Civiltörvény, civil kétségek

2011.07.22. Jogi Fórum / dr. Antal Attila

A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium elkészítette az egyesülési jogról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló kerettörvény tervezetét. A tervezetet a civil szféra is véleményezhette, nem rejtve véka alá szakmai kétségeit.

A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium koordinálásával elkészült az egyesülési jogról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló törvény tervezete és a hozzá kapcsolódó hatásvizsgálat, amely a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény szerint 2011. június 22-én meg is jelent társadalmi egyeztetés végett a kormányzati honlapon. Civil szervezetek véleményei, valamint a kormányzati elképzelések nyomán szakértői munkacsoportok dolgozták ki a törvény végleges koncepcióját. E munkacsoportokban a kormányzati szakemberek mellett, szakmai tapasztalattal rendelkező civil szakértők, valamint civil szervezetek képviselői dolgoztak együtt.

A szabályozás célja

A meglehetősen szűkszavú előzetes hatásvizsgálati összefoglaló (amely sokkal inkább a koncepció kialakításának körülményeit dolgozza fel, semmint a leendő jogszabály társadalmi-jogi hatásait) szerint a cél „… egy olyan keretjogszabály megalkotása, amely korszerű jogi keretek biztosításával támogatja a civil szektor további erősödését, valamint elősegíti a civil szervezetek működési környezetének fejlődését. A törvényjavaslat a civil szféra sajátosságaira figyelemmel, valamint a jogalkalmazói gyakorlat eredményeit felhasználva kíván stabil, átlátható jogi környezetet kialakítani a nonprofit szektorban tevékenykedők számára.” A törvénytervezet további célja, hogy irányt mutasson a bíróságok és egyéb állami, önkormányzati szervek – civil szervezetekkel kapcsolatos – egységes jogalkalmazói gyakorlatának kialakításához, valamint csökkenteni kívánja a civil szervezetek adminisztrációs terheit, a jogi környezet átláthatóbbá, valamint alkalmazhatóbbá tételével egyidejűleg. Mindezt a jelenleg szerteágazó, különböző törvényekben fellelhető szabályok életben tartása helyett, azok egyetlen, jól strukturált keretjogszabályba történő integrálásával vélik megvalósítani a szövegezők.

A kormány szándéka, hogy a szabályozással a civil szervezetek számára egy új támogatási rendszert is ki kíván alakítani. Itt a fő cél az, hogy a 2012-es költségvetési évtől kezdődően a Nemzeti Civil Alapprogram (NCA) civil támogatási rendszerének helyébe lépve az új civil törvénnyel létrehozott, Nemzeti Együttműködési Alap útján költségvetési forrásokat biztosítson a civil szervezetek számára. A forrást a szervezetek működéséhez, szakmai programjaik megvalósításához, valamint a szomszédos, európai uniós tagállamok társadalmi szervezeteivel folytatott együttműködés, illetve a Kárpát-medencében kifejtett civil társadalmi aktivitás támogatására biztosítja.

Itt csak egy megjegyzést tennék: ugyan önmagában üdvözlendő és kívánatos az NCA finanszírozási rendszerének reformja, de ezt más megvilágításba helyezi az a tény, hogy 2011 márciusának végén a kormány rendeletben osztott ki NCA forrásokat, s ezzel előre is vetítette a jövőbeni szabályozási irányokat (lásd alább, a kritikákat). Az egyes fejezeti kezelésű előirányzatokból nyújtott egyedi támogatásokról szóló 49/2011. (III. 30.) Korm. rendelet, amely akként rendelkezett, hogy alapítvány, közalapítvány és társadalmi szervezet részére – az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 100/J. § (3) bekezdésében foglalt feltételek hiányában is – egyedi támogatás nyújtható a 2010-es költségvetési törvényből a kormányrendelet melléklete szerinti felosztásban. Bár a kormányrendeletet a Nemzeti Civil Alapprogramról szóló 2003. évi L. törvény 15. § (3) bekezdése alapján fogadták el, de a hivatkozott jogszabályhely csupán a következőre ad felhatalmazást: „Felhatalmazást kap a Kormány, hogy az Alapprogram kezelése során felmerülő összköltségnek az Alapprogram forrásaihoz való arányát, az Alapprogram kezelőjének kijelölését, az Alapprogram kezelésének, felhasználásának, ellenőrzésének szabályait és a civil jelöltállítási rendszer működésének részletes szabályait rendeletben állapítsa meg.” Tehát a felhatalmazás mindössze a keretszabályok és a finanszírozás elveinek kidolgozására, s nem a konkrét támogatási összegek meghatározására vonatkozik.

Újdonságok

A törvénytervezet egyik legfontosabb újdonsága, hogy valóban egyfajta keretjogszabályként funkcionál, hiszen egyesíti magában a civil szervezetekre hatályos legfontosabb külön törvényeket, így az az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvényt, a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvényt, valamint a Nemzeti Civil Alapprogramról szóló 2003. évi L. törvényt.

Az új törvény hatálya az egyesületekre és az ún. civil társulásokra terjedne ki. A szabályozás rendet tesz a hatályos egyesülési jogról szóló törvény és a Ptk. között, hiszen alapvető kategóriaként konzekvensen már nem a társadalmi szervezet fogalmát használja, hanem az egyesületet (a hatályos szabályozásban a Ptk. dolgozik az egyesület, míg az egyesülési jogról szóló törvény a társadalmi szervezet alapkategóriával).

Az egyesület fogalma (4.§, olyan önkéntesen létrehozott, önkormányzatisággal rendelkező szervezet, amely az alapszabályban meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, céljának elérésére szervezi tagjai tevékenységét) továbbra sem változna túlzottan, csupán kiegészülne azzal, hogy célja előmozdítása érdekében kiegészítő jelleggel folytathat gazdasági-vállalkozási tevékenységet is. A törvénytervezet meghatározza az egyesületek alkategóriáit (korábban ezek a társadalmi szervezetek fajtái voltak), melyek a következők: a szövetség, a párt és a szakszervezet, valamint a tömegmozgalom, amelyekre a tervezet eltérő rendelkezései hiányában az egyesületre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.

A tervezetben új formaként kerül meghatározásra civil társulás (6. §), amely az egyesülési jog alapján létrehozott olyan szervezet, amelynek jogi személyisége és magánjogi jogalanyisága nincsen, és amelyet alapítói gazdálkodó tevékenység folytatásának igénye nélkül hoznak létre.

A tervezet részletesen rendezi az egyesület belső működési rendjét, az alapszabály tartalmát, a tagok jogit és kötelezettségeit, az egyesülettel szembeni csőd- és felszámolási eljárást, az civil szervezetek feletti törvényességi felügyelet tartalmát és persze a civil szervezetek nyilvántartását. Utóbbi kapcsán fontos megjegyezni, hogy a civil szervezetek adatait a bíróság országosan egységes, elektronikus, bárki számára ingyenesen hozzáférhető közhiteles nyilvántartásban rögzíti. A civil szervezetek közhiteles nyilvántartásának informatikai üzemeltetését központi költségvetési szerv végzi. A tervezet intézményesíti a Civil Információs Portált, amely a társadalmi és civil kapcsolatok fejlesztéséért felelős miniszter által működtetett honlap, s célja a civil szervezetekkel kapcsolatos nyilvános, közérdekből nyilvános információk gyűjtése, rendszerezése és közzététele, illetőleg kérelemre adatszolgáltatás ezen információkból. Még a nyilvántartás kapcsán meg kell jegyezni, hogy a tervezet átmeneti intézkedései rögzítik azt, hogy a törvény hatálybalépését követően 2012. június 30. napjáig valamennyi civil szervezetnek újra be kell jelentenie a tervezet szerinti nyilvántartásba vételhez szükséges adatokat. A törvény hatályba lépését követően csak olyan civil szervezet kaphat költségvetési támogatást, amely újrabejelentési kötelezettségének eleget tett. A bejelentés elmulasztása esetén – amennyiben e határidő lejártát követően az ügyészség felhívására harminc napon belül a szükséges adatokat nem jelentik be – a civil szervezet az egyszerűsített követelésrendezési eljárás keretében jogutód nélkül megszüntetésre kerül.

A tervezet részletesen foglalkozik a civil szervezetek gazdálkodási, könyvvezetés és beszámolási szabályaival, s mivel e szervezetek finanszírozását is hivatott rendezni ezért a közhasznú jogállás feltételeivel (VI. rész) és a Nemzeti Együttműködési Alappal (IX. rész) is. A tervezet talán legproblematikusabb része éppen a közhasznú jogállás szabályozási irányai. Jelenleg [57. § (2) bek.] a tervezet szerint közhasznú szervezetté minősíthető a Magyarországon nyilvántartásba vett az a civil szervezet (ide nem értve a civil társulást), amelynek esetében megfelelő erőforrások és támogatottság mutathatók ki céljai megvalósítása érdekében.

A tervezet szerint megfelelő erőforrás áll rendelkezésre a civil szervezetnél, amennyiben

  • a) az előző két lezárt üzleti év vonatkozásában az átlagos éves bevétele meghaladja az egymillió forintot;
  • b) vagy az összesített adózás utáni eredménye nem negatív.

Megfelelő támogatottság pedig akkor mutatható ki a civil szervezetnél, amennyiben az előző két lezárt üzleti év vonatkozásában az alábbi feltételek közül kettő érvényesül:

  • a) a személyi jövedelemadó meghatározott része adózó rendelkezése szerint felajánlott összeg, továbbá a magánszemélytől, jogi személyiséggel rendelkező szervezettől kapott támogatás, adomány együttes összege eléri az összes bevétel egytizedét;
  • b) a személyi jellegű kiadásai – a vezetők juttatásainak figyelembevétele nélkül – eléri az összes ráfordítás (költség, kiadás) egytizedét;
  • c) a központi költségvetési forrásból származó bevétele (ide nem értve valamely közigazgatási szerv felelősségi körébe tartozó feladat ellátáshoz biztosított pénzeszköz) nem éri el az összes bevétel felét.

Álláspontom szerint a szövegezők alapvetően feltörik a civil szféra non-profit jellegéhez kötődő elvárásokat, s a közhasznú státuszt csupán olyan szervezeteknek adnák meg, amelyek gazdasági erőforrásaik alapján életképesnek mutatkoznak. A közhasznúsághoz kötődő kedvezmények csupán csak akkor vehetők igénybe, ha az adott szervezet elég „fejlett”, ami két okból is gond lehet – s ez az a pont, ahol a szövegezők nem veszik figyelembe a civil szféra realitásait. Egyrészt ezen erőforrások hiányában az újként alakuló, illetve „erőtlenebb” szervezetek egyszerűen el vannak vágva minden közhasznúsági előnytől, s a helyeztük tovább romlik az által, hogy adott esetben kilátásuk sem lesz a tervezetben szereplő erőforrás-feltételek megszerzésére. A másik fontos probléma, hogy nem minden civil szervezet rendezkedett be „taggyűjtésre”, s nem feltétlenül az a célja, hogy a támogatások megszerzésére építse működését. A fő gond az, hogy az ilyen civil szervezetek – függetlenül attól, hogy a tervezet szövegezői szerint „nem rendelkeznek” elég támogatással – éppen úgy tölthetnek be közhasznú célokat, mint a forrásokban és támogatókban bővelkedő szervezetek. Ezen a ponton vethető fel, hogy a szövegezők által meghatározott támogatottsági kritériumok [57. § (3)-(4) bek.] mindegyike sokkal inkább vonatkozik az erőforrásokra, mintsem a valódi támogatottságra. Ez alapvetően hibás felfogást tükröz, hiszen egy közhasznú civil szervezetnek akkor is lehet nagy a támogatottsága, ha nem mozgat meg jelentős anyagi forrásokat.

Civil észrevételek

Jelentős számú civil észrevétel érkezett be a július 4-i véleményezési határidőig, s jellemző, hogy a minisztérium meg is hosszabbította a véleményezési határidőt július 11-ig. A civil vélemények egy része alapvetően üdvözölte mind a jogalkotási folyamatot (különösen a szféra részvételét), mind a tervezet tartalmát, más részük egyértelműen kritikus volt a tervezethez. Ugyanakkor a civilek többségi véleménye sokkal inkább volt aggódó, mint bizakodó, s ennek hangot is adtak: július 4-én megjelentetett „Szükséges a civil törvény koncepcionális átdolgozása” című közleményükben. Ebben többek között – hasonlóan a fenti észrevételekhez – a következőket kifogásolták:

A tervezet a közhasznúságot olyan számviteli, pénzügyi mutatókhoz köti, amelyeknek semmi köze a valós társadalmi hasznossághoz. Ezekkel a mutatókkal főleg a kicsi és önkéntes szervezeteket fosztják meg a közhasznúságtól, de a működő szervezet jelentős többségének is lehetnek megfelelési gondjai (tervezet 57. §).

A szakmai állami pályázatokon csak – az előző módon jelentősen megszűrt – közhasznú szervezetek indulhatnak (a tervezet 79. §).

Az NCA utódjában a civilek által választott delegáltak számaránya egyharmadra csökken – szemben a kormány által delegált kétharmaddal. A döntéshozókat négy évre betonozza be a rendszer (tervezet 83-101. §).

A civil alapban a nyílt pályázatok aránya csökken, egy szervezet csak két egymás utáni évben pályázhat. Ezzel szemben a parlament által kiemelt szervezetek folyamatosan, költségvetési soron kaphatnak akár több százmilliós működési támogatást pályázat nélkül (tervezet 79. és 83-101. §).

Dr. Bíró Endre mind publicisztikájában, mind jogi szakvéleményében igen negatívan nyilatkozott a tervezetről, sőt az a „civilek letámadásának” nevezete. A legfontosabb visszásságokat többek között (alább csak a fenti kritikákon kívüli, új elemeket sorolom fel) a következőkben rögzítette:

  • Az újraregisztrációs kötelezettség státuszjogi következményekkel terhelt elrendelése;
  • Az NCA civil többségű döntéshozatali rendszerének megszüntetése;
  • A miniszteri direkt támogatási keret intézményének visszahozatala pályázati rendszereken kívül;
  • A civil szervezetek állami ellenőrzésének és a megszüntetési folyamatokba történő beavatkozásnak erősebb, közvetlenül vezérelhető módjai;
  • A civil támogatások körében a diszkrecionális állami jogok (kizárólagos mérlegelés joga) erősítése;

Az egyesülési jog gyakorlásának korlátozása a cselekvőképességi feltételhez rendeléssel, amely egyrészt kizárja a gyermekkorosztályt e közéleti körből, másrészt pedig állami egyedi aktushoz rendeli a fogyatékos személyeket az egyesülési joggal összefüggő korlátozással.

Bírósági aggodalmak

A tervezet azonban nem csupán az érintetteket és a szakértőket töltötte el aggodalommal. Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) július 5-i ülésén kifejtette, hogy a jövőben komoly és igen nehéz feladat vár a bírósági szervezetre a civil szervezetek nyilvántartásával kapcsolatban is. A jelenlegi tervek szerint – ahogy fentebb utaltunk rá – az új törvény hatálybalépése után 2012. június 30-ig valamennyi érintett szervezetnek újra be kell jelentenie a törvény szerinti nyilvántartásba vételhez szükséges adatait, ami 28 ezer alapítványt és 51 ezer társadalmi szervezetet érint. Az OIT hivatala a közeljövőben méri fel, hogy milyen humánerőforrásra és mennyi pénzre van szüksége a bírósági szervezetnek a többletfeladat ellátásához.

  • kapcsolódó anyagok
JOGALKOTÁS
KORMÁNYZAT
TÖRVÉNYHOZÁS