Számvevőszéki beszámoló az oktatási és kulturális ágazat irányítási rendszerének, működésének ellenőrzéséről

2011.06. 2. Jogi Fórum/ ÁSZ

A jelentés megállapította, hogy hosszú- és középtávú ágazati szakmai koncepciók, stratégiák nem készültek. A két ágazatot 2010. május végéig irányító OKM törvényelőkészítő és jogszabályalkotó tevékenysége féléves munkatervek alapján valósult meg.

Az ellenőrzés célja, tartalma

Ellenőrzésünk során arra kerestük a választ, hogy az oktatási és a kulturális ágazatok irányítási, működési rendszere a 2006 és 2010 közötti időszakban biztosította-e a célszerű és eredményes feladatellátást. Célként tűztük ki az irányítási rendszer és működés ellenőrzését a közvetlenül irányított, illetve felügyelt költségvetési intézményeken, valamint az alapítói és tulajdonosi joggyakorlás alá tartozó közalapítványokon és gazdasági társaságokon keresztül is. A helyszíni ellenőrzést az illetékes minisztériumban, valamint a Tempus közalapítványnál 7 számvevő végezte el a volt Oktatási és Kulturális Minisztérium (OKM) adataira, dokumentumainak ellenőrzésére alapozva. Egyes témaköröknél a jogutódnál, a Nemzeti Erőforrás Minisztériumnál (NEFMI) jelentkező problémákra is kitértünk.

Főbb megállapítások

A jelentés megállapította, hogy hosszú- és középtávú ágazati szakmai koncepciók, stratégiák nem készültek. A két ágazatot 2010. május végéig irányító OKM törvényelőkészítő és jogszabályalkotó tevékenysége féléves munkatervek alapján valósult meg.

A feladatokat és azok ellátásának rendjét OKM utasítások tartalmazták, amelyek azonban nem határozták meg pontosan a szakmai felügyeleti jogkör tartalmát, az egyértelmű felelősségi köröket. Ennek következtében a végrehajtás nehézkes, időben elhúzódó volt, ami csökkentette a szakmai felügyelet és a feladatellátás eredményességét.

Az oktatási és kulturális terület költségvetési intézményrendszerének 2006. évi átalakítását követően a szakmai feladatellátás szervezettebbé, átláthatóbbá vált, az OKM azonban azt nem értékelte, hogy az intézkedések nyomán a feladatellátás hatékonysága és eredményessége is javult-e. Az irányítás eredményességét rontotta az ágazati-, valamint intézményműködtetési és fejlesztési stratégia hiánya, illetve, hogy az intézmények elfogadott középtávú tervvel, stratégiával nem rendelkeztek. Nem alakítottak ki olyan érdekeltségi és szankciórendszert, amely biztosította volna az intézményvezetők számon kérhetőségét, a szakmai irányítás egységes és hatékony ellátását.

Az államháztartás hatékony működésére vonatkozó kormányhatározatok rendelkeztek az OKM-hez tartozó gazdasági társaságok, közalapítványok szervezeti átalakításairól, de ezeket megalapozó hatástanulmányok, gazdaságossági számítások csak esetenként készültek (például az Oktatási Hivatal, Közgyűjteményi Ellátó Szervezet, Nemzeti Színház Zrt. esetében). A kormányhatározatok gyakran változtak, ellentmondásokat tartalmaztak, végrehajtásuk elhúzódott, csak részben valósult meg, vagy el is maradt.

A feladatok ellátására kialakított szervezetek tevékenysége alapján sem a gazdálkodási forma megválasztása, sem a szervezetek közhasznúvá, vagy kiemelten közhasznúvá nyilvánításának gyakorlata nem volt egységes (például kiemelt kulturális feladatot lát el az Operaház, a Pesti Magyar Színház, amelyek költségvetési intézmények, a Nemzeti Színház Zrt., a MÜPA Kft.). A szakterületek nem alakítottak ki a társaságok szakmai tevékenységének mérésére alkalmas kritériumrendszert és mutatókat, illetve nem fogalmaztak meg az éves üzleti tervekhez szakmai elvárásokat. A Minisztérium szakmai irányítását, felügyeleti tevékenységét a követő és nem a kezdeményező magatartás jellemezte.

A gazdasági társaságok legnagyobb bevételi forrását a működési és egyéb állami támogatás jelentette. A társaságok vagy veszteségesek voltak, vagy bevételarányosan csekély nyereséget értek el. A szakmai feladatellátás és a gazdálkodás értékelése általános és formális volt, az éves értékelések nem tértek ki a veszteséges gazdálkodás megszüntetésére. A feladatellátáshoz a minisztérium által folyósított, valamint más forrásokból (több csatornán) biztosított támogatások rendszere korlátozta az elszámoltatás, a működés és a gazdálkodás átláthatóságát, a teljesítmények mérését, értékelését. Az átláthatóságot csökkentette, hogy a Minisztérium egyes társaságok esetében költségeket vállalt át, amit nem terhelt a társaságokra. Pozitív változás a támogatások felhasználásának szigorodása (2009-től, de főleg 2010-től). A 2009. évi támogatásoknál 6 gazdasági társaságnál összesen 277,6 millió forint visszafizetését rendelték el.

A közalapítványokra vonatkozó kormányhatározatokat szakmailag nem kellően megalapozott, átgondolt, összehangolt elemzések és értékelések alapján hozták meg, és a végrehajtást sem követték nyomon. A végrehajtás szakmai értékelése elmaradt, a megtakarításokat vagy többletköltségeket, a döntéshozói beavatkozások célszerűségét és eredményességét nem elemezték.

A Minisztérium a tulajdonosi, alapítói joggyakorlásból eredő feladatait formailag ellátta ugyan, de tartalmilag a gazdasági társaságok, közalapítványok minőségi szakmai feladatellátásának, működésének eredményes és hatékony rendszerét nem alakította ki.

A Minisztérium nem rendelkezett sem kulturális, sem oktatási ágazati informatikai stratégiával. A fejlesztések elszigeteltek voltak, ami párhuzamos feladatellátást eredményezett. Az informatikai rendszerek fejlesztésének célját és az értékeléséhez mutatószámokat nem határoztak meg, ezért a rendszerek hatékonysága nem volt megállapítható. Az ágazati informatikai fejlesztések rendszere a NEFMI létrehozását követően decentralizálódott, két minisztérium (NEFMI és Nemzeti Fejlesztési Minisztérium) és két háttérintézmény végzi a feladatokat, amelyek elhatárolása nem egyértelmű, így az további kockázati tényezőt jelent.

Az OKM a jogszabályi előírásoknak megfelelően vezette be a folyamatba épített, előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzési (FEUVE) rendszert, azonban az SZMSZ módosításait, és a jogszabályi változásokat nem vezették át, és a szakterületek ügyrendjei és a munkaköri leírások sem tartalmaztak ezzel kapcsolatos konkrét nevesített feladatokat. A NEFMI SZMSZ-e rendelkezik a FEUVE rendszer létrehozásának feladatáról, azonban a belső szabályozás kidolgozása 2010-ben nem történt meg. Az OKM Ellenőrzési Főosztálya által tett javaslatokat nem hasznosították megfelelő hatékonysággal (átlag 61,8 százalékban hasznosultak), azok a miniszteri döntésekben nem kaptak kellő támogatást, s ez évről-évre ismétlődő hiányosságokat eredményezett.

Javaslatok

A helyszíni ellenőrzések felhívták a figyelmet az elszámolások, a gazdálkodás, illetve az ellenőrzési rendszer korábbi hiányosságaira.

Az ellenőrzés tapasztalatai alapján javasoltuk a nemzeti erőforrás miniszternek, hogy intézkedjen a szakmai ágazati irányítás, tulajdonosi és alapítói joggyakorlás megfelelő szabályozásáról. Dolgoztassa ki az oktatási és kulturális ágazat középtávú stratégiáját és a felügyelete, tulajdonosi és alapítói joggyakorlása alá tartozó szervezetek feladatellátásának középtávú célrendszerét, a feladatellátás mutatószámokon alapuló kritériumait. Gondoskodjon az informatikai stratégia kidolgozásáról, a fejlesztések és források összehangolt hatékony felhasználásáról. Biztosítsa a belső kontrollrendszer (különösen a FEUVE) jogszabályokban meghatározottak szerinti szabályozását, eredményes és hatékony működtetését.

A jelentés teljes terjedelmében az interneten, a www.asz.hu címen érhető el. Az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos friss hírek a www.aszhirportal.hu oldalon találhatók.

  • kapcsolódó anyagok
OKTATÁSÜGY
ÁSZ - ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK