Rövid áttekintés - merre halad szabálysértési jogunk?

2012.06.11. Jogi Fórum / Dr. Perjési László

Az Országgyűlés 2011. december 23. napján fogadta el a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvényt (Szabs. tv.), mely már az elfogadását követő év törvényrendjébe tagozódik. A törvény a korábbinál hosszabb, tagoltabb, nyolcvanöt §-al több rendelkezést tartalmaz.

A jogszabályt módosította a 2012. évi XXXI. törvény, mellyel együtt - zömében 2012. április 15. napjával - lépett hatályba. A módosító jogszabály az időközben felmerült gyakorlati kérdéseket igyekezett orvosolni még hatályba lépését megelőzően, egyben formai korrekcióra is sor került.

Ugyan szerkezetében a korábban hatályos és az április 15. napja előtt elkövetett szabálysértések tekintetében még jó ideig „élő” 1999. évi LXIX. törvényhez (a továbbiakban: Sztv.) hasonlóan egyaránt tartalmaz anyagi, eljárási jogi és végrehajtási normákat is, annak „különös rész”-e immár teljes körűen összefoglalja a szabálysértésként szankcionálni rendelt tényállásokat, melyek közül a bírósági hatáskörbe nem tartozó cselekmények nagyobb részét – a törvény hatálybalépésével egyidejűleg hatályát vesztő – egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII.28.) Kormányrendelet tételezte, ide nem értve az önkormányzati rendeletekkel szabályozott és a szabálysértési jog eszközeivel büntetni rendelt cselekményköröket. Az új végrehajtási jogszabály – 22/2012.(IV.13.) BM rendelet – már csak az eljárásra és a büntetések végrehajtására, továbbá a lefoglalt dolgokkal kapcsolatos gyakorlati rendelkezéseket, statisztikai adatokkal kapcsolatos fogalmakat tartalmaz. Kiemelendő, hogy a kiszabott pénzbírság készpénz átutalási megbízással fizetendő meg.

A Szabs. tv. nagy vonalaiban változatlanul emeli át a korábbi keretet, azonban új szabályozási megoldásokat is beépítve. Általános szabálysértési hatóságként a kormányhivatalt jelöli meg, azonban a hatáskörébe utalt ügyekben eljár a rendőrkapitányság, más rendőri szerv, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal vámszerve is.

Mint szabálysértési ügyekkel foglalkozó igazságügyi alkalmazottat, nyilvánvalóan a törvény azon részei foglalkoztatnak leginkább, melyek a bírósági munka irányát, így az első fokú „ítélkezési”, valamint a másodfokú – eddig tárgyalás mellőzésével történő – eljárás, és természetesen, a tárgyalás tartásával kapcsolatos szabályokat tartalmazzák, és változtatják is meg azok jó részét.

A változás nem csupán az anyagi, eljárási és végrehajtási szabályok jelentős hányadát érinti. A bírósági hatáskörű szabálysértések közül a leggyakrabban előforduló, összefoglalóan tulajdon elleni szabálysértésnek nevezett, de tényállásukat illetve főleg a Btk.-ban szabályozott cselekménycsoportok szabálysértési értékhatára 250 százalékkal megemelkedett, azaz például egy 50.000 forint értékben elkövetett bolti lopás esetén – nyomozásra és vádemelésre nem kerül sor, hanem a feljelentést követően a bíróság szabálysértésként bírálja el a cselekményt és büntetheti eljárás alá vont személyként annak elkövetőjét. Csupán a gyakorlat fogja megmutatni, milyen mértékű volumennövekedést eredményez a szabálysértések területén e változás, nemkülönben azt is, hogy a maximálisan kiszabható pénzbírság összegének általánosnak mondható megnövelése mennyiben változtatja meg a büntetéskiszabás gyakorlatát. Az azonban már most is látható, hogy a nyomozati szakban jelentős számú eljárást szüntetnek meg és küldik meg az iratokat az előkészítő eljárás lefolytatására. Tapasztalati tény, hogy ezen ügyek jellemzően bonyolultabbak, időigényesebbek, és kijelenthető, hogy az elzárással is sújtható szabálysértések – melyek jelentős részét teszik ki a tulajdon elleni cselekménycsoportok – egyfajta „átpozicionálódása” következhet be.

Ide kapcsolódó alapvető változás, hogy az eddig csak a tulajdon elleni, valamint a feloszlatott társadalmi szervezet tevékenységében való részvétel szabálysértése esetén lefolytatandó előkészítő eljárás az új törvény koncepciója szerint minden, elzárással is büntethető szabálysértés esetén kötelező /117. § (2) bek./ E törvényalkotói szándék indoka, hogy a komolynak mondható szankcióról történő döntést megelőzően az eljáró bíróság az általában rövidebb tartalmú feljelentés mellett a tényállás tisztázásához járuló kellő alapozottságot megkapja – ne feledjük, a nagyobb értékre, illetve kárt, vagyoni hátrányt okozva elkövetett tulajdon elleni szabálysértések ezt megelőzően nyomozást és vádemelést követően, ügyészi jelenlét mellett kerültek bírósági szakban vétségként elbírálásra. Az eljárás alá vont személy, a tanúk személyének, más bizonyítási eszközöknek felderítése és az eljárásban történő felhasználhatóságuk biztosítása annak bizonysága, hogy a törvényalkotó a szabálysértési eljárást is „ felnőtt korúként” látszik kezelni, jelentős többletfeladatot róva a rendőri szervekre.

A Szabs. tv. Első Részének V. Fejezete több, a Btk.-ban szabályozott büntetőjogi fogalom alkalmazását rendeli saját szabályrendszerében, melyből többek között kimaradt a felelősséget kizáró okok tételezése, e helyütt (helyett) mindössze a büntethetőséget kizáró okokra utal. Noha eljárási szabályrendszere az Sztv.-hez képest itt-ott kibővült, itt is találunk a Be.-re utaló rendelkezéseket, mely azonban továbbra sem jelenti a büntetőeljárásról szóló törvény „háttérjogszabályként” történő alkalmazhatóságát, mely egyes vélemények szerint sajnálatos. Részletesen szabályozza az ügyész jelenlétét is, rögzíti a szabálysértési nyilvántartási rendszerrel kapcsolatos törvényességi felügyelet jogát is. Az ügyész fellépése esetén a bíróság döntésével szemben tárgyalás tartása kérhető.

Alapvetően alakul át a törvény büntetési rendszere, mely több elkövetői csoporttal szemben szélesebb fellépési lehetőséget enged. Az Sztv. jelentős hibája volt, hogy a fiatalkorúakkal szemben nem tartalmazott „testre szabott” szankciókat, akikkel szemben – a figyelmeztetésen kívül – elvileg lehetőség volt eddig is elzárás kiszabására, azonban a gyakorlatban e – legsúlyosabb – büntetés alkalmazására szinte csak kivételes jelleggel került sor, ugyanakkor az intézkedésként alkalmazott figyelmeztetés és az elzárás között semmilyen átmenet nem volt, a fiatalkorú elkövetők jellemzően nem rendelkeznek vagyonnal, jövedelemmel, így pénzbírság kiszabására nem volt lehetőség. A „bagatell” cselekmények miatti szabadságelvonás a Btk. tükrében is nehezebben indokolható, mivel a tizennyolc éven aluliak esetében a büntetés célja bűncselekmény elkövetése esetén is a fiatalkorú nevelése és csak végső esetben alkalmazandó /Btk. 108. § (3) bekezdés/. Ezért, ha csupán a tizenhat éven felüli elkövetőknél is szabható ki, a közérdekű munka bevezetése „áttörést” jelenthet a büntetéskiszabás rendszerében – nem is beszélve arról, hogy nevelő szerepe hathatósabb a pénzbírságénál, melyet vélhetően amúgy is a szülő fog kifizetni akkor is, ha annak megfizetését a fiatalkorú vállalja, mely a kiszabhatóság előfeltétele /27.§ (3) bek./.

Jelentős szigorítás a felnőttkorúak esetében az ismételt elkövetésre vonatkozó rendelkezések - megemelt büntetések, kötelezően alkalmazandó járművezetéstől eltiltás - bevezetése /23.§/, mely a hatásköröket is átrendezi, egyben kellő jogalkalmazói odafigyelést is igényel. Megjelennek a kötelező mértékű, mérlegelést nem engedő pénzbírságok – melyeket kormányrendelet határozhat meg -, „fix” szankcióként a közigazgatási bírság volt eddig csupán ismert.

Az eddigi, évtizedes szabályozással szemben az új törvény - csatlakozva a büntetőeljárásról szóló törvényhez - főszabállyá teszi a határozatok, intézkedések elleni fellebbezési jogosultságot, kivételként kezelve a jogorvoslati lehetőség hiányát /35. §/. Nyilvánvaló, hogy ez az alapvető koncepcióváltás lényeges növekedést eredményez a másodfokú eljárások tekintetében.

Az eljárás során bizonyítási nehézséget jelenthet, hogy – miután a tanú nevének és más adatának zárt kezelése rendelhető el - a tanú meghallgatása az eljárás többi résztvevőjének távollétében történik, ezáltal a szembesítés nem lehetséges /62.§ (7) bek/.

Bevezeti a törvény a tárgykörözés lehetőségét is a lefoglalás biztosítása érdekében /68. § (3) bek/.

Az elzárás helyett szabálysértési elzárás, védő helyett eljárás alá vont személy képviselője csupán jelentősebb fogalomváltozások a törvényben, mely – nyilvánvalóan az eljárás gyorsítása céljából – bevezeti a feljelentés elutasításának Be.-ből már ismert intézményét /80. §/.

A törvény 83. § -a kibővíti az eljárás megszüntetésének okait is, részben hiányt pótolva /(1) bek. bc), részben f.) g.) pontok/, azonban az eljárás alá vont személy tartózkodási helyének ismeretlensége esetén az eljárás felfüggesztésének van helye /82. § (1) bek. b.) pont/.

Előre mutató, és az eljárás komolyságát erősítő kezdeményezés, miszerint az idézett távolmaradása esetén előzetes kimentési kötelezettséget ír elő a törvény /87. § (7) bek/.

Vélhetően számos eljárásban fog sor kerülni személyes költségmentesség engedélyezésére. A szabálysértési költségek köre bővül, a költségviselés ezentúl az eljárás alá vont személy és a sértett képviselőjének felmerült indokolt készkiadásaira, utóbbi díjára, sőt, a közérdekű munkavégzéshez beszerzett alkalmassági vizsgálat költségére is kiterjed, e költségeket meg kell állapítani /92. §/.

A szabálysértési eljárások meghallgatás és anélküli lefolytatása kétféle eljárási rendet, részben más szankciók alkalmazhatóságát jelenti. Rövidül a kifogás elintézésének határideje /109. §/, megváltozik a kifogás elbírálásának rendje is, mely részben a jogosult nyilatkozatán, részben pedig a bíróság megítélésén múlik /110. § (1) bek./ Az egyszerűbb eljárási rend azonban a szigorúbb büntetési nemek – közérdekű munka, elzárás – kiszabását tiltja, viszont meghallgatás /103. § (1) bek./, illetve tárgyalás tartása /119. § (1) bek./ kérhető. Több helyen is tetten érhető a határidők rövidülése.
A jelenlegi három lépcsős eljárás egyszerűsödik, mely felgyorsítja az ügyek befejezését. A kifogás kapcsán hozott végzés a közléssel jogerőre emelkedik, egyfokúvá téve a rendes jogorvoslatot. A törvény ésszerű és indokolt változtatást vezet be a szabálysértési jogba ezáltal, a bizonyítási igény esetén súlytalan tárgyalás mellőzéses eljárás megszüntetésével, lehetőséget adva az eljárás alá vont személynek a tárgyalás kifogásban való kezdeményezésére. Egyéb esetben – noha módot ad rá a törvény - vélhetően ritkábban kerül sor a tárgyalás „hivatalból” történő kitűzésére.

A szabálysértési elzárással is büntethető szabálysértések meghallgatás nélkül hozott határozatával /118. § (1) bek./ szemben fellebbezést nem enged a törvény, azonban tárgyalás tartása kérhető /119. § (1) bek./, a tárgyaláson hozott végzés fellebbezhető /121. § (1) bek./, így a döntés kétszer támadható jogorvoslattal. A fellebbezési joggal a feljelentő helyett az előkészítő eljárást lefolytató szerv élhet, a felterjesztés határidejét öt napban határozza meg a törvényalkotó, aki a másodfokú eljárás határidejét – harminc nap – is nevesíti.

A gyorsított bírósági eljárást a bíróság elé állítás váltja fel, mely lényegét tekintve változatlanul él tovább; a jogbiztonságot erősíti, hogy a szabálysértési őrizettel szemben is fellebbezésnek van helye, melyet a bíróság a tárgyaláson bírál el /73. § (5) bek/.

A törvény önálló, XIX. fejezete tér ki az Alkotmánybíróság szabálysértési ügyet vagy ilyen ügyben alkalmazott jogszabályt érintő határozata alapján folytatott perújítási eljárásra.

A Harmadik rész szabályozza a végrehajtást, melynek első fejezetében „hiányt pótolva” rendelkezik a határozat jogerejéről. Kimerítően tartalmazza az egyes büntetések, valamint az egyéb pénzösszegek végrehajtásának szabályait; immár a helyszíni bírság is átváltoztatható közérdekű munkára, majd szabálysértési elzárásra – csak remélni lehet, hogy utóbbi, leggyorsabb eljárásban alkalmazott szankció megfizetésének hajlandósága megfelelő irányba változik meg. Az eljárás egyszerűbbé, gyorsabbá és olcsóbbá tétele érdekében kívánatos az általánosan alkalmazható helyszíni bírságolási eljárások arányának növekedése.

A végrehajtási eljárás gyorsításának szándéka szintén jól látható törvényalkotói szándék. Kívánatos, hogy a közérdekű munkavégzésre minden településen megfelelő lehetőséget biztosítsanak az elkövetők számára – azaz a munkalehetőségek és az elkövetők egészségi „adottságai” találkozzanak. Az elmúlt évek tapasztalata alapján a pénzbírság adók módjára történő végrehajtásának eredményessége növekedett, az új törvény a hangsúlyt a gyorsaságra, a végrehajtási eljárás mielőbbi befejezésére helyezi, adók módjára csupán a szabálysértési költség, a rendbírság és az okozott kár hajtható be. Önkéntes teljesítési hajlandóság hiányában a pénzbírság összegének befizetésére csupán a szabálysértési elzárásra átváltoztatás, mint közvetlen "fenyegetés" késztetheti az elkövetőket. Az elkövetői kör jelentős hányadának anyagi helyzete, körülményei a bírságösszegek befizetésében azonban sokszor áthidalhatatlan nehézséget jelentenek és - kizáró ok hiányában - a szabálysértési elzárással történő végrehajtást predesztinálják. A közérdekű munka végrehajtásának feladatát az állami foglalkoztatási szervhez telepítette a jogalkotó.

Alapvetően és leginkább azzal az önálló negyedik résszel bővül a jogszabály, mely a szabálysértési nyilvántartási rendszer eddig a 27.-27/H. §-ok által csupán egy alcímmel jelen volt szabálygyűjteményét két irányban – személyazonosító adatok, illetve szabálysértési nyilvántartások – bővíti.

Az Ötödik Részben tételezett, elzárással is büntethető egyes szabálysértések közül a tiltott kéjelgés /172. §/ tényállását a törvény egyszerűbbé tette, az eddig külön nevesített orvosi igazolás hiánya a kerettényállásba került „vissza”. A 174. § a feloszlatott egyesület tevékenységében való részvételt rendeli büntetni Említést érdemel, hogy a valótlan bejelentés szabálysértése esetén az alaptényállásban rögzített elkövetési magatartás is szabálysértési elzárással büntethető, így a bíróság jár el abban az esetben is, ha a bejelentés valótlansága esetén a hatóság vagy a közfeladatot ellátó szerv nem vonul a helyszínre vagy nem kényszerül egyéb intézkedésre /175. § (1) bek/.

Hiányérzetre adhat okot, hogy a büntetőeljárás „kicsinyített” változatának csak némi túlzással nevezhető szabálysértési ügyekben változatlanul – kevés kivétellel, pl. magánindítványos eljárások, részletfizetés - ingyenes az eljárás igénybe vétele. „Ördögtől való” gondolat lenne-e például a jogorvoslati illeték bevezetése azzal, hogy eredményes fellebbezés esetén az államot illető bevétel visszajárna, esetleg a lerovása elmaradhatna? Rendjén valónak tűnik, hogy az elmarasztalt személy legalább névleges részt vállaljon a meredeken növekvő dologi költségek viseléséből.

Remélhetően a törvény szövegében szereplő elírások - példálózó jelleggel: a 10. § b.) pontjában a fogyatékos személyről való gondoskodásról lehet szó; a 120. § (7) bekezdésében hivatkozásként a (2) bekezdésnek kellene a (3) helyett szerepelnie - hamarosan javításra kerülnek.

Az 1999. évben elfogadott szabálysértési törvény hivatalos kommentárja szerint a korábbi, szabálysértésekről szóló 1968 évi I. törvény kiállta az idők próbáját, mivel harminc évet követően „váltotta csak le” az Sztv. melynek időtállóságát csupán remélni lehetett. Nos, az Sztv. valamivel több mint tizenkét évig „uralkodott” - ezen időszak a jog(szabály)alkotás mai forgási sebességét tekintve – akár hosszúnak is mondható. E törvényünk azonban sok tekintetben meghaladottá vált és valóban szükségesnek látszott egy új szabálysértési szabálygyűjtemény megalkotása, melynek valódi kódex-szé válását illetően élnek reményeink – a jogszabály alkalmazhatóságát, mondhatni minőségét azonban nyilvánvalóan az elkövetkezendő idők jogalkalmazása fogja megmutatni számunkra.

  • kapcsolódó anyagok
JOGALKOTÁS
KORMÁNYZAT
SZABÁLYSÉRTÉS
TÖRVÉNYHOZÁS