A bírósági reform háttere

2011.11. 2. Jogi Fórum / dr. Antal Attila

A sarkalatos törvényhozás egyik legfontosabb pontja a bírósági rendszer átalakítása, amelyet nem csupán az 1997-ben kialakított megoldások felülvizsgálata, hanem maga az Alaptörvény elfogadása is szükségessé tesz.

A kormányzat által elfogadott tervezethez nagy várakozások fűződnek, ugyanakkor legalább ekkora a bizonytalanság is a „kétfejű” igazgatási modell körül – amelyet csak súlyosbít, hogy a Legfelsőbb Bíróság álláspontját ki sem kérték az ügyben. Kérdés, hogy milyen állapotban találja a bírósági reform a szakmai és személyes szempontok alapján is megosztott hivatásrendet?

A kormány október 19-i ülésén megtárgyalta és jóvá is hagyta a bíróságok és az ügyészségek szervezetéről és igazgatásáról, valamint a bírák és az ügyészek jogállásáról és javadalmazásáról szóló sarkalatos törvények tervezetét. A választójogról, az Alkotmánybíróságról, valamint az önkormányzati rendszer átalakításáról szóló törvények mellett a mostani, a bíróságot és az ügyészséget érintő kodifikáció lesz a „legnagyobb falat” a sarkalatos törvényhozás menetrendjében. A következőkben bemutatjuk a mostani reform hátterét és fő irányait, s szót ejtünk a kormányzati tervekkel szembeni kritikákról is.

Előzmények: szakmai álláspontok és a reformok megindítása

A bírósági reform kérdése már a korábbi kormányok esetében is rendre napirendre került, sőt az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) maga is foglalkozott a kérdéssel. 2008-ban például három tanulmányt rendeletek meg a rendszer átalakításának lehetséges irányairól: az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kara és a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara kutatói munkaközösségeit kérték fel tanulmányok elkészítésére. Az iratok módszeresen körüljárták az akut (és örökletes) problémákat: a bírósági eljárások gyorsítása, az OIT rendszerének és személyi összetételének reformja, a szakmai belterjesség kezelése, a bírókiválasztás kérdései. Ezek után úgy tűnt, hogy a bírósági átalakítás hevülete alábbhagy: lévén se szakmai, se politikai többség (tudniillik a parlamenti kétharmad) nem állt a dolog mögé. Aztán – hosszas huzavona után – 2009 nyarán a parlament megválasztotta Baka András a Legfelsőbb Bíróság elnökévé, aki igen komoly tervekkel lépett fel. Ezeket az új főbíró – ugyancsak a politikai konszenzus hiánya miatt – kénytelen volt „önerőből” elkezdeni. Amint lapunknak fogalmazott: „Korábban a bírósági szervezetet szakmai körökből számos jogos szakmai kritika érte: a szaksajtó hangos volt attól, hogy a szervezet nem nyitott, sőt magába zárkózik, a tagok magukat ellenőrzik. Látnom kellett már a megbízatásom elején, hogy minden, a bírósági szervezettel kapcsolatos, jogalkotási szintű változtatás kétharmados konszenzust igényel – a megválasztásomat követő évben erre esély sem volt. Ezt felismerve a bírósági szervezet belső viszonyait kívántam megváltoztatni, legalábbis azt, amit kritika ért és amit megtehettem. Igyekeztem megtörni azokat a belső lobbikat, amelyek jelen voltak a bírósági szervezetben és károkat okoztak; átnéztük az OIT szabályzatait, új szabályzatokat alkottunk; sor került a Hivatal átvilágítására a hatékonyabb működés szempontjából.” A bírósági reform kérdése tehát aktuálisabb mint bármikor, hiszen megoldatlan kérdések sokasága nyugtalanítja a szakmát és jogkereső publikumot is, valamint 2010-re kialakult az a politikai többség, amely képes a kérdésben dönteni. Ez olyannyira így van, hogy a bírósági reform korántsem most kezdődik, annak nyitánya – a még a Legfelsőbb Bírósággal egyeztetve készült – a 2010. évi CLXXXIII. törvény, amely a bíróságok hatékony működését és a bírósági eljárások gyorsítását volt hivatott megalapozni. Ekkor még úgy tűnt, hogy az igazságügyi kormányzat és az LB együtt tud gondolkodni a bírósági reformról.

Az átalakítás indokai

A Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM) tervezete szerint a bírósági szervezet megújítása több okból is szükséges. Egyrészt mivel Magyarország Alaptörvénye rögzíti immár a bíróságok működésének és az ítélkezésnek a legalapvetőbb tételeit, a bírósági törvényeket ennek szellemében kellett újraalkotni. Másrészt pedig nyilvánvalóvá vált a tervezet szerint, hogy az 1997-ben létrehozott bírósági szervezeti és igazgatási modellt felül kell vizsgálni: az elmúlt bő évtized gyakorlati tapasztalatai, a tárgyban folytatott tudományos kutatások is erre mutattak, a szakma véleménye is az volt, hogy a bíróságok központi igazgatására hivatott szerveket alkalmassá kell tenni a problémák időben történő felismerésére, a gyors döntéshozatalra és e döntések következetes végrehajtására. A minisztérium szövegezői szerint csak egy ilyen típusú, hatékony központi vezetéssel érhető el, hogy a bíróságok működése már rövid távon is érzékelhetően javuljon, és hosszabb távra is egy ésszerű működtetés valósulhasson meg.

A hivatalos indokoláson túl érdemes rávilágítani arra is, hogy kormányzat egyértelmű kudarcként tekint az 1997-es reformra. Répássy Róbert igazságügyért felelős államtitkár például a következőkkel indokolta az átalakítást: „Az 1997-es törvénymódosításokkal bevezetett igazgatási modell a teljes bírói önigazgatáson alapult, vagyis a bíróságok az Országos Igazságszolgáltatási Tanácson (OIT) keresztül önmagukat igazgatták. Több mint 12 év tapasztalata alapján, több politikától független szakértői vélemény szerint is, a nagyfokú függetlenség mellett egy átláthatatlan és kontrollálhatatlan rendszer jött létre. Nemcsak az a probléma tehát, hogy elhúzódnak az eljárások, hanem hogy az állampolgárok és a szervezetben dolgozók számára is átláthatatlan az igazságszolgáltatási rendszer működése. Ehhez párosul, hogy a kontroll hiánya a bíróságon belüli lobbi érdekek felerősödését okozza, és a bíróságok elkényelmesedéséhez vezethet.” Sőt az államtitkár azt is hangsúlyozta, hogy „[a] most hivatalban lévő Baka András, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, 2009-es megválasztásakor főbírói programjában éppen azt ígérte, hogy ezeket az anomáliákat megváltoztatja. Azzal nyerte el az akkori parlamenti pártok kétharmados támogatását, hogy bírálta a rendszert, és meg akarta reformálni. Azonban megválasztása óta sajnos nem változott a helyzet, így nem csak mi, hanem a Magyar Bírói Egyesület is azt diagnosztizálta, hogy ez a rendszer nem képes a megújulásra, ebben a modellben nem lehet elérni a megfelelő hatékonyságot, átláthatóságot és hogy számon kérhetőek legyenek az igazgatási döntések.” Itt azért talán nem árt emlékeztetni arra, hogy Baka András megválasztása óta következetesen kiállt a bírósági problémák megoldása mellett, ezt példázza a fent említett 2010. évi CLXXXIII. törvény és az a belső reform, amit kétharmados jogalkotási támogatás nélkül is el tudott érni.

A már beterjesztett törvényjavaslat egészen konkrét szempontokat is felvet a szervezetrendszer átalakítására. Az OIT bíró tagjai rendszerint a bírósági vezetők közül kerülnek ki, akik felett az ellenőrzést, a munkáltatói jogokat maga az OIT gyakorolja. Tehát a bírósági vezetők tulajdonképpen önmagukat ellenőrzik és saját bíróságuk feletti kontrollt gyakorolnak. Az OIT-ban nem működik megfelelően a rotáció, hiszen – újraválaszthatósági korlát hiányában – egyes bíró tagok több cikluson keresztül is részt vettek a testület munkájában. Problémaként került megfogalmazásra az igazgatási tevékenység elemzése során, hogy a havonta – általában – egy alkalommal ülésező testület nem képes teljes mértékben eleget tenni a döntési kötelezettségének és ez az azonnali határozatot igénylő helyzetek megoldását gátolja és akadályozza az operatív működést. Nehézséget jelent, hogy az OIT elnöke egyben a Legfelsőbb Bíróság elnöke; mindkét tisztség egész embert kíván és nehezen egyeztethető össze az OIT elnökének igazgatási és a Legfelsőbb Bíróság elnökének szakmai szerepe. Az OIT tagok egyéb tisztségük mellett látják el tagsági feladataikat, ezért nem tudnak kellően koncentrálni a hatáskörileg túlterhelt OIT feladatainak ellátására – áll a javaslatban.

A bírósági reform irányai: hatékonyság és eredményesség

A KIM tervezetei 2011. október 21-én törvényjavaslatokká éretek, s benyújtásra került az Országgyűlésnek a többek között a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, valamint a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvénycsomag. A javaslat – amely már említett 2010. évi CLXXXIII. törvénnyel megkezdett utat kívánja folytatni – szerint az igazságszolgáltatással szembeni elvárásokat, a felmerült és ismertetett problémákat áttekintve megállapítható, hogy Magyarországon egy olyan igazgatási rendszert kell kialakítani, amely már rövid időn belül eredményt hoz. Éppen ennek érdekében a központi igazgatás hatásköreinek telepítésekor azt a szervet vagy személyt kell kijelölni, aki az igazságszolgáltatás működési mechanizmusainak ismeretében az operatív és gyors döntéshozatalt biztosítja. Alapvető célkitűzés, hogy a bíróságok központi igazgatása számára tág eszközrendszer álljon rendelkezésre a létszámgazdálkodás (koncentrált személyzetpolitika, a bírák mozgatásának, kirendelésének lehetősége) és az igazgatás (bírósági vezetői kinevezés, vezetői vizsgálatok, a bírósági vezetők tevékenységének irányítása, ellenőrzése) területén.

Mindezek okán azt irányozza elő a javaslat, hogy bírósági központi igazgatást az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke lássa el, az elnök egyszemélyi felelőssége mellett. Az OBH elnökéhez kerülnek az OIT és az OIT elnökének igazgatási jogkörei (bírósági felsővezetők kinevezése, bírói álláspályázatok elbírálása, költségvetési jogkörök, létszámgazdálkodással kapcsolatos jogkörök stb.). Az OBH elnökét a bírák közül az Országgyűlés választja kétharmados többséggel a köztársasági elnök jelölésére. A konstrukció szerint tehát elválik a Kúria elnökének és a bírósági igazgatás vezetőjének a személye. Az OBH-n kívül a rendszer elemét képezi – a kizárólag bírákból (akiket a bírák választanak) álló – Országos Bírói Tanács (OBT) is, amely felügyeleti, véleményező, funkciót lát el.

Egyébként a bírósági szervezet a jövőben is négyszintű lesz: járásbíróságok, törvényszékek, ítélőtáblák végzik az ítélkezést, a legfőbb bírói szerv pedig a Kúria lesz. A Kúriának a jelenleginél hangsúlyosabb szerepe lesz a bírósági joggyakorlat elemzésében és az ítélkezés egységességének biztosításában, új feladata lesz továbbá az önkormányzati rendeletalkotás kontrollja. A bírákat a köztársasági elnök nevezi ki; a bírósági vezetők és bírói testületek késztik elő a bírói álláspályázatok elbírálását, a pályázatokról pedig az Országos Bírósági Hivatal elnöke dönt. A javaslat szerint nagyobb szerepet kap a jövőben a bírói munkában a mobilitás: olyan szakemberek is dolgoznak majd a bírói karban, akik egy-egy régió, bíróság ügyhátralékát, rendkívüli ügyterhét dolgozzák fel.

A jogalkotó a fentiektől azt várja azok keresztülvitelével egy operatív, a problémákra azonnal reagálni tudó igazgatási vezetés állhat fel: az erős jogosítványokkal rendelkező OBH-elnöke és a közvetlen irányítása alatt álló OBH. Az OBH elnöke sem működik ugyanakkor kontroll nélkül, mert az Országgyűlés elmozdíthatja tisztségéből (a köztársasági elnök, vagy az OBT indítványára) és felette véleményező és „figyelemfelhívó” jogkört gyakorol az OBT. A javaslat a felállítani rendszer érdemének tekinti, hogy a szakmai és igazgatási jogkörök ezentúl nem keverednek, s egy átlátható és hatékonyrendszer jön létre.
A bíróságok szervezetének és igazgatásának új szabályozása olyan nagymérvű változásokat hoz magával, hogy célszerű volt külön törvényben rögzíteni a bírák jogállására és javadalmazására vonatkozó szabályokat, amelyek esetében elsődleges cél a meglévő értékek átemelése az új szabályozásba, és – a vonatkozó javaslat szerint – a szükséges változtatásoknak a szabályozáson történő átvezetése közben egyúttal lehetőség nyílik a meg őrzött szabályok pontosítására és újraszerkesztésére is. A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvényjavaslat fejezeti rendje alapvetően megtartja a korábbi szabályozás sorrendiségét azzal, hogy a vagyonnyilatkozatra vonatkozó rész önálló fejezetként a bírákra vonatkozó szabályok végére, az ülnökökre vonatkozó fejezet elé kerül.

Kritikák: ki, kivel egyeztet?

A bírósági reform kibontakozó irányaival kapcsolatban mind a bírói szakma, mind pedig az érintett jogászi szféra erős kritikákat fogalmazott meg. Az egyik legfontosabb hang a jelenlegi főbíráé, Baka Andrásé volt. Mielőtt belemennénk a tartalmi kérdésekbe, érdemes elidőzni azon a fontos ponton, hogy az igazságügyi kormányzat kivel és miként egyeztette a szóban forgó törvénycsomagot. Mivel a kormány (pontosabban a közigazgatási és igazságügyi miniszter) volt az előterjesztő – s kizáró okok nem álltak fenn – ezért jelen törvényekre vonatkozott a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény. Ennek megfelelően a KIM – legalábbis sajtóhírek szerint – egyeztetett is Magyar Bírói Egyesülettel, akivel egyébként a KIM a társadalmi részvételről szóló törvény szerinti stratégiai megállapodást is kötött. Ez mind rendben is lenne, csupán az maradt el, hogy magával az LB-vel, illetve a főbíróval is eszmét cseréljenek, ami ezért is furcsa, mert – ahogy említettük – a bírósági reformot megalapozó jogalkotás alkalmával még befogadták az LB javaslatait. Ennek maga Baka András is hangot adott: „Nem volt egyeztetés. Míg más szervezetek, az Alkotmánybíróság, az ügyészség vagy maga készítette vagy részt vehetett a rá vonatkozó tervezet kidolgozásában, a bírósági törvényjavaslatok előkészítésénél sem az OIT-ot, sem az elnökét nem kereste meg senki. Amikor Áder János megkapta a megbízást a koncepció kidolgozására, felhívtam telefonon és kezdeményeztem egy beszélgetést. Ezt követően a bírói szervezetet nem keresték, bár egyes bírókkal folyt megbeszélés.” Ami tehát itt történt az iskolapéldája annak, hogy hogyan lehet a törvény betűjét betartva annak szellemét kijátszani.

A tartalmi elemekre rátérve: sokan üdvözlik azt a kormányzati célkitűzést, hogy a szakmai és igazgatási vonal váljon el a bíróságok esetében, ugyanakkor a legtöbb kritika ennek a kormány által tervezett módja ellen fogalmazódott meg. Fleck Zoltán szerint:A jelenleg még működő Országos Igazságszolgáltatási Tanács nem a bírói önkormányzatiság szerve volt, hanem olyan igazgatási csúcsszerv, amely minden adminisztratív jogkört gyakorolt. A rendszer nem ismerte a megosztott hatásköröket. Ahogy a mostani tervezet sem. Ugyanis most nem egy kollektív testület, hanem egy parlament által választott személy fogja gyakorolni az OIT eddigi jogköreit… A tervezet szerint a nagyhatalmú egyszemélyi vezető, az Országos Bírói Hivatal elnöke mellé rendelt, a bírák által választott bírákból álló Országos Bírói Tanács súlytalan véleményező szervezet.” Fleck talán legerősebb kritikája a felvázolt rendszert „személyfüggőségét” emeli ki: „Nem túl elegáns, de muszáj szót ejteni a személyekről is. Nem kellene, ha nem egy olyan rendszer tűnne ki a tervezetből, amely személyfüggővé teszi a működést. Túl sok minden múlik azon, hogy a parlament kit fog 9 évre az OBH elnökévé választani.

Baka András azonban akként vélekedik, hogy indokolatlan az OIT megszüntetése: „A legfőbb kérdés az, hogy a bírósági szervezet meglévő problémáira születik-e a törvényjavaslatban adekvát válasz. Megválasztásomkor a parlamenti meghallgatásomon sorra vettem a legfőbb nehézségeket és gondokat, hosszan elemeztem ezeket a kérdéseket az országgyűlési képviselők előtt. Akkor egyértelműen leszögeztem – és ezt azóta is tartom –, hogy a bírósági szervezet problémáit nem az igazgatás ide-oda tételével, 10-13 évenkénti átalakításával kell megoldani, hanem következetes igazságszolgáltatási és kormányzati politikával. Az igazgatás mikéntjét tized- vagy századrangú kérdésnek tartom, mert nem lehet vele évtizedes vagy évszázados problémákat megoldani. Az igazgatás arra való, hogy a napi munka zökkenőmentes, gördülékeny legyen, önmagában nem képes strukturális gondokat megoldani.” Az LB-elnök szerint a legfontosabb problémánk tehát nem igazgatási jellegű, hanem többek között az, hogy a társadalmi-gazdasági változásokat nem követte a bírósági szervezet átalakulása. Erre – véleménye szerint – a mostani javaslat sem kínál megoldást és az OBH-elnök megválasztásával egy olyan szereplője lesz a bírósági igazgatásnak, akinek jogköréből teljesen hiányoznak a fékek és ellensúlyok („…a következő minimum 9 évben az OBH elnöke egy személyben határozhatja meg, hogy ki lehet bíró és bírósági vezető Magyarországon”).

Ezekből és a hasonló kritikákból látni lehet, hogy a szakma ugyan nagy várakozásokkal tekint a bírósági reform elé, de egyelőre meglehetősen sok a nyugtalanító kérdés. A dilemmákat csak fokozza, hogy a kormányzat a törvénycsomag előkészítésénél kihasználta a semmiségi törvény és kényszernyugdíjazás nyomán amúgy is megroppant bírói hivatásrend felaprózottságát. Kérdés, hogy ilyen körülmények között az érintettek milyen közegben fogadják majd a bírósági reformot?

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
BÍRÓSÁG
KORMÁNYZAT
LEGFELSŐBB BÍRÓSÁG
LEGFELSŐBB BÍRÓSÁGOK