Mérlegelési teszt

2012.06. 7. Jogi Fórum / Dr. Antal Attila

Az Alaptörvény hatálybalépésével kapcsolatban az egyik legérdekesebb kérdés az volt, hogy mit kezd vajon az Alkotmánybíróság a korábbi, az Alkotmányon alapuló gyakorlatával? Úgy tűnik a kérdést a testület eldöntette, hiszen egy alkotmányértelmezés kapcsán kidolgozott egy „mérlegelési tesztet”, amely átvágja a gordiuszi csomót.

Ahogyan az Alaptörvény lehetséges értelmezési irányai kapcsán már utaltam „… mind az Alaptörvény, mind az alkotmánybírói habitus és szerepfelfogás meghatározó lesz abban, hogy az (új) Alkotmánybíróság miként értelmezi majd az Alaptörvényt. A közeljövőben számtalan fordulópont és fokmérő lesz, amelynek során az Alkotmánybíróság egyértelművé teheti az általa folytatni kívánt értelmezési paradigmát. Többek között ilyenek lesznek azok az esetek, amikor az Alkotmánybíróság arról lesz kénytelen dönteni, hogy hogyan viszonyul a korábbi határozataiból kirajzolódó gyakorlathoz, pontosabban az új Alaptörvény hatálybalépése után érvényes lehet-e az Alkotmányhoz kapcsolódó alkotmánybírói gyakorlat.” Úgy tűnik bekövetkezett ez a „fordulópont” hiszen, az Alkotmánybíróság (AB) részben az X/2499/2012. AB határozatában és a maga teljességében az X/2349/2012. AB határozatában (mind a két határozat előadó bírája a testület elnöke Paczolay Péter) kifejtette álláspontját korábbi gyakorlatával kapcsolatban, sőt az utóbbiban egy sajátos mérlegelési teszt alapjait is lerakta, amely eldönteni látszik a cezúra vs. kontinuitás vitáját.

Cezúra vagy kontinuitás

Ez a vita korántsem légből kapott és tét nélküli, hiszen az AB több mint húszéves működése során figyelemreméltó gyakorlatot alakított ki, amely nem csupán az Alkotmány értelmezésére, hanem annak továbbfejlesztésére (gondoljunk csak az alapjogok mélyebb tartalmának kibontására, illetve az alapjogok korlátozása kapcsán alkalmazandó szükségességi-arányossági tesztre) vagy éppen a hatályos alkotmányszöveg meghaladására irányult (pl. a „láthatatlan Alkotmány” tézise vagy éppen a védelmi szinttől való visszalépés elvének a kidolgozása a környezetvédelem területén). Ez utóbbi aktivista jogfejlesztő tevékenység meglehetősen vitatottá vált mind az alkotmányjoggal foglalkozó szakmai körökben, mind pedig a törvényhozó-alkotmányozó hatalom berkeiben. Többek között erre vezethető vissza a testület jogköreinek súlyos korlátozása, továbbá az alkotmányértelmezés „parttalanságának” mederbe terelése az Alaptörvényben. Az aktivista testület megregulázásnak gondolata egyébként magát az alkotmányozás folyamatát is áthatotta. Pokol Béla (az aktivista gyakorlat egyik legfőbb kritikusa) az Alkotmány-előkészítő eseti biztossághoz küldött véleményében kifejtette: „[á]tgondolandó az alkotmánybíróság jogköre és működése is, mivel az 1989-es változások folyamán olyan széles jogkört kapott ez a szerv, mely a politikai demokráciával és a milliók választásán nyugvó törvényhozás eszméjével nem fér össze… rögzíteni kellene, hogy e szerv funkciója a törvényhozás alkotmányhoz kötöttségének biztosítása, ezért a törvények alkalmazását végző bírói döntések nem emelhetik be az alkotmánybírósági határozatokat a törvényi előírások konkurenciájaként…”. A később alkotmánybíró választott Pokol javasolta azt is, hogy úgy kell rendezni a „ki őrzi az őrzőket?” vitát, hogy szankcionálni kell az alkotmánybírák Alkotmánytól való eltérését: akár úgy, hogy az országgyűlési képviselők kezdeményezésére és 2/3-os többséggel elmozdítható legyen a renitens bíró. Ezzel már közelebb is jutottunk az Alaptörvényielőtt AB-praxis kérdéséhez, hiszen a fentieknek megfelelően Pokol Béla a következő forgatókönyvet vázolta: „[a]z új alkotmány tekintélye megköveteli, hogy a régi alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntések normatív szempontjai csak ellenőrzötten, hatályukban megszakítva kerülhessenek felhasználásra az új alkotmányt értelmező, jövőbeli alkotmánybírósági döntésekben, ezért mindenképpen ki kell mondani az új alkotmány szövegében…, hogy a régi alkotmánybírósági döntések hatálya megszűntnek tekintendő.”

Amint az már bemutattuk, az alapvető jogok biztosa, Szabó Máté másként vélekedett, hiszen vélelmet állított fel az alkotmánybírósági gyakorlat kontinuitása mellett, s e szellemben fordult immáron több ízben is a testülethez „… mindaddig, amíg az alkotmányértelmezési monopóliummal felruházott Alkotmánybíróság ellenkező értelemben nem nyilatkozik – álláspontom szerint vélelmezendő, hogy az Alkotmány szövegéhez kapcsolódó korábbi alkotmánybírósági megállapításokra valamennyi alaptörvény-értelmezőnek, így például az alapvető jogok biztosának továbbra is figyelemmel kell lennie.”

Nincs közjogi „tabula rasa”

Alkotmányértelmezés

Az AB a dilemmát végül a már idézett X/2499/2012. AB (2012. április 17.) és a X/2349/2012. AB határozatával (2012. május 8.) döntötte el. Mind a két határozat alkotmányértelmezésre irányult, tehát olyan alkotmánybírósági jogkört mozgatott meg, amellyel a testület mind az Alkotmány, mind az Alaptörvény alapján rendelkezett, bár az új alkotmánybírósági törvény (2011. évi CLI. törvény) jelentősen átalakította az értelmezés közjogi feltételeit, közelítve ezzel az írott szabályokat a testület korábbi gyakorlatához – ez, amint látni fogjuk a teszt kidolgozásában is fontos elem lesz. Az új törvény szerint az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, illetve a kormány indítványára az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezését konkrét alkotmányjogi problémával összefüggésben értelmezi, ha az értelmezés közvetlenül levezethető az Alaptörvényből. Vagyis a korábbiakhoz képest szűkült a kezdeményezői kör (kiesett a Legfelsőbb Bíróság – most Kúria – elnöke, a legfőbb ügyész, az Állami Számvevőszék elnöke és az ombudsmanok) és az értelmezés nem lehet „parttalan”, hiszen konkrét alkotmányjogi problémán kell nyugodnia.

A konkrét eset

A két alkotmányértelmezésre vonatkozó indítványt a kormány nevében a közigazgatási és igazságügyi miniszter tette meg. Az elsőben az indítványozó arra volt kíváncsi, hogy az Alaptörvény szövegéből levezethető-e, hogy a médiaszolgáltatások, a sajtótermékek és a hírközlési piac felügyeletét ellátó szervre vonatkozó részletes szabályok körében bizonyos közigazgatási jogi jellegű kötelezettségeket feltétlenül ki kell mondani a sajtótermékekre kiterjedő hatállyal, és ennek szabályozása nem pusztán a törvényhozó mérlegelési szabadságába tartozik, vagy ellenkezőleg: a szűkebb értelmezés a releváns, és a jogalkotó nem köteles a sajtót a médiatartalmakra korlátozó feltételeket megállapító törvényi szabályok hatálya alá vonni (az értelmezi kívánt alaptörvényi rész a IX) cikk (2) és (3) bekezdése volt). Míg a második indítványban a miniszter azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság értelmezze az Alaptörvény E) cikk (2) és (4) bekezdését abból a szempontból, hogy milyen ismérvek alapján kell valamely nemzetközi szerződést az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése szerinti nemzetközi szerződésnek tekinteni – mindezt a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződés apropóján.

A teszt megalapozása

Bár az áprilisi alkotmányértelmezési indítványt az AB elutasított, de fontos lépéseket tett az alább tárgyalandó „összevető mérlegelésre” vonatkozó teszt kialakítása felé, hiszen határozatában elkezdte értelmezni az alkotmányértelmezésre vonatkozó Alaptörvény előtt gyakorlatának érvényességét: „Az Alkotmánybíróság… külön vizsgálta, hogy a… felvetett alkotmányjogi probléma konkrétnak minősül-e, és eldönthető-e kizárólag az Alaptörvény alapján, más jogszabály közbejötte nélkül. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság emlékeztet az alkotmányértelmezésre irányuló hatáskörére vonatkozó korábbi, de – az azonos normaszövegre figyelemmel – jelenleg is követendő gyakorlatára.” A határozat utalt arra, hogy az AB korábbi gyakorlata alapján követelményként támasztotta az alkotmányértelmezés tekintetében, hogy azt nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma szempontjából lehet kezdeményezni, vagyis e hatáskörben nincs lehetőség valamely alkotmányos rendelkezés teljesen elvont, semmiféle konkrét problémához nem kapcsolódó, s így valójában parttalan értelmezésére [47/2007. (VII. 3.) AB határozat, ABH 2007, 620.]. Továbbá kifejtették azt is,hogy az AB alkotmányértelmezési hatáskörét mindig is megszorítóan értelmezte, mert úgy ítélte meg, hogy a jogalkotást megelőző alkotmányértelmezések azzal a veszéllyel fenyegetnek, hogy az AB magára vállalja a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is, és ezáltal – az Alkotmányban rögzített államszervezeti elvekkel szöges ellentétben – egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki. [31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 137, 138.]. Vagyis az AB a korábbi gyakorlatára és az azt megerősítő és alkotmányos szintre emelő Alaptörvényre hivatkozott az indítvány elbírálása során, s ebből már kirajzolódik az az alapelv, amelyet a májusi határozat formált egyfajta tesztté: a testület a korábbi gyakorlat érvényességét a 2011 végéig hatályos Alkotmány és az Alaptörvény konkrét fordulatinak összevetése alapján dönti majd el, tehát nincs automatikus közjogi „tabula rasa”.

„Összevető mérlegelés”

Folyamatosság

Ezt az irányt végül az X/2349/2012. AB határozatával (2012. május 8.) koronázta meg, amely kialakított egy összevető mérlegelésen alapuló tesztet. Témánk szempontjából az AB egyik fontos kiindulópontja az volt, hogy Alaptörvény E) cikkének értelmezése kapcsán irányadónak tekintette a korábbi Alkotmány 2/A. §-a értelmezésének a 143/2010. (VII. 14.) AB határozatban megjelenő eredményét. A teszt kidolgozása során, tehát meg kellett alapozni, hogy miért és mennyiben tekintethető kontinuusnak ez a bizonyos korábbi gyakorlat. Az egyik legfontosabb alapja a folyamatosságnak az, hogy az Alaptörvény az új alkotmánybírósági törvény megszövegezése – ahogy korábban utaltunk rá – egyrészt a korábbi szabályozásra épül, másrészt az AB-gyakorlatot ruházza fel közjogi erővel: „Az Abtv. 38. §-ához fűzött indokolás kifejezetten utal arra, hogy a törvényhozó a korábbi, alkotmány-értelmezésre irányuló hatáskör megtartására törekedett. Az Abtv. 38. § (1) bekezdésének megszövegezése az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény hatályba lépése előtt, a régi Abtv. 1. § g) pontján és 51. §-án alapuló alkotmány-értelmezési hatáskör tárgyában kidolgozott, korábbi ítélkezési gyakorlata során kialakított szempontokra emlékeztet.”

Két pillér

Mindezek alapján az AB kijelentette, hogy „[a]z Alkotmánybíróság feladata az Alaptörvény védelme. Az Alkotmánybíróság az újabb ügyekben felhasználhatja azokat az érveket, amelyeket az Alaptörvény hatályba lépése előtt hozott korábbi határozata az akkor elbírált alkotmányjogi kérdéssel összefüggésben tartalmazott, feltéve, hogy az Alaptörvény konkrét – az előző Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú – rendelkezései és értelmezési szabályai alapján ez lehetséges.” Vagyis a testület (végre) hitet tett korábbi gyakorlatának fenntartása mellett. Az AB egyértelművé tette, hogy a testületnek azokra az alapértékekre, emberi jogokra és szabadságokra, továbbá alkotmányos intézményekre vonatkozó megállapításai, amelyek az Alaptörvényben nem változtak meg alapvetően, érvényesek maradnak. Az előző Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági döntésekben kifejtett elvi jelentőségű megállapítások értelemszerűen irányadók az Alaptörvényt értelmező alkotmánybírósági döntésekben is. Mindez azonban nem jelentheti az Alkotmányon alapuló határozatokban foglaltak mechanikus, vizsgálódás nélküli átvételét: vagyis minden egyes konkrét szituáció az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak összevetését és gondos mérlegelést kívánja meg. Ezt nevezhetjük az „összevető mérlegelés” tesztjének, amelynek két fő pillére van. (1) Azonosság/hasonlóság: egyrészt, ha az összevetésnek az az eredménye, hogy az alkotmányjogi szabályozás változatlan vagy jelentős mértékben hasonló, az átvételnek nincs akadálya. (2) Megfordított indokolás: másrészt az előző Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezései tartalmi egyezősége esetén éppen nem a korábbi alkotmánybírósági döntésben megjelenő jogelvek átvételét, hanem azok figyelmen kívül hagyását kell indokolni.

Az „összevető mérlegelésen” alapuló teszt tehát alkalmas mérce lehet arra, hogy pontot tegyen az Alaptörvény előtti határozatok érvényességének ügyére, ami nem csupán megerősíti az alapvető jogok biztosa által megfogalmazott vélelmet a korábbi gyakorlat mellett, hanem a szakmai és laikus közönség vonatkozásában is tiszta vizet önt a pohárba.

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
ALKOTMÁNYBÍRÓSÁG
ALAPJOGOK