II. Magyary Zoltán Emlékkonferencia: A közszolgálati életpálya - Életpályakérdések a közszolgálat egyes területein

2011.04. 6. Jogi Fórum / dr. Horváth Eszter

A Magyary Zoltán Szakkollégium - a Jogi Fórum támogatásával - idén második alkalommal rendezte meg a Magyary Zoltán Emlékkonferenciát. A neves előadók a közszolgálati életpálya elméleti és gyakorlati kérdéseit vizsgálták.

A konferencia nyitásaként dr. Imre Miklós BCE Közigazgatástudományi Kar dékánja, a konferencia elnöke, üdvözölte a Magyary Szakkollégium hagyományteremtő szándékát. Bevezetőjében a jogszerű közigazgatás túl a hatékony közigazgatás jelentőségét hangsúlyozta. A közszférában dolgozókkal szemben mára speciális követelmények jelentek meg. A korábban legfőbb elvként megfogalmazódó stabilitás teljesen más filozófiát képvisel, mint az üzleti szféra elképzelései. A mai globalizált világban a jogi ismeretek, kompetenciák mellett szervezéstudományi és közpénzügyi elemzés is szükséges az elvárt képességek felméréséhez. A 2008-as válságot követően ma az állam- illetve közigazgatás tulajdonképpen reneszánszát éli. Felkészült szakemberek szükségesek olyan körülmények között, amikor a nagyvállalatok által kínált végtelen lehetőségekkel szemben a közszolgálat végességével kell szembesülni. (akár anyagi értelemben is)

A szakkollégium elnöke, Farkas Milán köszöntőjében az alapvető változásokra fókuszált. Kiemelte, hogy a reformok, személyi kérdések mindenkit érintenek, ezért a konferencia szervezésekor is az elméleti és gyakorlati szempontok megjelenítésére koncentráltak.

Dr. Máthé Gábor a BCE Jogtudományi Tanszékének egyetemi tanára „Közszolgálati életpálya régen és ma” című előadásában a két világháború közötti időszakot a magyar közigazgatás máig példaértékű korszakaként jellemezte. Kiemelte a mai és az akkori kor hasonlóságait az akkori jogalkotási lázat és a mai Magyary programot hozva fel példaként. A közigazgatás megújításában nem egy ember munkájára, hanem több szakma képviselőire, a szakemberek munkaközösségére van szükség. Magyary körül ilyen munkaközösség szerveződött. Kiváló kollegái közül az előadó Mártonffy Károly munkásságát emelte ki, aki munkásságában a közszolgálati utánpótlásra és a gyakorlati közigazgatási vizsga megvalósítására koncentrált. Magyary érzékkel foglalkozik a gazdaság kérdéseivel is, és az első eredmények megszületése után már a közszolgálati alkalmazottak jogait, kötelezettségeit vizsgálja, fegyelmi, vagyoni és felelősségi ügyeivel foglalkozik, szolgálati pragmatikai igénnyel. A közigazgatás létszámával kapcsolatban rámutatott, hogy míg Trianonnal az ország területének 32%-át elvesztettük a köztisztviselők létszámának 70%-a megmaradt. A létszám apasztása azonban mindig zavarosra sikeredett. A lecsökkentett létszám valahogy újratöltődött. Az állami igény, a közgazdasági érdek és a közszolgálatban dolgozók száma sosem került arányba. A mai stratégiában cél a közjó, melyhez az állam feladatainak meghatározása szükséges.

Dr. Balázs István – MTA Jogtudományi Intézet, Tudományos főmunkatársa előadását „A karrier típusú közszolgálati rendszerek perspektívái” címmel tartotta. Bevezetésként ismertette az asszimilációs (egységes munkajogi szabályozás alapján álló) rendszerek sajátosságait, ahonnan a közszolgálatiság szabályozása elindult, és amely még nem tett különbséget a munka világán belül aszerint, hogy abban ki mely szektorban tevékenykedik. Ez a szabályozási rendszer mára már nem jellemző. Ehelyett – az új közszolgálati menedzsment megjelenéséig – a közszolgálatra vonatkozó sajátos közjogi jellegű szabályozás érvényesült. Ismertette a szakmai érdemeken alapuló közszolgálati rendszerek típusait, melyek a következők:

  • A zárt, karrierrendszerű közszolgálat, mely a XIX. század közepétől a katonai szolgálati viszony szabályozásából ered és főként frankofon országokban terjedt el, de német, osztrák adaptációja is van. Meghatározó a formalizált toborzás, versenyvizsgához kötött pályázat formájában. Jellemzői: az állások betöltésének jogszabályban előírt képzettséghez és végzettséghez, közszolgálati szakmai gyakorlathoz és vizsgához kötöttsége. Az ilyen jellegű közszolgálati alkalmazás jogszabályi védelem alatt áll, az illetmény jogszabállyal garantált és meghatározó eleme a közszolgálatban töltött idő. Az előmeneteli fokozat és a betöltött állás elválik egymástól. Garanciarendszere közjogi szabályozással valósul meg. E rendszer előnyei a magas szintű speciális szaktudás, a kiszámíthatóság és stabilitás. Az állami és szolgálati érdekek fokozott védelme, valamint a politikai semlegesség a közfeladatok ellátásában. Hátrányai a merevség és a rugalmatlanság, az egyéni és a szervezeti teljesítmény háttérbe szorulása, a költségvetési hatékonyság iránti érdekeltség és a motiváció hiánya, valamint az elöregedés és elnőiesedés a pályán.
  • A Nyitott, állásrendszerű közszolgálatok, melyekre a versenyszférához hasonló szabályozás jellemző és az angolszász, skandináv alkalmazásuk elterjedt. Jellemzői: az állások, munkakörök formalizált eljárás nélküli betöltése, a gyakorlati készségekre, képességre alapozva. A köztisztviselői állások betöltésénél a más szektorban szerzett gyakorlati idő is beszámít. A közszolgálati alkalmazásnak nincsen speciális jogi védelme. Az illetmény legfeljebb kollektív szerződésben rögzített és független az állást betöltő korától és közszolgálati gyakorlati idejétől. E rendszer előnyei: rugalmasság, feladatorientált munkakörök, teljesítmény, minőség, hatékonyság, egyéni motiváció és versenyszellem. Gyors adaptációs lehetőség az új feladatokhoz. Hátrányai: a kiszámíthatatlanság, a speciális közszolgálati tudás háttérbeszorulása, a közérdek háttérbe szorulása a versenyszellem, a teljesítmény és a minőség egyoldalú hajszolása miatt. Ebből a rendszerből hiányzik a közszolgálati ethosz és a kollektív emlékezet, és fennáll a zsákmányrendszer és a korrupció érvényesülésének veszélye. A két rendszer érvényesülésének arányait a fejlett országokban diagram segítségével ismerhettük meg. Az ábrából kiderült, hogy tisztán egyik rendszer sem érvényesül sehol. Az előadás végkövetkeztetése: Ma már a legfejlettebb ipari államokban (OECD tagállamok) az állásrendszerű alkalmazás többségben van. Ahol maradt a karrierrendszer, ott is fokozatosan oldódik és lényegében vegyes rendszerek működnek. Az állásrendszerű közszolgálatok viszont negatív irányba alakították a közszolgálat értékrendjét, szakmaiságát, miközben számottevő államháztartási megtakarítást nem hoztak. Az állami szerepkörök változása a neoweberi új közigazgatás kidolgozása egy új közszolgálati modell keresését is jelenti. Ez egy modernizált, rugalmasabb és értékrendjében stabilizált „új karrierrendszer” lehet?

Dr. Baka András – a Legfelsőbb Bíróság elnöke "Életpálya modell az igazságszolgáltatásban" címmel tartotta előadását. Mint elmondta, ma Magyarországon 2907 bíró dolgozik. Ezzel a létszámmal ma Európában az 5. helyen állunk, míg a bírák tevékenységét segítők számában hátulról a 10. helyet foglaljuk el. Ezek a számadatok behatárolják a lehetőségeket, és előrevetítik a megoldandó feladatokat is. Személy szerint támogatja a közigazgatási bíráskodást, de óvna az ambiciózus tervektől. A torzulásmentes átalakuláshoz nagyságrendi változás kéne. Előadásában az igazságszolgáltatási életpályákat három csoportra bontva ismertette:

  • a bírói életpálya-modell. Itt ismertette a fogalmazóvá válás feltételeit (jogi diploma, versenyvizsga, 18. életév, választójog, büntetlen előélet és tényleges büntetlenség, stb). A fogalmazók esetében a tanulási folyamat jelentőségét hangsúlyozta. Kiemelte az eljárások, ügyszakok határozattervezet készítési gyakorlat, az ügyfelekkel való bánásmód megismerését. A bírósági titkár esetében fontosnak tartaná, ha a titkárok az érdemi feladatok körében is minél több lehetőséget kapnának. Ismertette a bírósági titkárrá válás feltételeit (jogi szakvizsga, pályaalkalmasság, egyes esetekben vagyonnyilatkozat). Mivel a bírói álláshely-szám folyamatos, a titkárság önmagában is lehet életpálya. (lásd később). A titkári életpálya bemutatása után a bírói életpályára vonatkozó kritériumokat mutatta be.
  • az életpálya szerűen folytatott bírósági titkári tevékenység. Nem alárendelt foglalkozás önálló feladatokat végez döntési jogkörrel rendelkezik.
  • az egyéb bírósági tisztségviselők helyzetét mostohának minősítette. Véleménye szerint a szabályozás áttekintést igényel, enélkül ezek az álláshelyek nem lesznek versenyképesek.

Dr. Kis Norbert – KIM, miniszteri biztos „Kormánytisztviselői életpálya"- ról elmondta, hogy cél annak vonzóvá és megtartó életpályává tétele. Fontosnak tartja a fejlődési lehetőséget, a teljesítményelvet, a sikerélményt, a tisztes megélhetést, a mobilitást, és a motivációs eszközrendszert. Jellemezte a jó kormánytisztviselő ideáltípusait, attribútumait, melyhez szakmai-képzési oldal erősítése és értékrend-ethosz szükségeltetik. Az értékrend ma hazánkban fragmentált, nincs hivatásrendi értékszabályozás. Egy alapelveket átfogóan érintő etikai kódexre lenne szükség, mely szilárdítaná a jogbiztonságot és szimbolikus értékekkel is bírna. Az utánpótlás neveléssel kapcsolatban az országos koordinációt és a szakmai gyakorlat egységesítését emelte ki. Hiányolja az intézményes kapcsolatokat a közigazgatás és az egyetemek között. A 300 fővel elinduló közigazgatási ösztöndíjrendszer e kapcsolatok építésének gyakorlati megvalósulását jelzi. Kitért a nemzeti közszolgálati egyetemre, mely három intézmény integrálásával jön létre. A kiválasztási rendszer (bemenet) minőségi szelekciót szolgáló versenyszemléletet tükröző pályáztatási rendszerrel valósulna meg, mely meghívásos rendszert is beépítene. Így a kiválasztásban a minőség és versenyelvűség is jelen lenne. A vizsgarendszerről elmondta, hogy a megújult közigazgatási alapvizsga egy kvázi „közigazgatási érettségiként” működne, mely stratégiai szemléletet is számon kérne, és módszertani megújulást is jelent majd. A közigazgatási szakvizsga elvileg a vezetővé válás feltétele, de lehet valaki enélkül is vezető. Kéne ezért egy mestervizsga, ami megalapozná a közigazgatási elitképzést. A vezetőképzés ma hazánkban nem létezik, ezért speciális képzésre lenne szükség nem a magánszférából „importált” vezetőkre. Az egyéni életpálya szerves részét képezné egy ismereti,- és kompetenciafejlesztés. A 4-5 évente elévülő tudás rendszeres fejlesztésére lenne szükség. A képzés jelentősége ma alulértékelt. A mai technikai fejlődés és a jogi háttér folyamatos változásának követése rendszeres képzés nélkül lehetetlen. A szakemberek teljesítményalapú és valódi teljesítményértékelésére lenne szükség, munkakör szerinti differenciálással. A mai teljesítményértékelési rendszer nem ilyen. A közszférát érintő kihívások közül kiemelte a mobilitást. Az életpálya elemeinek megerősítésével a közszféra vonzóbbá válna és megtartóereje is megnőne.

Ancsin László - Budapest Főváros XVI. kerületi Önkormányzatának jegyzője saját – és kollégái – munkáján keresztül mutatta be a köztisztviselői életpályát, „Egy jegyző gondolatai a köztisztviselői életpályáról” címmel. Előadásában a XVI. kerület megoldásait ismertette a köztisztviselők juttatásaival, támogatásaival, címadományozásaival, teljesítményértékelésével, szabadságolásával, és perspektíváival kapcsolatban.

Fodor Lajos – Honvédelmi Minisztérium, közigazgatási államtitkára „A köz szolgálatában – Életpálya-modellek a honvédelem területén” című előadásában ismertette a katonai „közszolgálat” sajátosságait. A katonai életpálya életformának tekinthető, nem a klasszikus értelemben vett munka, hanem élethivatás. Jellegzetes kifejezések is utalnak erre. Munkaidő helyett szolgálati időről, munkahelyi vezető utasítása helyett parancsról beszélhetünk. A katonai tevékenységnél az élet feláldozását esküvel erősítik meg. Sajátosan egyedi fizikai és szellemi követelményrendszere is teljesen eltérő gondolkodásmódra mutat. A jelenlegi helyzetet a következőképpen jellemezte: Elkülönülő és zárt életpálya modellek (állománykategóriák): tábornoki kar, tisztikar, tiszthelyettesi kar, legénységi állomány. Az induló paramétereket az iskolai végzettség határozza meg. Ezt követően éves teljesítményértékelés van, állandó egészségügyi, fizikai felmérésekkel. Előmeneteli tanfolyamok (beosztásra való felkészítés), és erős kontraszelekció jellemző. Jelenleg tábornokok tisztek aránya 25% szemben az optimális 15-20% -al. A tiszthelyetteseknél 39% ez az arány, az optimális 35-40% helyett. A legénységi állomány 36% -al képviselteti magát az optimális 40-50%-al szemben. Emiatt is szükség van egy új humánstratégiai koncepcióra. Ennek közvetlen előzménye az állománykategória és rendfokozati arányok tendenciózus, rossz irányba történő eltolódása, a kontraszelekció megnövekedése és a kiszámítható, tervezhető életpálya hiánya. Az új koncepció célja előre tervezhető, belátható „életpálya modell” kialakítása a hivatásos állomány részére (a nyugállományba helyezés időpontjáig), a „felfelé, vagy kifelé” elv megvalósításával (a közszolgálat más területére történő átlépési lehetőség biztosításával). Kiszámítható pályakép biztosítása a szerződéses állomány részére. Előadásában az államtitkár úr kitért a Nemzeti Közszolgálati Egyetem létrehozására. Ennek célja a kormánytisztviselők („közszolgák”) és diplomaták egységes elvek alapján történő, magas szintű képzése. A Nemzeti Közszolgálati Egyetem a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem, a Rendőrtiszti Főiskola és a Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Karának jogutódjaként jön létre és az új egyetem létesítésével a felsőoktatás hatékonyabban szolgálja a közszolgálat személyi állományának minőségi fejlesztését. Előadását a minisztérium előtt álló feladatok felvázolásával zárta, melyek a következők:

  • Munkaköri követelmények felülvizsgálata, szabályozása;
  • Humán informatikai rendszer kialakítása;
  • Értékelő és vizsgaközpont kialakítása;
  • Oktatási, tanfolyami és kiképzési rendszer átalakítása;
  • Kompenzációs és támogatási rendszer átalakítása;
  • Együttműködés és koordináció az érintett tárcákkal
  • A „Széll Kálmán tervvel” kapcsolatos, tárcát érintő feladatok: Felsőoktatási rendszert szabályozó új jogszabályok megalkotásáért felelős szakértői munkacsoport létrehozása, a közszolgálati életpálya utak összehangolása, és az NKE létrehozásában való közreműködés

Dr. Balla Zoltán – RTF Alkotmányjogi és Közigazgatási Jogi Tanszék, tanszékvezetője „Közszolgálat – hivatásos állomány” címmel felvázolta a hivatásos állományban dolgozók intézményrendszerére és szervezetére vonatkozó sajátosságokat. A rendőrségről szólva kiemelte azokat a különbségeket, melyekkel a rendészeti szerv elhatárolható a közigazgatás egyéb ágazataitól. Az eltérések között formaiakat (egyenruha, fegyverhasználat, azonosító szám), tartalmiakat (embert ölhet, emberi jogokat korlátozhat) és a szigorú irányítási-utasítási viszonyt említette. A hivatásos állomány tagjai törvényben meghatározott sajátos jogviszonyban állnak. Szerződést a magyar állammal kötnek, kötelesek életüket, testi épségüket is kockáztatni és alapvető jogaikról lemondani. (pl. gyülekezési jog). Jogaikból mára szinte semmi nem maradt. A jelenlegi helyzet nem bír megtartó erővel és így mindenképpen reparációt igényel.

Dr. Stumpf István alkotmánybíró előadása a „Stabilitás és "zsákmányrendszer" szerepe a közszolgálati életpályában” címet viselte. Az államszerep és közigazgatás összefüggéseit vizsgálva ismertette az államnak a modern társadalmakban betöltött szerepéről folyó vitákat. Az állami képességeket jelentős mértékben meghatározza a közigazgatás minősége, hatékonysága. A „zsákmányrendszert” a bürokrácia és a politika kapcsolatával magyarázta. Összevetette a zsákmányrendszert az érdemrendszerrel. Előbbire a közhivatalok pártszempontú, lojalitás-alapú betöltése, míg utóbbira a közhivatalok érdemi, szakmai rátermettség alapján történő betöltése (párt-szemponttól független) jellemző. A közszolgálati jogviszony megszüntetésének „zsákmány-elemit” az 1992-2010 közötti szabályozásban, egy diagramon ismertette. Ezen, a politikai ciklushoz kötöttségtől és szervtől független jogviszony megszűnéstől, a zárt felmentési okokkal és indoklási kötelezettséggel jellemzett jogviszony megszűnéséig különböző fokozatokat láthattunk. A stabilitást és zsákmányrendszert stratégiai nézőpontból is bemutatta. Kiderült, hogy az állami képességnöveléshez a közigazgatási működés átfogó rehabilitációja, újjáépítése szükséges. A színvonalas tervezés, döntés-előkészítés és a reszponzív működés feltétele a szakmai alapon kiválasztott minőségi személyzet. Helyre kell állítani a közszolgálat vonzerejét, a közszolgák hosszú távú érdekeltségét és meg kell szilárdítani a karrierpálya szakmai, minőségi feltételeit. Előadása végén a stabilitás és zsákmányrendszer alkotmányjogi összefüggései kerültek elő. Idézte a Magyar Köztársaság Alkotmányát, melynek 70.§ (6) kimondja, „Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen”. Bemutatta a 8/2011. (II. 18.) AB határozatot, mely kimondja, hogy a közhivatal viseléséhez való jog a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjoga valamint, hogy az Alkotmány keretei között a törvényhozó széles körű szabadsággal rendelkezik a felmentési okok szabályozásában, azonban nem adhat a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogot a közhivatalt betöltő tisztviselő felmentésére. Ismertette a határozathoz fűzött saját párhuzamos indoklását, valamint az új alaptörvény tervezet álláspontját: „XXI. Cikk (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Törvény határozza meg azokat a közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be. XXIV. Cikk: Az állam működésének hatékonysága, a közszolgáltatások színvonalának emelése, a közügyek jobb átláthatósága és az esélyegyenlőség előmozdítása érdekében törekszik az új műszaki megoldások és a tudomány eredményei alkalmazására.”

A konferenciát dr. György István, a Budapesti Corvinus Egyetem, rektor-helyettesének előadása zárta. Címe: "A közszolgálat Lőrincz Lajos munkásságában". A közigazgatási "személyzetet" Lőrinc Lajos generalistákra és specialistákra osztotta. Előbbit tekintette a „főhősnek”, míg a specialista a generalista hiátusainak pótlója, az igazgatási technológiáktól mentesen. Ismertette Lőrincz Lajos létszámkérdésekkel kapcsolatos álláspontját. A közigazgatásban foglalkoztatottak létszámának vizsgálata csak a nemzetközi trendekkel és a közigazgatás társadalmi szerepének meghatározásával vizsgálható. A növekedés tűnik a tendenciának, míg csökkentése az állandó kormányzati óhaj. Ezek alapján a magyar létszám nem tekinthető magasnak. A személyzeti politika kapcsán Lőrincz Lajos már 1988-ban a karrierrendszer széleskörű alkalmazására tett javaslatot a fiatal tehetségek közszférába vonzásáért. A kiválasztás és az előmenetel nagy hangsúlyt kapott Lőrincz Lajos munkásságában. A karrier nem lehetőség ugyan, de fontos megteremteni, hogy a jogosultság meglegyen a feltételek teljesítésével.

A konferencia zárásaként a résztvevők egyperces felállással emlékeztek a tavaly decemberben elhunyt Lőrincz Lajosra, közigazgatás-tudomány neves kutatójára, az Államigazgatási Főiskola egykori főigazgatójára, majd megkoszorúzták Magyary Zoltán márványtábláját.

A Jogi Fórum a rendezvény médiatámogatója volt.

  • kapcsolódó anyagok
KÖZIGAZGATÁS