Túlburjánzó jogalkotás - Jogi út Budapesttől Gyöngyösig

2013.02. 6. Jogi Fórum / Sereg András

Ha a hatályos joganyagot kinyomtatnánk A4-es lapokra, és azokat egymás mellé a földre fektetnénk, Budapesttől Gyöngyösig gyalogolhatnánk mellette. Ha ezeket a lapokat egymásra tennénk, csaknem egy köbméteres bálát kapnánk. És ebben nincs benne a több mint 25 ezer uniós jogszabály és a mintegy 150 ezer önkormányzati rendelet!

Idült jogi túlszabályozottságban élünk. A szakemberek a túlburjánzó jogalkotást elsősorban az egyre összetettebb életviszonyokkal, a tudomány és technika gyors fejlődésével magyarázzák. Nem kedvez a minőségi jogalkotásnak, hogy a jogszabályok gyakran érdemi hatásvizsgálat nélkül készülnek, ráadásul a jogalkotók is csak ritkán szánják rá magukat deregulációra, azaz a jogrend fölösleges szabályoktól való megtisztítására.

Már a Rákosi-korszakra is jellemző volt az intenzív jogalkotás. A serénység azonban nem törvényi, hanem inkább kormányzati, illetve miniszteri szinten jelentkezett. Ez idő tájt számos olyan jogszabály született, amely réges-rég elavult, hatályát vesztette. 1952 és 1970 között a jogalkotási tempó jelentősen mérséklődött. Szembeötlő változás csak 1986–87-től figyelhető meg, amikor is a törvényi és kormányszintű szabályozás aránya emelkedni kezdett. Ekkoriban számos olyan norma született, amely a gazdasági életet és a politikai viszonyokat szabályozta újra.

A rendszerváltás után hihetetlenül felduzzadt a joganyag. Az Országgyűlés törvénygyárrá alakult, de folyamatosan nőtt a kormányrendeletek és a miniszteri rendeletek száma is. Ugyanakkor akadozott a deregulációs aktivitás. Nagy és hangzatos fogadalmakból, lelkes nekibuzdulásokból jó volt a felhozatal, miközben a hatályon kívül helyezett minisztertanácsi, törvényerejű rendeletek, valamint törvények száma csak elenyésző volt. A szükségtelen jogszabályok hosszú évekig csüngtek koloncként a magyar jogrendszeren. 2006 végén már 1628 törvény és 396 törvényerejű rendelet, 2504 kormányrendelet, 4296 miniszteri rendelet volt hatályban. Ez a hatalmas joganyag hozzávetőlegesen 200 ezer A4-es oldalt tett ki.

Amikor arra a kérdésre keressük a választ, hány jogszabály van hatályban Magyarországon, nem gondolnánk, hogy mennyire bonyolult az igazság kiderítése. A magyar állam ugyanis közhiteles információt jelenleg nem kezel és nem is szolgáltat arról, hogy mely jogszabályok vannak éppen hatályban, és a Nemzeti Jogszabálytár sem rendelkezik ilyen tulajdonsággal. A nagy jogszabálytárak – mint például Complex Hatályos Jogszabályok Gyűjteménye vagy az Optijus Jogszabálykeresője – esetenként eltérő eredményeket mutat. Például az Optijus 682, a Complex 301 törvényerejű rendeletet tart számon. (Az eltérés abból adódik, hogy utóbbi találatai között nem jelennek meg azok jogszabályok, amelyeket hatályon kívül helyeztek, vagy amelyek csak módosításokat tartalmaznak és szövegük beépült más jogszabályokba.)

A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény hatálybalépése előtt gyakran alkalmazott sommás hatályon kívül helyezési technika és a „lex posteriori derogat lex priori” (a később megalkotott jogszabály lerontja a korábbi hatályát) jogelven alapuló dereguláció következtében a korábbi idők jogszabályainak hatályosságát sokszor a jogalkotó sem tudta megítélni egyértelműen. Ennek következtében a hatályosság szempontjából bizonytalan jogszabályok száma több százra tehető – állítják a jogszabály-nyilvántartó szakemberek.

A dereguláció a jogi túlszabályozottság mértékének csökkentését jelenti. Két vállfaja van: a technikai és az érdemi dereguláció. A technikai dereguláció keretében a hatályos joganyag nem változik. A technikai dereguláció egyik formája, amikor a jogalkotó a magasabb szintű jogszabályban rögzített szabályozást általános jelleggel alacsonyabb szabályozási szintre utal. Példa erre a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény vagy az egyes törvényeknek és törvényi rendelkezéseknek a jogrendszer túlszabályozottságának megszüntetése érdekében szükséges technikai deregulációjáról szóló 2012. évi LXXVI. törvény. A technikai dereguláció másik sajátos az, amikor a jogalkotó a már létező jogszabályi rendelkezéseket úgy fogalmazza újra, hogy az kisebb terjedelmű, átláthatóbb és egyszerűbb szerkezetű legyen.

Az érdemi dereguláció keretében a jogalkotó megváltoztatja, csökkenti a hatályos joganyagot. Ennek egyik formája, ha a megszüntetett kötöttségek helyébe szerződéses kötelezettségek lépnek. A másik módszer az „adminisztratív terhek csökkentése”. Ilyenkor a jogalkotó a jogszabályok címzettjeire háruló fölösleges bürokratikus kötelezettségeket szüneti meg, például adatközlést, nyomtatványkitöltést, eltörli a szakhatósági hozzájárulás kötelezettséget egy adott hatósági ügyben. A harmadik lehetőség a közfeladatok csökkentése. Ennek során a jogalkotó felülvizsgálja, hogy az állam, illetve az önkormányzat által ellátott feladatok ténylegesen szükségesek-e, nem képes-e a piac azt hatékonyabban ellátni. Ha ezekre a kérdések igen a válasz, akkor a feladatot létrehozó jogszabályi rendelkezéseket hatályon kívül helyezik, illetve a piaci alapú közszolgáltatásra vonatkozó szabályokkal váltja fel.

Blutman László szegedi tanszékvezető egyetemi tanár A dereguláció árnyékos oldala című cikkében arról értekezik, hogy a dereguláció nem elsősorban a jogszabályok számának csökkentését jelenti (ez csak módszer), hanem az érdemi szabályozás egyszerűsítését, jobb áttekinthetőségének biztosítását. Szerinte a hatályon kívül helyezést végző jogszabályok, jogszabályi rendelkezések gyors kiiktatása a rendszerből, éppen ennek válhat kárára.

A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény hozta meg végül az öndereguláció utódját, kimondva, hogy a kizárólag – végrehajtottnak minősülő – módosításokat és hatályon kívül helyezéseket tartalmazó jogszabályi rendelkezések a törvény erejénél fogva hatályukat veszítik. Az Orbán-kormány a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program keretében döntött az elavult jogszabályok részleges vagy teljes hatályon kívül helyezéséről. A program első üteme az országgyűlési határozatokat érintette. A parlament 2011. október 3-án fogadta el az egyes országgyűlési határozatok deregulációs célú felülvizsgálatáról szóló 72/2011. (X. 5.) OGY határozatot, amely cím szerint 694 országgyűlési határozatot iktatott ki a jogtárból, melyhez hozzáadódott valamennyi, az 1990. május 2. előtti időszakból még hatályban lévő 171 határozat. A második ütemben a kormány a 1380/2011. (XI. 8.) Korm. határozat révén összesen 1971 kormányhatározatot, illetve minisztertanácsi határozatot vont vissza, vagy helyezett hatályon kívül. A harmadik ütem csak második nekifutásra valósult meg, ugyanis a 2012. június 4-én elfogadott deregulációs törvényt Áder János köztársasági elnök június 19-én visszaküldte a parlamentnek. Az Országgyűlés végül 2012. június 25-én fogadta el az egyes törvényeknek és törvényi rendelkezéseknek a jogrendszer túlszabályozottságának megszüntetése érdekében szükséges technikai deregulációjáról szóló 2012. évi LXXVI. törvényt, amely összességében 455 törvényt és törvényerejű rendeletet helyezett hatályon kívül.

Rétvári Bence, a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium parlamenti államtitkára szerint a dereguláció hamarosan folytatódik, amelynek keretében 2013 első felében 3348 törvényt és több mint négyezer kormányrendeletet „fésülnek át” tartalmi szempontból.

A Magyary-program alapján másfél év alatt 3291 jogszabály került ki a jogrendszerből. Ezzel egyidejűleg azonban 2012-ben 1295 új jogszabály is született, amiből 447 kormányrendelet (csak tavaly decemberben 114 rendeletet alkotott a kormány).

A nagy jogalkotási és deregulációs roham ellenére több „szakállas” törvény is akad. Az 1827. évi XII. törvény a legrégebbi ma is hatályos magyar jogszabály. Az emléktörvény azoknak állít emléket, akik magánadományaikkal hozzájárultak a Magyar Tudományos Akadémia megalapításához. A második legidősebb jogszabály az 1872. évi XXVII. törvény, amely „a Győrtől Sopronon át Ebenfurt irányában az ország határáig vezetendő elsőrendű gőzmozdonyvasút kiépítéséről” rendelkezik. De hatályban van még az 1875-ös kereskedelmi törvény néhány rendelkezése is. Összesen nyolc hatályos törvény született a XIX. században.

A belső joganyagon kívül nem lehet megfeledkezni az uniós tagságból származó jogról sem. Ennek a mennyisége a magyar joganyagot is meghaladja! Az Európai Unióban 2004. május 1-je, Magyarország csatlakozása óta csaknem két és félszeresére nőtt a hatályos jogszabályok száma. 2012 végén 15 587 rendelet, 7559 határozat és 2252 irányelv volt hatályban. Vagyis az uniós joganyag mennyisége 25 398 egység, hozzávetőlegesen 220 ezer A4-es oldal. És ha mindehhez még hozzáveszünk mintegy százötvenezer önkormányzati rendeletet, amelyből több mint 30 ezret a fővárosban alkottak, akkor az a bizonyos jogi út nem Gyöngyösig, hanem jóval távolabb vezet.
 

  • kapcsolódó anyagok
JOGALKOTÁS