Közjogi puding

2012.04. 6. Jogi Fórum / Dr. Antal Attila

Az alapvető jogok biztosa megtette – az Alaptörvény hatálybalépése utáni – első alkotmánybírósági beadványát, nem is akármilyen ügyben: magának az Alaptörvénynek az Átmeneti rendelkezéseit ítélete több ponton is alkotmányellenesnek, mert „súlyosan sértik a jogállamiság elvét, értelmezési problémákat okozhatnak és veszélyeztetik a jogrendszer egységét, működőképességét”. Mindez a 2011 óta formálódó „közjogi puding” egyik fontos próbája lehet!

A helyzet két szempontból is érdekes és figyelemre méltó. Egyrészt azért, mert az Alaptörvénnyel csonkított utólagos normakontroll lehetőségét első ízben gyakorolta az alapvető jogok biztosa, mindezt állampolgári beadvány alapján. Másrészt pedig azért, mert az ügy meglehetősen komoly és az Alkotmánybíróságot akár eddigi joggyakorlatát is felborító dilemma elé állíthatja, hiszen „[a]z Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik”.

Beadvány, állampolgári kezdeményezésre

Az ombudsmani beadvánnyal foglalkozó összefoglaló (AJB-2302/2012) a következőképp fogalmazott: „Egy magánszemély beadványában azt kérte a biztostól, hogy kezdeményezze az Alkotmánybíróságnál az Átmeneti Rendelkezések egyes cikkeinek megsemmisítését, mivel álláspontja szerint azok ellentétesek az Alaptörvénnyel, illetve nemzetközi szerződésekben foglaltakkal. A beadvány több elvi problémát is felvetett, ezeket a biztos megalapozottnak találta, és – élve az Alaptörvény adta új hatáskörével – soron kívül kezdeményezte az Alkotmánybíróság eljárását.” A szóban forgó magánszemély nem más, mint Halmai Gábor, aki – amint az Élet és irodalomban nyílt levélként nyilvánosságra hozott beadványában – utalt rá, kénytelen volt olyan intézményt megkeresni, aki élhet az utólagos normakontroll adta lehetőséggel, hiszen az Alaptörvény megvonta e jogát.

Halmai azt indítványozta, hogy az alapvető jogok biztosa kezdeményezze az Átmeneti rendelkezések 11. cikk (3) és (4) bekezdése, 21. cikk (1) bekezdése, 27. cikke, 30. cikke, valamint 31. cikk (2) bekezdése Alaptörvénnyel és nemzetközi szerződéssel való összhangja felülvizsgálatát és megsemmisítését. Az indítványozó mindjárt a beadvány elején felveti azt a roppant fontos előkérdést, amelyen lényegében az ügy áll vagy bukik: nevezetesen azt, hogy az Alkotmánybíróságnak (AB) lehet-e hatásköre magának az Alkotmánynak, illetve az ahhoz kapcsolódó Átmeneti rendelkezések vizsgálata tekintetében. Köztudott, hogy a taláros testület meglehetősen tartózkodó az Alkotmány vagy annak módosítása alkotmánybírósági kontrollját illetően: a „kályha” itt a 2/1993. (I. 22.) AB-határozat volt, amelyben megállapították, hogy sem az alkotmánymódosítás vizsgálatra, sem pedig annak megsemmisítésre nincs hatásköre a testületnek, ezt megfejelték azzal is, hogy az alkotmányszöveg alkotmányellenességét egyébként sem lehet megállapítani. Ebben hozott némi elmozdulást 61/2011. (VII. 13.) AB-határozat kimondta, hogy egy alkotmánymódosítás bizony felülvizsgálható – noha nem tartalmi, csupán eljárási értelemben. Az alkotmányjogász a problémát azzal küszöböli ki, hogy ahelyett, hogy az AB-t buzdítaná emlegetett gyakorlatának a megváltoztatására, éppen azt mondja, hogy az Ár-nek azokat a rendelkezéseit javasolja megsemmisíteni, amelyek egyszerű törvényi rendelkezések: „A törvénynek azok a rendelkezései, amelyek az Alaptörvény hatálybalépéséről rendelkeznek, vagy legalábbis tartalmilag kapcsolódnak ahhoz, valóban az Alaptörvény részét képezik, anélkül is, hogy beleilleszkednének annak szövegébe. Ugyanakkor az Átmeneti Rendelkezések több olyan passzust is tartalmaznak, amelyek egyáltalán nem kapcsolódnak az Alaptörvény hatálybalépéséhez. Az általam kifogásolt rendelkezések – a 31. cikk (2) bekezdésének említett 2. mondata kivételével – mindegyike ilyen. Ezek a passzusok – bármennyire is az átmeneti rendelkezésekről alkotott dokumentumban szerepelnek – egyszerű törvényi rendelkezések, amelyek mind az Alaptörvény, mind az Alkotmánybíróságról szóló törvény értelmében alkotmányossági felülvizsgálat tárgyai lehetnek.”

Halmai Gábor a következőképp érvel az Átmeneti rendelkezések általa egyszerű törvényinek vélt és így alkotmányossági szempontból vizsgálható részeinek alaptörvény-ellenessége és nemzetközi jogba ütközése mellett:
 

Az Átmeneti rendelkezések hivatkozott fordulatai A normasértés mibenléte
11. cikk (3) és (4) bekezdése: feljogosítják az Országos Bírósági Hivatal elnökét, hogy bármely ügy tárgyalására az általános illetékességű bíróságtól eltérő bíróságot jelöljön ki, illetve a legfőbb ügyészt, hogy az általános illetékességű bíróságtól eltérő bíróság előtti vádemelésre adjon utasítást. Ellentétesek az Alaptörvény XXVIII. cikkével, hiszen lényegében megvonják a törvényes bíróhoz és ezzel a tisztességes eljáráshoz való jogot, amelyet az Emberi jogok európai egyezményének 6. cikkelye is garantál.
21. cikk (1) bekezdése: az Országgyűlést jogosítja fel az elismert egyházak megállapítására. Sérti az Alaptörvény XXVIII. cikkében garantált tisztességes eljárás követelményét; sérti továbbá a jogorvoslathoz való jogot, hiszen nem biztosított a bírósághoz való fordulás joga; sérül továbbá a kollektív vallásgyakorlásnak az Alaptörvény VII. cikk (1) bekezdésében garantált szabadsága, valamint hátrányos megkülönböztetés XV. cikkben foglalt tilalma.
27. cikke: kiterjeszti az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozását az Alaptörvény 34. cikk (4) bekezdésében foglalt korlátozás megszűnése utáni időre is azon törvények tekintetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta Ellentétes az Alaptörvény R) cikke (1) bekezdésének előírásával, mely szerint az Alaptörvény Magyarország jogrendszerének alapja, valamint a T) cikk (3) bekezdésével, melynek értelmében jogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel.
30. cikke: lehetővé teszi a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szerv és a Magyar Nemzeti Bank összevonását. Az Alaptörvény 42. cikke kizárólag arra ad felhatalmazást, hogy a pénzügyi közvetítőrendszer felügyeletét ellátó szervre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg, ugyanakkor az Ár. 30 cikke lehetőset ad olyan törvény meghozására, amely az Alaptörvény 41. cikkébe ütközne.
31. cikk (2) bekezdésének 2. mondata: Az Átmeneti rendelkezések az Alaptörvény részét képezik”. Sérti az Alaptörvény R) cikkének (1) és T) cikkének (3) bekezdése, mert anélkül, hogy az Alaptörvény S) cikkében szereplő, módosítására vonatkozó szabályoknak megfelelően került volna sor elfogadásukra, olyan rendelkezéseket is az Alaptörvény részévé kíván tenni, amelyek nem kapcsolódnak az Alaptörvény végrehajtásához.


Az alkotmányellenesség indokai: bizonytalanság, átmenetiség, tartalmi alkotmányellenesség

Szabó Máté, az alapjogok biztosa alkotmánybírósági beadványában azon túl, hogy elfogadja az idézett érvelés lényegét, alaposan túl is terjeszkedik azon, hiszen első körben magának az Átmeneti rendelkezések egészének a megsemmisítését indítványozza.

Az Átmeneti rendelkezések hivatkozott fordulatai Az alkotmányellenesség mibenléte
Elsődlegesen az Átmeneti rendelkezések egésze. Ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével), valamint az Alaptörvény S) cikkében foglaltakkal
Másodlagosan a 31. cikk (2) bekezdése. Ellentétes az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével), valamint az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdésében, az Alaptörvény T) cikk (3) bekezdésében és az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjában foglaltakkal
Továbbá Ár-nak a kommunista diktatúrából a demokráciába való átmenetről szóló része, azaz az Ár. „preambuluma” és az 1-4. cikke; 11. cikk (3) és (4) bekezdése; 21. és 22. cikke; 27. cikke; 28. § cikk (3) bekezdése; 29. cikke; 30. cikke; 32. cikke. Ezek nem felelnek meg az Alaptörvény átmenetiség kritériumának, így ellentétesek az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 3. pontjával, továbbá az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésével (a jogállamiság elvével és a jogbiztonság követelményével)



Az alapvető jogok biztosa elfogadta a már idézett Halmai-álláspontot az Átmeneti rendelkezések státuszát, jogi jellegét illetősen is, mely szerint az sajátos öndefiníciója ellenére sem vált az Alaptörvény részévé, sőt még annak módosításának sem tekinthető – így az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosának indítványa alapján vizsgálhatja azt. Szabó Máté azt is hozzáteszi, hogy ha az Ár. mégis az Alaptörvény módosításának minősülne, ebben az esetben az egész Ár. egyértelműen súlyos közjogi érvénytelenségben szenved és emiatt semmis. Ez utóbbi esetben is van jogköre és lehetőse az AB-nak az eljárásra, éppen a már idézett 61/2011. (VII. 13.) AB-határozat nyomán. Mindezek alapján a biztos szerint az Ár. az Alaptörvény keretei közt és felhatalmazása alapján megalkotott speciális, az Alaptörvény elfogadásához kapcsolódó törvény.

Az ombudsmani normakontroll-indítványban megfogalmazott alkotmányosságai aggályok és a köréjük felépülő érvelési struktúrák alapvetően három csoportba oszthatók:

Bizonytalanság

Az alapjogok biztosa szerint a jogállamiság érvényesülése szempontjából problémás az Átmeneti rendelkezések bizonytalan jogforrási státusza, jogrendszerbeli helye. A problémát az okozza, hogy a norma – az alaptörvényi felhatalmazáson túllépve – önmagát az Alaptörvény részének minősíti és így kívánja kikerülni, hogy a benne foglalt rendelkezések tartalmi szempontból összevethetőek legyenek az Alaptörvény garanciális szabályaival, elveivel: „… az Ár. jogi státusza meglehetősen nehezen meghatározható, arra nézve több, egymásnak részben ellentmondó utalás és definíció is megtalálható az Alaptörvényben, magában az Ár.-ben, valamint az azt kihirdető Magyar Közlönyben. Álláspontom szerint ez a helyzet eleve súlyos értelmezési bizonytalanságot teremt, amelynek gyakorlati következményei – főként egy öndefiníciója alapján ilyen magas státuszú jogszabály esetében – beláthatatlanok.” Mindezek alapján súlyos veszélyeket rejtene magában, ha az Átmeneti rendelkezések alapján meghozott törvények magával az Alaptörvénnyel, annak alapjogi szabályaival kerülnének ellentmondásba. Ehhez hozzátesz még egy szempontot az alapjogi biztos, nevezetesen azt, hogy az Ár. 31. cikk (2) bekezdése túlterjeszkedik az Alaptörvényben foglalt felhatalmazáson, amikor kimondja, hogy az Ár. az Alaptörvény részét képezi. Az Ár-t az Alaptörvénybe emelő rendelkezés helye ugyanis fogalmilag nem lehet magában az Ár-ben, egy ilyen rendelkezésnek ugyanis még abban az esetben is a megalkotására felhatalmazó jogszabályban lenne a helye, ha az történetesen nem a legmagasabb szintű belső jogforrás, az Alaptörvény lenne.

Átmenetiség

Az ombudsman szerint az Átmeneti rendelkezések számos cikke nem felel meg a norma elnevezésében is szereplő átmenetiség követelményének: egy jogszabály átmeneti rendelkezéseinek legfőbb ismérve, hogy megalkotásukat a régi szabályozásból az újba való átmenet teszi szükségessé, ezért mindig ehhez kapcsolódó konkrét és ideiglenes, átmeneti rendelkezéséket foglalnak magukban. Az ombudsman szerint Ár-nek tehát az Alaptörvényből eredően az annak végrehajtásához kapcsolódóan szükséges, átmeneti jellegű szabályokat kell tartalmaznia. Azonban szerinte az „átmeneti” minőséget szerinte szűken kell értelmezni: az ezen akár tartalmi szempontból, akár időben túlmutató szabályok tehát túlterjeszkednek az Alaptörvény által adott felhatalmazáson.

Tartalmi alkotmányellenesség

A részletesen kifejtett formai kifogásokon és elvi problémákon túl a biztos indítványában utalt arra, hogy a megtámadott rendelkezésekkel szemben valódi tartalmi alkotmányossági aggályok is felvethetők. Ennek kapcsán megjegyzi a biztos, hogy „[a]mennyiben az Alkotmánybíróság jelen indítvány alapján megállapítja, hogy az Ár. vizsgálatára kiterjed a hatásköre, azaz az Ár. nem minősül az Alaptörvény részének, azonban mégsem kerül sor annak teljes vagy részleges megsemmisítésére, akkor a határozat kézhezvételét követően, szükség szerint egy újabb indítványban fejtem ki az Ár. egyes rendelkezéseivel kapcsolatos alkotmányossági aggályaimat.”

Következtetések: a puding többszörös próbája

Az Átmeneti rendelkezések kapcsán korábban már utaltam arra véleményemre, hogy egy rendszeridegen törvényt készül elfogadni a parlament: „… világosan kell látni, hogy az átmeneti rendelkezések korántsem átmenetiek, hiszen az alaptörvény részét képezik, vagyis ez lehet majd az alaptörvény első kiegészítése. Ez pedig igen komoly legitimációs kérdéseket vet fel, hiszen „átmeneti” köntösbe bújtat olyan kérdéseket, amelyeket az alkotmányozás során kellett volna felvetni.” Jelen alkotmánybírósági beadvány és annak előtörténete azonban kimozdíthatja a helyzetet a holtpontról, s legalább három szempontból is 2011 óta formálódó „közjogi puding” próbája lehet.

„Poszt actio popularis”

Egyrészt az ügy a konkrét alkotmánybírósági beadványon túl az új alapjogvédő szisztéma bejáratásáról is szól, hiszen a biztos kifejezetten utalt arra, hogy magánszemély tette a beadványt, s a kezdeményezést nem csak elvek, hanem tartalom szintjén is felhasználta a maga normakontroll-kezdeményezéséhez. Mindez előrevetítheti azt, hogy az alapjogi biztos mikor, milyen ügyekbe „áll bele” és kezdeményezésre az AB-hoz fordul. Erről jelen ügy kapcsán is lehet némi fogalmunk, hisz az AB-beadványában utalt erre Szabó Máté: „Az alapvető jogok biztosa vizsgálatának szakmai szabályairól és módszereiről szóló 2/2012. (I. 20.) AJB utasítás… VII. fejezete tartalmazza az alkotmánybírósági indítványok előkészítésével és előterjesztésével kapcsolatban irányadó szakmai szabályokat és feltételeket… [a]z… utasítás 46. § (2) bekezdése előírja, hogy milyen esetekben lehet különösen indokolt az indokolt az utólagos normakontroll indítvány benyújtása. A felsorolt szempontok közt szerepel az, hogy az indítványozást indokolhatja az, ha az Alaptörvényben meghatározott alapvető jogok, alkotmányos elvek és követelmények érvényesülésével kapcsolatos alkotmányossági aggály merül fel, továbbá, ha az alapjogsérelem kirívó súlyú, illetve a sérelmet szenvedők száma jelentős.”

Vélelem a folyamatosság mellett

Az ombudsman kifejti azt a vélelmet, hogy folyamatosnak tekinti az alkotmánybírósági és korábbi ombudsmani esetjogot: „… mindaddig, amíg az alkotmányértelmezési monopóliummal felruházott Alkotmánybíróság ellenkező értelemben nem nyilatkozik – álláspontom szerint vélelmezendő, hogy az Alkotmány szövegéhez kapcsolódó korábbi alkotmánybírósági megállapításokra valamennyi alaptörvény-értelmezőnek, így például az alapvető jogok biztosának továbbra is figyelemmel kell lennie. Az ombudsmani gyakorlatban – ideértve a vizsgálati jelentéseket és az egyes alkotmánybírósági indítványokat – továbbra is hivatkozási pontot jelent tehát az egyes alkotmányos jogokat és követelményeket értelmező alkotmánybírósági esetjog, így például az élethez és emberi méltósághoz való joggal, az egyenlő bánásmód követelményével, az egyes szabadságjogokkal, a jogállamiság elvével kapcsolatos alaptételeket, valamint az egyes alapjogi teszteket is.”

Mi is tulajdonképpen az Átmeneti rendelkezések?

Végül, de nem utolsó sorban az Alkotmánybíróság döntési helyzetbe kerül, s véleményt kell mondani az Ár. státuszáról, jogi jellegéről. Az AB-nak el kell döntenie, hogy egyáltalán van-e hatásköre a kérdést illetően, vagyis vizsgálhat egy látszólag az Alaptörvény részeként interpretált jogszabályt. A döntési helyzet azonban – ahogyan erre az ombudsman is utalt – azzal sem kerülhető meg, hogy ha kimondják az Alaptörvényhez-tartozást, hiszen a formai alkotmányellenesség ettől még megállhat.

A dolog azonban – legalábbis álláspontom szerint – régen többről szól, mint az Átmeneti rendelkezések. A legnagyobb dilemma szerintem az, hogy több mint 20 évvel a jogállami átmenet és pár hónappal az új Alaptörvény elfogadása után hogyan kerülhet megszavazásra egy olyan törvény, amelynek – finoman szólva is – ennyire kétséges a jogi megítélése és hogy belátjuk-e azt, hogy e rendelkezések „olyan aknákat visznek alkotmányos szintre, amelyek felrobbanthatják az Alaptörvényt.”
 

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
ALAPJOGOK
OMBUDSMAN