége az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján nem állapítható meg.

3./ Az indítványozók mindegyike vitatja a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt azon rendelkezés alkotmányosságát, amely arra ad módot, hogy a munkáltató a kormánytisztviselői jogviszonyt indokolás nélkül megszüntesse.

Az AB határozatában kifejti, hogy az állam szolgálatában munkát végzők jogállását az ellátott tevékenység sajátosságainak megfelelően külön törvényekkel rendezte a jogalkotó. A Ktv. megalkotása során a törvényhozó a köztisztviselői tevékenység sajátosságainak figyelembevételével – az Európában széles körben alkalmazott – zárt közszolgálati rendszer elveinek megfelelő jogi szabályozást alakított ki. E rendszer alapvető jellemzője, hogy a közszolgálati jogviszony tartalmát, a jogviszony alanyainak jogait és kötelezettségeit nem a felek megállapodása, hanem törvény határozza meg, azt nem mellérendelt felek szerződése, hanem az állam egyoldalú aktusa hozza létre. A köztisztviselőnek nincs aktív szerepe a jogviszony tartalmának alakításában, csak arról dönthet, hogy elfogadja a törvényben meghatározott feltételek mellett a kinevezést vagy sem.

A köztisztviselői jogviszony tartalmát a jog arra figyelemmel szabályozza, hogy a köztisztviselők az állam feladatait látják el, ennek során közhatalmi jogosítványokat gyakorolnak, s ez megköveteli, hogy a törvény más munkavállalókhoz képest többlet-követelményeket támasszon velük szemben. A zárt rendszerű közszolgálat egyik alapvető jellemzője a köztisztviselői jogviszonyok stabilitása, nevezetesen az, hogy a köztisztviselő csak törvényben szabályozott feltételek esetén mozdítható el hivatalából.

Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága éppen erre az általános tendenciára tekintettel ajánlást fogadott el a tagállamok számára a köztisztviselők jogállásáról Európában. Az ajánlásban összefoglalásra kerültek a köztisztviselői jogállás szabályozásával szemben támasztandó azon követelmények, amelyek európai közös értéknek tekinthetők. Ilyen követelményként fogalmazódik meg a köztisztviselői jogviszony megszüntetése, amelyre csak törvényben meghatározott esetekben és okokból kerüljön sor.

Az AB rögzíti, hogy a munkához való jog, mint szociális jog, állami kötelezettséget alapoz meg, valamint az állami beavatkozásokkal és korlátozásokkal szemben a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül. Az államnak kötelezettsége az is, hogy gondoskodjon az alapjogok érvényesüléséhez szükséges feltételekről, azaz az államot az alapjogokkal összefüggésben intézményvédelmi kötelezettség terheli.

A határozat szerint a munkáltató szabad felmondási joga csak a szerződésen alapuló munkaviszonyok tekintetében értelmezhető, a Ktjt. által szabályozott közszolgálati jogviszonyokban nem. A közszolgálati jogviszonyokban a felmentési jog nem a szerződési szabadságon, hanem törvényen alapul, a munkáltatói felmentés esetében az indokolási kötelezettség a jogviszony jellegéből következő garanciális követelmény, amelynek szabályozása az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való joggal összefüggésben az állam intézményvédelmi kötelezettsége körébe tartozik.

A törvényhozó széles körű szabadsággal rendelkezik a felmentési okok szabályozásában, ez a döntési szabadsága azonban – az Alkotmánybíróság okfejtése szerint – nem terjed odáig, hogy a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkört adjon a közhivatalt betöltő tisztviselő felmentésére. A munkáltatói jogkör gyakorlója számára a Ktjt. 8. § (1) bekezdésében biztosított minden törvényi korlátozás nélküli szabad döntési jogkör az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányellenes módon korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot.

Az Alkotmánybíróság határozatában kimondta, hogy az államszervezet hatékony működése ugyan indokolhatja a közigazgatásban dolgozó tisztviselők felmentési lehetőségének könnyítését a korábbi szabályozáshoz képest, ennek azonban nem lehet módja a munkáltatói jogok gyakorlójának korlátlan döntésre való felhatalmazása. A törvényhozó kötelessége olyan garanciális szabályok megalkotása, amelyek biztosítékot nyújtanak arra, hogy a kormánytisztviselőket törvényes indokok nélkül, önkényesen ne lehessen hivataluktól megfosztani. A Ktjt. vitatott rendelkezésében alkalmazott törvényi megoldás aránytalanul korlátozza az Alkotmány 70. § (6) bekezdésében szabályozott alkotmányos alapjogot. A kormánytisztviselő munkáltató általi felmentésének a Ktjt. 8. § (1) bekezdésében megállapított szabályai nem felelnek meg a közigazgatás jogállamiságból fakadó törvény alá rendeltsége követelményének sem.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint – a törvényi garanciák hiánya miatt – a határozatlan idejű kormánytisztviselői jogviszony indokolás nélküli felmentéssel való megszüntetése esetén a munkáltató esetleges önkényes döntésével szemben nem nyújt hatékony jogvédelmet az sem, hogy a tisztviselő a munkáltatói döntést bíróság előtt támadhatja meg. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a törvényhozó azzal, hogy nem szabályozta a munkáltatói felmentés törvényi feltételeit, és lehetőséget adott a döntés indokolásának mellőzésére, aránytalanul korlátozta a kormánytisztviselőt az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján megillető bírói jogvédelemhez való jogot. A felmentés feltételeit szabályozó jogszabályi rendelkezések, azaz a munkáltatót megillető felmentési jog rendeltetése törvényi meghatározásának hiányában gyakorlatilag nem, vagy csak nehezen bizonyítható, hogy a munkáltató jogellenesen döntött, felmentési joga gyakorlása során ellentétbe került a jog rendeltetésével. Az érdemi bírói jogvédelem lehetőségének ez a korlátozása nem nyújt valódi, hatékony jogvédelmet a munkáltató visszaélésszerű, önkényes döntésével szemben.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a jogi megoldás feltétlen alárendeltséget, kiszolgáltatott helyzetet teremt a kormánytisztviselő számára, amely kiszolgáltatott helyzet ellentétes az emberi méltósággal.

A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontja alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, a 70/B. § (1) bekezdésében szabályozott munkához való jogot, a 70. § (6) bekezdésében szabályozott közhivatal viseléséhez való jogot, az 57. § (1) bekezdésében szabályozott bírósághoz fordulás jogát, és az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében szabályozott emberi méltósághoz való jogot, ezért azt megsemmisítette. A megsemmisített rendelkezések 2011. május 31-én vesztik hatályukat.

4./ A Ktjt. 62. § (1) bekezdése alapján a Ktjt. hatálya alá tartozó munkáltatóknál munkaviszonyban foglalkoztatottak munkaviszonyának jogellenes megszüntetése esetén az általános szabály szerint az eredeti munkakörbe való visszahelyezésre nincs mód. Az AB határozat szerint ez a szabály Mt. szabályainál hátrányosabb, hiszen a hatálya alá tartozó munkáltatók által foglalkoztatott munkavállalók munkaviszonyának jogellenes megszüntetése esetén az eredeti munkakörbe való visszahelyezés szabályait szűkebb körben teszi alkalmazhatóvá. A törvényhozó az Mt. hatálya alá tartozó más munkavállalókkal való összehasonlításban a jogok és kötelezettségek elosztásában nem mért egyenlő mércével, a Ktjt. hatálya alá tartozó szervezetben dolgozó munkavállalókat nem kezelte más munkavállalókkal egyenlő méltóságú személyként. Ezért az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Ktjt. 61. § (1) bekezdése és 62. § (1) bekezdése alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében szabályozott jogegyenlőség követelményét, a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik és e szabályokat megsemmisítette.

Utóélet

A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közleménye szerint a Kormány tudomásul veszi az AB döntését. Rétvári Bence államtitkár nyilatkoztában hangsúlyozta: az AB május 31-i hatállyal semmisítette meg a kifogásolt rendelkezést, így az érintetteknek nem jár kártérítés, sem visszahelyezés. Hangsúlyozta, hogy a kabinet eddig 850 kormánytisztviselőt bocsátott el, és "minőségi cseréket" hajtott végre.

A Szakszervezetek Együttműködési Fórumának (SZEF) elnöke budapesti sajtótájékoztatóján elmondta, hogy levélben fordulnak a szakszervezetek a miniszterelnökhöz, hogy a kormánytisztviselők indoklás nélküli elbocsátásának azonnali felfüggesztését kérjék. Rétvári Bence nyilatkozata szerint a Kormány betartja a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentésére vonatkozó szabályt május 31-i hatállyal megsemmisítő alkotmánybírósági határozatot, de nem áll szándékában a kérésnek eleget tenni és a moratóriumot vállalni.

A Magyar Helsinki Bizottság honlapján tájékozatót tett közzé, amelyben segítséget kíván nyújtani azoknak, akiknek jogviszonyát – az érintett jogszabály alapján - indokolás nélküli felmentéssel szüntették meg. Eszerint, ha az érintett 30 napnál nem régebben kapta kézhez a felmentését, amely nem tartalmazott indokolást, akkor keresetet nyújthat be a munkaügyi bírósághoz. A tájékoztatás szerint a munkaügyi perben az egyenlő bánásmód vagy a rendeltetésszerű joggyakorlás sérelmére lehet hivatkozni. A munkaügyi per jogerős elvesztését követő legfeljebb 60 napon belül alkotmányjogi panasz nyújtható be az Alkotmánybíróságnak. Ehhez a Magyar Helsinki Bizottság a weboldalán 2011 márciusában közzétesz egy mintáját, amely megkönnyítheti az érintettek eljárását. Ha az AB kimondja az alkotmányellenes jogszabálynak a konkrét ügyben való visszamenőleges alkalmazhatatlanságát, ismét a munkaügyi bírósághoz kell fordulni és perújítást kérni.

A Ktv.-nek a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló 2010. évi CLXXIV. törvénnyel megállapított 17. § (1) bekezdésébe foglalt, a Ktjt. 8. § (1) bekezdés b) pontjával azonos rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat az Alkotmányíróság külön eljárásban bírálja el.

Vélemények

Megkerestük a Szakszervezetek Együttműködési Fórumát és a Magyar Helsinki Bizottságot, hogy mondják el véleményüket az AB határozattal kapcsolatban.

Hogyan értékelik az AB határozatot?

  • Nagy Viktória (SZEF, sajtótitkár):

Az egyik szemünk sír, a másik a nevet. Sír, mert a határozat nem visszamenőleges hatállyal nyilvánította alkotmányellenessé a kormánytisztviselők indokolás nélküli elbocsátását, s így az nem fogja rehabilitálni a több mint 1000 elbocsátott munkavállalót. Reméljük, hogy a folyamatban lévő munkaügyi perek az AB határozat fényében eredményesek lesznek, viszont ez így csak erkölcsi elégtétel.

Bár értjük a május 31-ei hatályba lépés jogi indoklását, hogy az AB nem akarja megfosztani az érintett munkavállalókat a szabad akaratukból történő lemondástól, illetve hogy időt akar adni a jogalkotónak, hogy rendezze a helyzetet, viszont megdöbbenve értesültünk a határidő olyan értelmezéséről, miszerint a hátralévő idő még alkalmas az elbocsátások tovább folytatására. Ez minimum a jó erkölcsbe ütköző cselekedet lenne.
Véleményünk szerint ezzel a döntéssel a kormány, parlament jogalkotási gyakorlata egyértelmű kritikát kapott. Ez az előttünk álló alkotmányozás miatt is fontos, amelyhez a lehető legszélesebb körű társadalmi egyetértésre lenne szükség, amely az érdekegyeztetés fórumainak, többek között az OÉT-nek a megfelelő működtetésével érhető el.

  • dr. Tóth Balázs (Magyar Helsinki Bizottság):

A döntés - vagyis az alkotmányellenesség megállapítása és a megsemmisítés - helyes volt, azonban a pro futuro hatály problematikus, különös tekintettel arra, hogy három és fél hónapot adott az Alkotmánybíróság az új szabályozás bevezetésére. Így három és fél hónapig lehet alkotmányellenesen kormánytisztviselői jogviszonyokat megszüntetni, holott a megfelelő jogszabályok megalkotására nyilvánvalóan sokkal kevesebb idő is elegendő lett volna. Elég csak két tényre utalni: magát a kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvényt- annak összes paragrafusával együtt - hat hét alatt fogadták el, és ebbe belefért az is, hogy a köztársasági elnök azt visszaküldte megfontolásra. Az új alkotmányról szóló vitára egy hónapja van az Országgyűlésnek, ehhez képest három és fél hónapot biztosítani egy olyan jogszabályhely megalkotására, amire ráadásul van bevett gyakorlat a többi ágazati törvényben, indokolatlanul nagyvonalú. A határidő rendkívül sokat ártott az AB társadalmi megbecsülésének.

Milyen szabályozást tartanának megfelelőnek az alkotmányellenesnek minősített szabályok helyére?

  • Nagy Viktória (SZEF, sajtótitkár):

Mindenképpen szükségesnek tartjuk az indokolás nélküliség eltörlését. Azzal természetesen egyetértünk, hogy alkalmatlan munkavállaló ne dolgozzon a közszolgálatban. De ez az alkalmatlanság a mi olvasatunkban szakmai alkalmatlanságot jelent, amit a munkáltatónak szakmai alapon bizonyítania kell. Semmiképpen se az szolgáltassa az alapot az alkalmatlanságra, hogy az adott munkavállaló egy más politikai színezetű kormány, önkormányzat idején is ellátta feladatait.

  • dr. Tóth Balázs (Magyar Helsinki Bizottság):

A korábbi szabályok minden módosítás nélkül átemelhetőek lennének.

Milyen döntést várnak a köztisztviselői jogállásról szóló törvény azonos tartalmú módosításával kapcsolatban? 

  • Nagy Viktória (SZEF, sajtótitkár):

Tagszervezetünk, a Magyar Köztisztviselők, Közalkalmazottak és Közszolgálati Dolgozók Szakszervezete (MKKSZ) beadványának hasonlóképpen pozitív elbírálására és elmarasztaló AB határozatra számítunk a köztisztviselői jogállásról szóló törvény módosításával kapcsolatban is. Véleményük szerint ugyanis a közszféra egészében bizonytalanságot teremtene az indokolás nélküli elbocsátás intézménye.

  • dr. Tóth Balázs (Magyar Helsinki Bizottság):

Az AB nem hozhat más döntést a kormánytisztviselők indokolás nélküli felmentésének alkotmányellenessége megállapítását követően, minthogy megsemmisíti ugyanezt a tartalmú szabály a köztisztviselők esetében is, hiszen a két jogviszony között alkotmányosan releváns különbség nincs.
 

A cikksorozat első része itt olvasható→

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
KÖZIGAZGATÁS
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
KÖZIGAZGATÁSI REFORM
HELSINKI BIZOTTSÁG