Az új ÁSZ-törvény

2011.06.20. Jogi Fórum / dr. Antal Attila

Az első sarkalatos törvények egyike az Állami Számvevőszékről szóló új törvény, amely júliusban kerülhet elfogadásra. Az új jogszabály megtartaná az ÁSZ eddigi hivatali modelljét, az elnök pedig igen széles szervezetalakítási szabadságot kapna. A törvényjavaslattal szemben azonban számos formai és tartalmi kritika vetődött fel.

2011. május 9-én nyújtotta be a parlament Gazdasági és informatikai bizottsága az Állami Számvevőszékről szóló T/3109 számú törvényjavaslatot. A törvényjavaslat általános indokolása szerint: „A nemzetközi és hazai változásoknak, valamint az ezekkel összefügg ő társadalmi és gazdasági elvárásoknak megfelelve az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény az elmúlt két évtizedben többször is módosításra került. A módosítások érintették az Állami Számvevőszék… jogállását, szervezetét, működését, hatáskörét, feladatait, személyi állományát és az ellenőrzés szabályait. E törvény az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény újrakodifikált változatát tartalmazza, amely épít a korábbi szabályozásra, de emellett magában foglalja a szabályrendszer számos új elemét is.” Az első sarkalatos törvények egyike minden bizonnyal júliusban lép majd hatályba. A törvényjavaslat nem változtat az 1989-ben kialakított hivatali számvevőszéki modellen, s kifejezésre jut az második Orbán-kormány azon felfogása, hogy a tág értelemben vett kormányzatnak a „jó kormányzásra” (good governance) kell törekednie: „A Számvevőszék a közpénzügyekre legszélesebb rátekintéssel rendelkező szervezet, tevékenysége egyaránt szolgálja a központi és az önkormányzati szintet, így hozzájárul a közpénzekkel való gazdálkodás jó minőségéhez és a jól működő állam fenntarthatóságához. A Számvevőszék küldetése, hogy szilárd szakmai alapon álló, értékteremtő ellenőrzéseivel előmozdítsa a közpénzügyek átláthatóságát, rendezettségét, és ezzel járuljon hozzá a ’jó kormányzáshoz’.” Az 1989. évi XXXVIII. törvényt felváltó új jogszabály azonban nem aratott osztatlan sikert szakmai körökben, hiszen a Transparency International Magyarország mind formai, mind tartalmi szempontból kritikával illette a törvényjavaslatot.

Hivatali-modell

A törvény a bírósági, hatósági és hivatali típusú számvevőszéki modellek közül az utóbbi mellett foglal állást, s éppen ezért megtartja az elmúlt húsz év közjogi hagyományait. Az indokolás szerint. „A Számvevőszék tehát nem bíróság és nem is hatóság, az ellenőrzöttekkel szemben nincsenek közvetlen szankcionálási jogosítványai. Megállapításai és javaslatai mindhárom klasszikus hatalmi ág tevékenységén keresztül hasznosulnak.”

A hatályos törvényhez képest (amely az ÁSZ jogállásáról, feladatáról, hatásköréről; szervezetéről; valamint az ellenőrzés szabályairól rendelkezik) a törvényjavaslat részletesen rendezi a Számvevőszék közjogi státuszát, feladatkörét, igen részletesen foglalkozik az ÁSZ személyi állományával (különösen az elnök jogköreivel), és a korábbiakhoz képest egy komplett ellenőrzési kódexet is magában foglal.

Az ÁSZ tevékenységében a költségvetés véleményezése új hangsúlyokat kap, figyelemmel a környezeti változásokra, az Európai Uniónak a tagországok költségvetésének előzetes egyeztetésére vonatkozó, bevezetendő szabályaira. E körben jelentős szerepe van az indokolás szerint az új Alaptörvény elfogadásának és a Költségvetési Tanács hatáskörére és működésére vonatkozó szabályok változásának is. Az ÁSZ nemzeti vagyon kezelésének ellenőrzése keretében ellenőrzi az államháztartás körébe tartozó vagyon kezelését, a vagyonnal való gazdálkodást, az állami tulajdonban (résztulajdonban), vagy többségi önkormányzati tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetek vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét, az államháztartás körébe tartozó vagyon elidegenítésére, illetve megterhelésére vonatkozó szabályok betartását; továbbá ellenőrizheti az állami vagy önkormányzati tulajdonban (résztulajdonban) lévő gazdálkodó szervezetek vagyongazdálkodását.

A törvényjavaslat kiemeli és erősíti a Számvevőszék tanácsadó és segítő szerepét. Rögzíti, hogy a Számvevőszék az ellen őrzési tapasztalatain alapuló magállapításaival, javaslataival, tanácsaival segíti az Országgyűlést, annak bizottságait, és az ellenőrzött szervezetek munkáját. Az ellenőrzött szervezetek segítésének törvényi igénye kifejezi azt az elvet, hogy az ellen őrzés nem öncélú, nem a hátrányos jogkövetkezmények alkalmazására irányul.

A törvényjavaslat az ÁSZ személyi állományára („Az Állami Számvevőszék személyi állománya elnökből, egy alelnökből, vezetőkből, számvevőkből, legalább középfokú végzettségű köztisztviselőkből, ügykezelőkből és a Munka Törvénykönyve hatálya alá tartozó alkalmazottakból áll.”) vonatkozó szabályokon több tekintetben változtat, a korábbiakhoz képest új rendelkezéseket állapít meg. Az indokolás hangsúlyozza: „A Számvevőszék a gazdasági környezet változásából adódó kihívásnak csak úgy tud megfelelni, ha erősíti kapacitását, fejleszti a szervezet külső és belső reagáló képességét és ezzel lehetővé teszi, hogy a közvélemény elvárásaira mielőbbi, érdemi válaszok szülessenek. Ennek megvalósítására a Számvevőszék elnökének a törvény jelentős szervezetalakítási szabadságot biztosít. A számvevők munkájának megítélésében a teljesítményértékelés a mérvadó, ami ösztönzi a személyi állományt a minőségi munka végzésére.”

A törvényjavaslat foglalkozik az ÁSZ elnökének megválasztásával is. Az Országgyűlés a képviselők köréből nyolctagú jelölőbizottságot hoz létre (összetételét nem határozza meg közelebbről), amely javaslatot tesz azokra a személyekre, akik az Állami Számvevőszék elnökévé választhatók. Nem jelölhető az Állami Számvevőszék elnökévé olyan személy, aki a megelőző négy évben tagja volt a Kormánynak, vagy bármely párt országos (központi) szervezetében választott vezető tisztséget töltött be. Az Állami Számvevőszék elnökének javasolt személyt az Országgyűlés illetékes bizottsága meghallgatja. Mivel az új Alaptörvény csak annyit mond a pozíció betöltéséről (42. cikk), hogy az ÁSZ elnökét az Országgyűlés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával tizenkét évre választja meg, ezért a törvényjavaslat szabályainak fényében nem világos, hogy mi van abban a helyzetben, ha nyolctagú jelölőbizottság több személyt is javasol.

A törvény a számvevővel szemben az átlagosnál szigorúbb erkölcsi követelményeket és magatartási szabályokat fogalmaz meg. Ugyancsak szigorú szabályok vonatkoznak a számvevői összeférhetetlenségre és a számvevőszéki ellenőrzéssel szemben támasztott követelményekre, amelyek a következők:

  • az ellenőrzéseket körültekintően és részletesen meg kell tervezni;
  • az ellenőrzés végrehajtása során a jogszabályok, az ellenőrzési program, és az ellenőrzési szakmai szabályok, módszerek és az etikai normák szerint kell eljárni;
  • az ellenőrzést végző személynek rendelkeznie kell az ellenőrzési feladat megfelelő teljesítéséhez szükséges ismeretekkel és gyakorlattal;
  • az ellenőrzések eredményeinek, a megállapításoknak alátámasztottnak, a következtetéseknek okszerűnek, és megalapozottnak kell lenniük;
  • az ellenőrzéseket hatékonyan és eredményesen kell elvégezni.

A javaslat az általános összeférhetetlenségi szabályokon túl részletesen foglalkozik az ellenőrzéssel kapcsolatos összeférhetetlenségi szabályokkal, valamint az ellenőrzést végző számvevő jogival és kötelezettségeivel.

Formai és tartalmi problémák: pro és kontra

Domokos László az ÁSZ elnöke a törvényjavaslat parlamenti vitájában a következőket mondta:Meggyőződésem, hogy a törvényjavaslat elfogadása esetén a Számvevőszék megerősített függetlenséggel, kibővített jogosítványokkal és átláthatóbb működéssel tud majd hozzájárulni a jó kormányzáshoz, a takarékos állampénzügyekhez, a közpénzekkel és a nemzeti vagyonnak való felelős gazdálkodáshoz.” A javaslat azonban nem aratott osztatlan sikert, hiszen a Transparency International (TI) formai és tartalmi szempontból is kritizálta azt. A TI érvelés szerint formai szempontból a törvényjavaslatot az Alkotmány és a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) rendelkezéseivel ellentétesen készítették el és terjesztették az Országgyűlés elé. Az Alkotmány 78.§ (2) bekezdése alapján „a Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni”. A törvényjavaslat az Alkotmány 32/C.§-át hajtja végre. A hatályos Jat. 5.§ (4) bekezdése szerint „a felhatalmazás jogosultja a jogszabályt köteles megalkotni, feltéve, hogy a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik”. Az Alkotmány 78.§ (2) bekezdése a Kormány kötelességévé teszi végrehajtáshoz szükséges törvényjavaslatok Országgyűlés elé terjesztését és ezzel cseng egybe a hatályos Jat. idézett szabálya. Jelen törvényjavaslatot a TI álláspontja szerint a kötelező jogalkotási szabályok ellenére nem a Kormány, amelynek kötelezettsége lett volna, hanem az Országgyűlés Gazdasági és informatikai bizottsága nyújtotta be és e jogtechnikai megoldással megkerülték a társadalmi egyeztetést, melyet a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény ír elő.

Tartalmi szempontból a TI akként értelmezi az ÁSZ-törvényjavaslatot, hogy amennyiben egy társadalmi szervezet vagy egyház akár csak 1 forintot is kap az állampolgárok személyi jövedelemadójának részükre felajánlott 1%-ából, úgy az ÁSZ ezen szervezetek teljes gazdálkodását ellenőrizheti és az ellenőrzés során gyakorlatilag minden adatukhoz hozzáférhet. Éppen azért a szervezet azt javasolta, hogy a törvényjavaslat mondja ki, hogy – a korábban hatályos jogszabályi megoldást követve – az ÁSZ kizárólag a felajánlott SZJA 1%-ok, illetve célzott állami támogatások (pl. pályázatok, normatív támogatások, stb.) felhasználását ellenőrzi célzottan a közhasznú szervezetek teljes gazdálkodásának ellenőrzése helyett.

Ezen túl javasolták az ÁSZ elnöke újraválaszthatóságának megszüntetését, továbbá meglehetősen gyenge garanciaként értékelték a rá vonatkozó, fent említett összeférhetetlenségi kitételeket, emiatt álláspontjuk szerint elvárható lenne, hogy az ÁSZ elnöke sem kormányzati, sem pártpolitikusi háttérrel ne rendelkezzen.

A TI hangot adott annak, hogy a törvényjavaslat 27. § (5) bekezdése („Az ellenőrzést végző számvevő az ellenőrzés során a dokumentumokba és az informatikai eszközökkel kezelt adatnyilvántartó rendszerek adatállományába akkor is betekinthet, illetve azokról másolatot, kivonatot készíthet, ha azok minősített adatot vagy törvény által védett egyéb titkot tartalmaznak. Az eredeti iratokat, valamint az adatnyilvántartó rendszerek adatállományait eredeti adathordozón – másolat készítése és átvételi elismervény átadása mellett – azonban csak akkor viheti el, ha büntető- vagy fegyelmi eljárás kezdeményezése indokolt, és az irat vagy adat megváltoztatásától, illetve megsemmisítésétől kell tartani.”) sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében garantált a magántitok védelméhez való jogot (személyes adata jogi személynek nem létezhet, de magántitka igen), mivel az ÁSZ ellenőrzési feladatainak ellátásához a magántitok védelméhez való jogot szükségtelenül és aránytalanul korlátozza.

Az ÁSZ 2011. május 26-án sajtóközleményben válaszolt a TI kifogásaira, amelyben többek között kifejtette: „A korrupció elleni aktivitásával nemzetközi hírnevet szerző szervezettől azt vártuk, hogy üdvözli az új ÁSZ törvényt, amely elfogadása esetén a Számvevőszék megerősített függetlenséggel, kibővített jogosítványokkal és átláthatóbb működéssel a korábbiaknál hatékonyabban tud majd hozzájárulni a közpénzekkel és a nemzeti vagyonnak való felelős gazdálkodáshoz, illetve a korrupció elleni küzdelemhez. Ehhez képest a TI nem valós, téves jogértelmezésen alapuló kijelentésekkel támadja a törvényjavaslatot. A magánszemélyek 1%-os felajánlásai ugyanis nem minősülnek közpénznek… ezen a címen egyetlen kedvezményezett szervezet sem vonható ÁSZ ellenőrzés alá. Az más kérdés, hogy ha egyéb címen kap közpénzből támogatást vagy ingyenes vagyonjuttatást, akkor a kedvezményezett szervezet ez okból ellenőrzés alá vonható… Szintén elfogadhatatlanok a TI adatkezelésre vonatkozó kifogásai. A törvényjavaslat a korábbinál pontosabban és a hatályos adatvédelmi szabályokkal teljes összhangban írja elő az adatkezelésre vonatkozó rendelkezéseket. Ezek szerint az ellenőrzés során a számvevő széles körben betekinthet az ellenőrzéssel összefüggő dokumentumokba és informatikai adatnyilvántartó rendszerek adatállományába. Ugyanakkor korlátozottan és az adatvédelmi törvény rendelkezéseit maradéktalanul betartva lehet betekinteni és kezelni személyes adatot.” Május 31-én kelt nyílt levelében a TI nyugtázta a felmerült értelmezési kérdéseket, de kifejtette: „Annak ellenére, hogy az Állami Számvevőszék megnyugtató jogértelmezést adott, fontosnak tartjuk, hogy a jogalkotó egyértelmű szabályozással a Transparency International Magyarország által megjelölt kockázatokat csökkentse.”

  • kapcsolódó anyagok
ORSZÁGHÁZ
JOGALKOTÁS
KORMÁNYZAT
TÖRVÉNYHOZÁS
ÁSZ - ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK