Fogva tartott nyilvánosság?

2012.05. 2. Jogi Fórum / Dr. Antal Attila

Úgy tűnik, hogy a kormányzó erők egyre jobban „kerülgetik a forró kását” a társadalmi részvétel és az információszabadság kérdéseiben: az egyik pillanatban súlyosan korlátozó törvényeket fogadnak el, a másokban pedig visszavonják az ilyen irányú javaslataikat. Mindez élesen mutat rá, hogy e területek a gazdasági érdekek súlyos szorításában vannak.

Nagy meglepetéssel fogadta a civil közvélemény Kósa Lajosnak és Tarlós Istvánnak a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényhez (Ket.) 2010. október 29-i keltezéssel benyújtott módosító javaslatát. Amint alább látni fogjuk, lassan hozzá kell, hogy szokjunk az ehhez hasonló meglepetésekhez. 2010-ben a duó akként kívánta módosítani a Ket-et, hogy kizárja a jogorvoslat lehetőségét azokon társadalmi szervezetek esetében, akiket a 2010-es állapot szerint ügyfélhez hasonló jogállás illetett meg egy-egy közigazgatási eljárásban. Az indokolás többek között a következőt tartalmazta: „Az elmúlt időszakban az állam, az önkormányzatok, valamint a magánszféra által megvalósított, nemzetgazdasági szinten is jelentős beruházások során az eljárások indokolatlan elhúzódása volt megfigyelhető… Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény rendelkezései szerint társadalmi szervezet létrehozásához 10 alapító tag szükséges. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a társadalmi szervezetek fellépése nem minden esetben az eredeti jogalkotói szándékot szolgálta, a visszaélések elkerülése, valamint a hatósági eljárások hatékony és gyors lefolytatás a érdekében indokolta Ket. 15 . § (5) bekezdésének módosítása.”

Ekkor a társadalmi részvétel elve „megúszta” a korlátozást, hiszen a két a politikus visszakozásra kényszerült, visszavonva a javaslatot. Sőt időközben az új Civiltörvényt is elfogadták, illetve a 2011. évi CLXXIV. törvény által alkalmazott módosításokkal lényegében ügyféli jogállást kaptak azok a civil szervezetek, akiknek a nyilvántartásba vett tevékenysége valamely alapvető jog védelmére vagy valamilyen közérdek érvényre juttatására irányul [Ket. 15. § (5)]. Továbbá a hatósági eljárásban ezeket a civil szervezeteket megilleti a nyilatkozattételi jog [Ket. 15. § (5a)]. Mindez nem változtat azon, hogy a társalmi-civil részvétel és az információszabadás felett ott lebeg – a fenti Tarlós-Kósa javaslatból is tisztán látszó – üzleti szempontú damoklészi kard, amely időről-időre le-lecsap és folyamatosan kurtítja e jogosítványok érvényesülési lehetőségeit. A továbbiakban az ezzel kapcsolatos legújabb tendenciákra utalunk.

Kiemelt beruházások

2012. február 15-én terjesztette elő a belügyminisztere a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről szóló 2006. évi LIII. törvényre (Ngtv.) vonatkozó módosító javaslatát. Az Ngtv. egyébként főszabályként határozza meg, hogy a kiemelt jelentőségű ügyben a kérelmet soron kívül kell elbírálni, az ügyintézési határidő – meghatározott kivételekkel – legfeljebb két hónap lehet. A belügyminiszter által beterjesztett módosító javaslat célja „… az európai uniós projektek, különösen a Nemzeti Stratégiai Referencia Keret fejlesztési forrásai kifizetésének a felgyorsítása. A törvényjavaslat kiemelt jelentőségű ügyekben lehetővé teszi a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló 314/2005. (XII. 25.) Korm. rendeletben… meghatározott eljárási határidők lerövidítését, így a Khvr.-ben foglalt eljárásokban is – az indokolt kivételekkel – az Ngtv.-ben meghatározott soron kívüli, de legfeljebb két hónapos ügyintézési határidőt kell betartani.”

Az előterjesztő azt a megoldást választotta, hogy a kéthónapos főszabály továbbra is megmarad az Ngtv-ben, s amelyik speciális eljárási határidő ennél rövidebb azt akként rakta bele az Ngtv-be (pl. előzetes vizsgálati eljárás), amelyik pedig hosszabb, arra vagy a kéthónapos főszabályt (a környezeti hatásvizsgálati eljárás és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárás összekapcsolása) vagy még rövidebb határidőt alkalmazott (a közlekedési hatósági engedélyezési eljárás és a villamosenergia-ipariépítésügyi hatósági engedélyezési eljárás).

Jogszabály Eljárás típusa Ügyintézési határidő Változtatás
1995. évi LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól Előzetes vizsgálati eljárás A környezetvédelmi hatóság az előzetes vizsgálat alapján hozott határozatát az előzetes vizsgálati eljárás iránti kérelem hatósághoz történő megérkezését követő naptól számított negyvenöt napon belül hozza meg, ha az ügyben közmeghallgatás tartása szükséges, az ügyintézési határidő két hónap. Ez a 45 nap legyen az alapértelmezett ügyintézési határidő, s az ne emelkedjen meg az Ngtv. 3. § (1) bekezdésében meghatározott két hónapos főszabályra.
314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet a környezeti hatásvizsgálati és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról A környezeti hatásvizsgálati eljárás és az egységes környezethasználati engedélyezési eljárás összekapcsolása Az összekapcsolt eljárás időtartama eljárási szakaszonként három hónap (mivel az eljárás két szakaszból áll, ezért összesen hat hónap) [25.§ (11) bek.]. Lerövidül szakaszonként két-két hónapra.
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény

Közlekedési hatósági engedélyezési eljárás

60 nap [29. § (7) bek.]. 30 nap
A villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény Villamosenergia-ipariépítésügyi hatósági engedélyezési eljárás Két hónap [117. § (2) bek].

30 nap

Hozzáértés és információszabadság

A fenti Tarlós-Kósa-javaslat sorsára jutott Font Sándor fideszes országgyűlési képviselőnek a kezdeményezése, amelyet a földmérési és térképészeti tevékenységről szóló T/6352 számú törvényjavaslathoz nyújtott be. A képviselő e javaslattal lényegében egy huszárvágással módosította volna az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvényt (Információszabadság-törvény), méghozzá úgy, hogy a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez való jogot az adat közérthető formában történő megismeréséhez szükséges szakértelem igénybevételére tekintettel korlátozni lehessen. Mi volt az indok? A következő: „Ennek indoka, hogy ki kell terjeszteni a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez való jog korlátozásának lehetőségét a földmérési és térképészeti állami alapadatok előállításakor készült mérési és számítási adatokba, az objektumok helyzetét leíró adatokba, vázlatokba, továbbá egyéb földmérési és számítási munkarészekbe, valamint a forgalomból kivont állami alapadatokba való betekintés és másolat igénylés jogára is, mivel ezek közérthető formában történő megismeréséhez földmérési és térképészeti tevékenység végzésére jogosult személy szakértelme szükséges… Ezen dokumentumok szakismeret nélküli megismerése, egyes adatoknak önmagukban való értelmezése félreértésekhez, téves következtetések levonásához vezethet, ezért fennáll a veszélye a birtokhatárviták és a bírósági eljárások számának jelentős növekedésének.” Vagyis a képviselő egyetlen részterületen meglévő, potenciális veszély (az adatok szakértelem nélküli megismerése esetén azok félreértése) miatt az egész információszabadásra kiterjedő korlátozó szabályt kívánt létrehozni.

A TASZ álláspontja szerint: „A TASZ elfogadhatatlannak tartja, hogy az állam átlátható működését azon az alapon korlátozza a jogalkotó, hogy az adatigénylő polgár nem rendelkezik megfelelő szakismeretekkel, és ezért nem tudja értelmezni, használni az adatokat… A közérdekű adatigénylést nem kell indokolnia az adatigénylőnek, az adatszolgáltatásnak a gyakorlatban előforduló indoklási kötelezettséghez kötése törvényellenes… Ebből az is következik, hogy akár egyszerű, készletező adatgyűjtés céljából is igényelhetünk adatokat, nem feltétele a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog gyakorlásának az, hogy a megszerzett ismereteket – szakmai vagy közéleti tevékenységünk során, az egyéni képességeinknek megfelelően – ténylegesen hasznosítsuk.”

A közadatok újrahasznosítása

Ez utóbbi pedig átvezet minket a következő kérdéshez: lényegében mire, mikor és hogyan használhatjuk fel a közérdekű adatokat? Az egyik legvitatottabb és talán legérdekesebb kérdése az utóbbi időszakban az információszabadságnak, s azon keresztül a nyilvánosság szabályozásának a jelenleg a parlament előtt lévő, a közadatok újrahasznosításáról szóló T/6585 számú törvényjavaslat, amelyet a nemzeti fejlesztési miniszter terjesztett be. A javaslat nem „saját termék”, hanem lényegében a közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003. november 17-i 2003/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (PSI-irányelv) átültetését szolgálja. A törvényjavaslat utal arra az információszabadság történetileg kialakult koncepcionális körében újabb keletű fejleménynek tekinthető az irányelv, amely – túllépve a közérdekű adatok megismerhetőségének alapvető alkotmányos elvárásánál – a közérdekű adatok további felhasználásának, újrahasznosításának közösségi kereteit fektette le.

Mit jelent az „újrahasznosítás” vagy ahogyan az irányelv eredetileg fogalmaz a „további felhasználás”: a közadatok felhasználása olyan kereskedelmi vagy nem kereskedelmi célra, ami kívül esik azon a közfeladat ellátása keretén belüli eredeti célkitűzésen, amire a közadatot előállították.

A PSI-irányelv alapvetése szerint a közösségi szintű információs piacon felhasznált/értékesített adatok jelentős részét a közszférában állítják elő (pl. meteorológiai adatok, jogszabályok, különböző állami nyilvántartások adatai, stb). Az így előállított adatok fontos alapanyagát képezik az információs és digitális tartalomszolgáltatásnak, hozzájárulnak új termékek kialakulásához, ezzel a piaci verseny fokozásához, gazdasági növekedéshez és munkahelyteremtéshez. A belső információs piac zavartalan működését ugyanakkor befolyásolja, hogy a közszféra adataihoz való hozzáférés, és azok felhasználására vonatkozó lehetőségek szabályozása az egyes tagállamokban jelentősen eltérnek, ez piaci torzulásokat okozhat mind a magánszféra szereplői, mind a magán és közszféra szervei között kialakuló verseny esetében is. Ezen piaci torzulás elkerülése érdekében a PSI-irányelv célul tűzi ki, hogy az egyes tagállamokban a közszféra adatainak újrahasznosítására vonatkozó jogi keretek megegyezzenek, és biztosítva legyenek ezen információk újrahasznosításának tisztességes és megkülönböztetéstől mentes feltételei.

Az indokolás nyíltan utal arra, hogy hazai jogalkotó eddig tételesen nem ültette át a PSI-irányelv rendelkezéseit: a korábbi hivatalos magyar álláspont szerint a közérdekű adatok korlátozásmentes és ingyenes megismerhetősége és terjeszthetősége az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvényben meghatározott közzétételi kötelezettséggel együttesen lefedte az újrahasznosításról szóló irányelvben rögzített követelményeit, így külön a külön szabályozás sem volt indokolt, a PSI-irányelv átültetése az irányelvben megjelölt transzpozíciós határidőig ezért nem történt meg. Az időközben szerzett tapasztalatok azonban azt mutatták, hogy tekintettel elsősorban a közérdekű adatok kereskedelmi piacának eltérő gyakorlataira (különösen a hozzáférhetőség és árazás terén) a korábbi hivatalos álláspont elméleti helyességét elismerve mégis indokolt a közérdekű adatok újrahasznosításáról szóló olyan hazai szabályozás elfogadása, amely megfelelően érvényesíti a PSI-irányelvben foglalt garanciákat.

Az irányelv és az elvileg 2013. január 1-jén hatályba lépő törvényjavaslat lényege és éppen ezért legfőbb vitapontja az, hogy kifejezetten lehetővé teszi a közérdekű adatok további felhasználhatóságát, valamint szabályozza az ezzel összefüggő adatigénylési eljárást, és ami a leglényegesebb az adatszolgáltatás díjazását is (15. §). Továbbá a Záró rendelkezések között felhatalmazást kapnak a miniszterek, hogy az újrahasznosítás céljára történő rendelkezésre bocsátásáért fizetendő díj mértékének, megállapítása szempontjainak, megfizetése módjának valamint a díjfizetés kedvezményeinek és a díjfizetés alóli mentességek a törvény rendelkezéseivel összhangban álló további részletszabályait rendeletben állapítsák meg.

Egyébként a javaslat elvileg nem érintené a közérdekű adatigénylések normál mentét, hiszen hatálya nem terjed ki az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló törvény szerinti közérdekű adatok megismerésére irányuló igényekre; a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok terjesztése jogának gyakorlására; valamint a közfeladatot ellátó szervek közötti, kizárólag közfeladataik ellátása érdekében történő adatszolgáltatásra.

Ugyanakkor a vita hamar megindult: a TASZ és K-Monitor Iroda az előterjesztés visszavonását kérte, mivel álláspontjuk szerint a javaslattal a kormány kiszámíthatatlanná teszi az állam átlátható működését biztosító közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jogot, továbbá egy 2003-ban elfogadott, elavult és hamarosan módosításra kerülő irányelv átültetését célozza meg javaslat. A szervezetek szerint az állami szervek kezelésében lévő adatok megismerése ingyenes, kizárólag a másolási költségekért lehet térítést kérni, ezzel ellentétesen, hogy a javaslat a közérdekű adatok megismerését „ésszerű nyereséghányaddal” kiegészített költségtérítéshez köti. Véleményük értelmében a javaslat sérti a jogbiztonságot. Kizárólag adatigénylő nyilatkozatától függ, hogy a profitot is magában foglaló díj kérhető az adatszolgáltatásért és korlátozható a szabad terjesztés joga, vagy az információszabadság általános szabályai – ingyenesség és korlátlan terjesztés joga – érvényesülnek. A javaslat a jogban kevésbé járatos, jogászokat megfizetni nem képes állampolgárokat sújtja. A javaslat sérti a jogkorlátozás formai feltételeit azzal, hogy az információszabadság rendeleti szintű szűkítésére ad felhatalmazást. Így a javaslat formailag alaptörvény-ellenes.

Szabályozási paranoia?

Akárhogyis, de beértek azok a tendenciák, amelyeket a mindenkori kormányzat (2010 óta a második Orbán-kormány különösen is) már igen régóta táplált: a társadalmi részvétellel és az információszabadsággal kapcsolatos szabályozást a szakmai és a széles közvélemény rendre a „jobb félni, mint megijedni” alapon szemléli – vagyis azt keresi bennük, hogy a kormányzat miként kíván egy újabb szeletet levágni az egyre szűkülő jogosítványokból. Ez nem valami „szabályozási paranoia”, hanem nagyon is megalapozott tapasztalatokon nyugvó egészséges életösztön, hiszen csak, ha a fenti, megvalósult és megvalósítani tervezett tendenciákat megfigyeljük, akkor egyre inkább azt láthatjuk, hogy a politika belekormányozta önmagát és a társadalmi részvétel, információszabadság ügyét a látható és rosszabb esetben láthatatlan gazdasági érdekek örvényeibe. Ezek az örvények pedig súlyosan és egyre inkább látható módon fogva tartják a társadalmi nyilvánosság szabályait – elég, ha arra gondolunk, hogy az előterjesztők nem szemérmesek és a gazdasági szempontok immáron eminens indokként jelennek meg a törvényjavaslatokban.

  • kapcsolódó anyagok
INFOKOMMUNIKÁCIÓS JOG
ALAPJOGOK
KORMÁNYZAT