2012: közjogi origó, parttalan jogalkotás

2012.01.18. Jogi Fórum/ Dr. Antal Attila

2012 nem csupán az új Alaptörvény hatályba lépése miatt hozott fordulatot, hanem azért is, mert az Alaptörvényre épülő sarkalatos és egyéb törvények lényeges pontokon írták újra a jogrendszert. A felfokozott jogalkotási tempó ugyanakkor alaposan rányomta bélyegét a jogalkotás minőségére.

Ahogyan arra korábbi cikkünkben utaltunk, a 2010-ben megválasztott Országgyűlés meglehetősen felfokozott jogalkotási tevékenységet fejtett ki, hiszen kevesebb, mint két év alatt 365 új vagy módosított törvényt fogadtak el a képviselők. A törvénygyár 2011 decemberére pörgött fel igazán: a december 16-tól 2011. december 23-ig terjedő időszakban, valamint még az év utolsó előtti napján is rendkívüli ülésszakot kellett tartani. Jellemző, hogy pl. december 5-én 7, december 13-án 6, december 19-én 6, december 20-án 4, december 23-án 14 és még december 30-án is 5 törvény került elfogadásra. Ez azt jelenti, hogy a tavalyi év utolsó hónapjában mindösszesen 43 törvényt (ezek jó része éppen januártól lépett hatályba) fogadtak el a parlamenti képviselők, vagyis a 2010 óta kibontakozó jogalkotás oroszlánrésze, majdnem nyolcada esett erre az egy hónapra.

Az Alaptörvény újdonságai

Az egyik legmarkánsabb és szembeötlőbb változás országunk nevében esett: a Magyar Köztársaság elnevezés Magyarországra változott. Az új elnevezést egyébként az egész törvénytáron át kellett vezetni: ezt az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvénnyel végezte el az Országgyűlés.

Az új Alaptörvény azonban számos markánsabb változást is hozott. Egyrészt fenntartotta az Alkotmánybíróság jogköreit korlátozó intézkedéseket, másrészt kivezette az actio popularist, vagyis azt a lehetőséget, hogy bárki jogi érdek nélkül a testülethez fordulhatott. Megszűnt továbbá az utólagos normakontrollra irányuló, folyamatban lévő AB-eljárások nagy része is, amely óriási vitákat váltott ki. Az Alkotmánybíróság eddigi hatásköréhez képest alkotmányjogi panasz alapján az egyedi ügyben alkalmazott jogszabályok mellett a bírói döntések alaptörvénnyel való összhangját is megítélheti a testület.

További intézményi változás az Alaptörvényben, hogy megszüntetésre került a korábbi országgyűlési biztosi rendszer (a személyi konzekvenciákat alább tárgyaljuk), s bevezetésre került az egybiztosi modell, amelyben az alapvető jogok biztosa látja el az alapjogvédelmi tevékenységet. Helyettesei a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét látják el.

Régi adósságát törlesztette az alkotmányozó a közpénzügyeknek az Alaptörvénybe emelésével, sőt a szabályozás kiegészült az adósságplafon többszintű rendszerével, amely az ország eladósodását hivatott megakadályozni. Az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét. Ugyanakkor mindaddig, amíg az államadósság ez utóbbi összeget meghaladja, az Országgyűlés csak olyan központi költségvetésről szóló törvényt fogadhat el, amely az államadósság a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának csökkentését tartalmazza. Ezektől csak különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben, vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni.

Az Alaptörvény rendezi a nemzeti vagyonnal (ami az állam és az önkormányzatok vagyona, amelyről sarkalatos törvény is rendelkezik) való gazdálkodás szabályait is. A központi költségvetésből csak olyan szervezet részére nyújtható támogatás, vagy teljesíthető szerződés alapján kifizetés, amelynek tulajdonosi szerkezete, felépítése, valamint a támogatás felhasználására irányuló tevékenysége átlátható. A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni a közpénzekre vonatkozó gazdálkodásával.

Az új szabályok az átalakított Költségevetési Tanáccsal is foglalkoznak. A Költségvetési Tanács tagja a Költségvetési Tanács elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és az Állami Számvevőszék elnöke. A Költségvetési Tanács elnökét a köztársasági elnök nevezi ki hat évre. A Tanácsnak igen erős jogköre, hogy meg kell szerezni az előzetes hozzájárulását a központi költségvetésről szóló törvény elfogadásához.

Átmeneti rendelkezések, végleges igénnyel

Tulajdonképpen már az Alaptörvény hatályba lépése előtt megszületett az első kiegészítése, hiszen az Országgyűlés az év utolsó előtt napján elfogadta a Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései című törvényt, amely a jogszabályszöveg szerint magának az Alaptörvénynek a része (alátámasztja ez a formai szempont, hogy a Magyar Közlönyben – ahogy maga az Alaptörvény is – szám nélkül jelent meg). Megjegyezhetjük tehát, hogy sem utóbbi tényből, sem pedig az Átmeneti Rendelkezések jellegéből korántsem az „átmenetiség”, hanem sokkal inkább a véglegesség igénye köszön vissza. A törvény első része a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szól, megállapítva az MSZMP felelősségét nagyon súlyos kérdésekben, továbbá kijelentve, hogy a jogutód MSZP osztozik mindazon felelősségben, mellyel az állampárt terhelhető. A nevében átmeneti rendelkezések rendezik többek között a közjogi jogutódlás körülményeit a Legfelsőbb Bíróság, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács, valamint az országgyűlési biztosok tekintetében: „kilőve” ezzel (meglehetősen érthetetlen és következetlen módon) a Legfelsőbb Bíróság elnökét és az adatvédelmi biztost.

Különösen is fájó pont, hogy az alkotmány-kiegészítés a következőket mondja ki: amíg a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése nem valósul meg, az Országos Bírósági Hivatal elnöke bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróságot jelölhet ki; illetve a legfőbb ügyésznek is biztosít hasonló jellegű jogosítvány, hiszen az általános illetékességű bíróságtól eltérő, de azonos hatáskörű bíróság előtti vádemelésre adhat utasítást. Mindez azért érdekes, mert az Alkotmánybíróság még a szóban forgó törvény elfogadása előtt, december 19-én a büntetőeljárási törvény „gyorsító csomagjának” vizsgálata kapcsán többek között megsemmisítette azt a rendelkezést, mely szerint az ún. kiemelt jelentőségű ügyekben legfőbb ügyész válassza meg a vádemeléssel az illetékes bíróságot.

Ahogyan arra máshol utaltam, az abszurditást határát súrolja, hogy amíg az államadósság a GDP felét meghaladja és az Alkotmánybíróság vagy az Európai Unió Bírósága olyan döntést hoz, amelyből előre nem tervezett fizetési kötelezettsége támad az államnak, akkor „a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulást kell megállapítani”.

Sarkalatos törvények

A sarkalatos törvények tulajdonképpen az Alaptörvény által elindított változásokat tetőzik be. Az Alaptörvény szövege – a parlament honlapján található jegyzék szerint – mintegy 32 ilyen „sarkalatos tárgykört” jelöl meg, s mivel nagy részük szükséges volt ahhoz, hogy maga az Alaptörvény funkcionáljon, így a jogalkotási rohammunka elsősorban e törvények megalkotására koncentrált. A legjelentősebb sarkalatos törvényeket az Országgyűlés elfogadta: az Állami Számvevőszékről, a választójogról szóló, a bíróságról és az ügyészségről, az Alkotmánybíróságról és a helyi önkormányzatokról, a családok védelméről, szóló törvények. Kiemelkedik a szerencsétlen sorsú egyházügyi törvényt, amelyet az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenség miatt ugyan megsemmisített, de a jogalkotók rapid munkával december 30-án ismét elfogadták. Meg kell említeni a nemzeti vagyonról, a pénzügyi stabilitásról és a Magyar Nemzeti Bankról szóló törvényeket. Utóbbi azért is igen jelentős, mert az Európai Bizottság a törvényeknek, valamint az igazságszolgáltatást átalakító törvényeknek az EU-joggal való összhangját vizsgálja.

A legjelentősebb változások többek között bíróságok tekintetében jelentkeznek, ahol is létrehozták az Országos Bírói Hivatalt és az Országos Bírói Tanácsot. Az önkormányzatok relációjában kiemelkedik, hogy január elsejétől a megyei oktatási és egészségügyi intézmények, köztük a kórházak és a szakrendelők kerülnek állami tulajdonba kerültek: ezt még 2011-ben az Alkotmány módosítása alapozta meg, sőt az Átmeneti Rendelkezések ezt a szabályt még 2013. december 31-ig hatályban is tartják.

Intézményi változások – kettős mérce

A korábban tárgyalt intézményi és személyi változásokat célszerű összefoglalni. Ugyanakkor hiába keresnénk abban (köz)jogi logikát, hogy az egyes közjogi méltóságok mi alapján maradhattak a helyükön, pontosabban az átnevezett intézményük élén, mások pedig miért kerültek lapátra meglehetősen durva jogalkotási módszerekkel. Úgy tűnik, hogy az Alaptörvény által alkalmazott közjogi kettős mérce egyre inkább általános része lesz a hazai politikai és jogi fegyvertárnak.

A 1989-es Alkotmány alapjain álló intézmény

Új intézmény

Törvény

Megjegyzés

Legfelsőbb Bíróság (LB)

Kúria

A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény

Az Átmeneti Rendelkezések szerint: „11. cikk (1) A Legfelsőbb Bíróság, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács és elnöke jogutódja az ítélkezési tevékenység tekintetében a Kúria, a bíróságok igazgatása tekintetében – sarkalatos törvényben meghatározott kivétellel – az Országos Bírósági Hivatal elnöke. (2) A Legfelsőbb Bíróság elnöke, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács elnöke és tagjai megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.

2011. december 13-án az Országgyűlés megválasztotta Darák Pétert a Kúra, Handó Tündét az OBH elnökének.

Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT)

Országos Bírósági Hivatal (OBH)

Országos Bírói Tanács (OBT)

Adatvédelmi biztos

Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság (NAIH)

Az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról 2011. évi CXII. törvény

Az Átmeneti Rendelkezések értelmében: „16. cikk A hivatalban lévő adatvédelmi biztos megbízatása az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnik.

2011. december 9-én tette le az esküt Péterfalvi Attila az NAIH köztársasági elnök által kinevezett elnöke.

A jövő nemzedékek biztosa

Az alapvető jogok biztosa és helyettesei (a jövő nemzedékek érdekeinek, valamint a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmére)

Az alapvető jogok biztosáról 2011. évi CXI. törvény

Szintén az Átmeneti Rendelkezések rendezik az ombudsmanok sorsát: „15. cikk Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa tisztségének elnevezése az Alaptörvény hatálybalépésétől alapvető jogok biztosa. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának, a nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosának és a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának jogutódja az alapvető jogok biztosa. A hivatalban lévő nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese; a hivatalban lévő jövő nemzedékek országgyűlési biztosa az Alaptörvény hatálybalépésétől az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese; megbízatásuk megszűnik az alapvető jogok biztosa megbízatásának megszűnésével.

Az állampolgári jogok biztosa

Nemzeti és etnikai kisebbségek biztosa

Egyéb törvények

Az Alaptörvényen és a sarkalatos törvényeken túl 2012 természetesen más változásokat is tartogat. Így többek között az Országgyűlés 2011. július 11-én elfogadta az új közbeszerzési törvényt (2011. évi CVIII. törvény), amely a korábbinál rövidebb és a részletszabályokat mellőzi. A Közbeszerzések Tanácsának neve Közbeszerzési Hatóságra változik, de azt egy módosító indítvánnyal nem kormányhivatalként határozzák meg, hanem az Országgyűlés alá rendelik. A jogszabály bevezetőben kiemeli, hogy az ajánlatkérők, illetve a gazdasági szereplők – az ajánlattevők – jóhiszeműen, tisztességesen kötelesek eljárni, és a jogaikat csak rendeltetésszerűen gyakorolhatják. Közbeszerzést lehet, illetve kell kiírni árubeszerzésre, építési beruházásra, szolgáltatás megrendelésére, továbbá építési- és szolgáltatási koncesszióra.

2012 elejétől lép hatályba továbbá az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény jó része, a „civiltörvény” alapján létrejön egy új szervezeti forma, a civil társaság, továbbá egyszerűsödnek a civil szervezetekre vonatkozó gazdálkodási szabályok. A jogszabály alaposan átalakítja a közhasznúsági feltételeket, továbbá bevezeti az új civil támogatási rendszert, a Nemzeti Együttműködési Alapot.

A jogalkotás parttalansága

Kiindulópontunk az volt, hogy 2011 az Alaptörvény és hozzá kapcsolódó joganyag mellet, egy meglehetősen felfokozott jogalkotási tempót hagyott 2012-re. Ez a túlfeszített helyzet minden bizonnyal lassulni fog, hiszen a közjogi rendszer átírásának oroszlánrésze befejeződött, azonban két másik, igen káros hagyatékról is beszélhetünk, melyek feldolgozása sem a jogalkotók, sem pedig a jogalkalmazók számára nem kis feladat.

Egyrészt a 2011 végi jogalkotási munkálatok megmutatták azt, hogy a Magyar Közlöny szinte mindent „elbír”, hiszen burjánzott a salátatörvényekkel operálás gyakorlata. Az előbb említett civiltörvényben például három oldalon írták át a január 1-től hatályos adószabályokat. Aztán a december 22-én megjelent, „A civil szervezetek bírósági nyilvántartásáról és az ezzel összefüggő eljárási szabályokról” szóló 2011. évi CLXXXI. törvényben ismét három oldalnyi adószabály-átírás rejtettek el. Sőt az év utolsó napján megjelent „megaközlönyben” (632 oldal) kihirdetett régi/új egyházi törvény is változtatott a 2012-es büdzséhez kapcsolódó friss jogszabályon.

De a legszomorúbb jelenség az, hogy a kormánypártok törvényesítették a zárószavazás előtti módosító javaslatok rendeltetésellenes használatát (éppen az ebből fakadó közjogi érvénytelenség miatt semmisítette meg az Alkotmánybíróság az egyháztörvény). A Házszabály módosításáról szóló 98/2011. (XII. 31.) OGY határozata kijelenti, hogy zárószavazás előtt módosító javaslatot nyújthat be bizottság, illetve országgyűlési képviselő bármely korábban megszavazott rendelkezéshez kapcsolódóan, ha a megszavazott rendelkezés nincs összhangban az Alkotmánnyal (!) vagy más törvénnyel, a törvényjavaslat már megszavazott rendelkezésével, vagy a törvényjavaslat módosítással nem érintett valamely rendelkezésével. Attól eltekintve, hogy a megfogalmazás következetlenül Alkotmányt használ Alapörvény helyett, még rendben lenne a dolog. A módosítás azonban a következőt is hozzáteszi: az előterjesztő, az első helyen kijelölt bizottság és az Alkotmányügyi bizottság a Házszabály korlátozásaira tekintet nélkül élhet zárószavazás előtti módosítóval azzal, hogy a módosító javaslat nem terjedhet ki az egységes javaslat által nem érintett törvények rendelkezéseire. Az már csak hab a tortán, hogy a Házszabály 125. § (1) bek. szerinti kivételes eljárás elrendelését immáron nem négyötödös, hanem csak kétharmados többséghez kötötték.

Mindez azt eredményezi, hogy 2011 jogalkotási anomáliái tartósan beépülnek jogrendszerünkbe, nem kis problémát okozva ezzel a mindennapokban. Középtávon pedig magának az Alaptörvénynek, illetve az arra épülő alkotmányos kultúrának teszik a legrosszabbat.

  • kapcsolódó anyagok
ADATVÉDELEM
ALKOTMÁNYJOG
BÍRÓSÁG
EURÓPAI UNIÓ JOGA
IGAZSÁGSZOLGÁLTATÁS
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
ORSZÁGHÁZ
ADATVÉDELMI BIZTOS
EURÓPAI UNIÓ
JOGALKOTÁS
KORMÁNYZAT
OIT
OMBUDSMAN
PÉNZÜGYI SZEKTOR
TÖRVÉNYHOZÁS
OBH - ORSZÁGOS BÍRÓSÁGI HIVATAL