Hetedszerre módosul Magyarország Alaptörvénye

2016.10.24. Jogi Fórum / Szilágyi Emese

Az Alaptörvény megalkotása óta eltelt időszakban az alkotmányozó hatalom hat alkalommal fogadott el alaptörvény-módosítást. A módosítások a megújított alkotmányos struktúra további megszilárdítását célozták, egyúttal jelentős hatással voltak a jogrendszer gyakorlati működésére. Az október eleji népszavazást követően a miniszterelnök újabb módosító javaslatot terjesztett a parlament elé. Hogyan illeszkedik a módosítások sorába a javaslat?

Magyarország új Alaptörvényét 2011. április 18-án fogadta el az Országgyűlés, melyet a köztársasági elnök 2011. április 25-én írt alá ünnepélyes keretek között. Az új normaszöveg 2012. január 1-jén lépett hatályba. Az új alaptörvénnyel hatályon kívül helyezett normaszöveget eredeti formájában 1949. augusztus 18-án fogadta el az Országgyűlés az 1936. évi szovjet Alkotmány alapján. Ez volt az 1949. évi XX. számú törvény. Bár az Alkotmányt 1949 és 1989 között több alkalommal módosították, 1989-ben pedig alapvető, gyökeres módosításokra került sor, 2012. januárjáig az 1949. évi XX. számú törvény volt Magyarország Alkotmánya.

Az új Alaptörvényt 2012. június 4-én módosították először. Ennek legfontosabb célja az volt, hogy Alaptörvény Átmeneti rendelkezéseit az Alaptörvény részévé emeljék. Ugyan az Alaptörvény S) cikkéből és Záró rendelkezéseiből korábban is kiolvasható volt az a jogalkotói szándék, hogy az Átmeneti rendelkezéseket az Alaptörvény részének kell tekinteni és ebből kifolyólag azzal együttesen értelmezni, azonban az alapvető jogok biztosa kérte az Alkotmánybíróságtól az Átmeneti rendelkezések megsemmisítését, annak jogforrási rendszerbeli tisztázatlan státusza miatt.

Az Alaptörvény második módosítására a választási regisztráció bevezetésének céljával került sor. A javaslat legfontosabb eleme az a szövegrész volt, amely az Átmeneti rendelkezések közzé kívánta illeszteni a rendelkezést, amely szerint „sarkalatos törvény a választójog gyakorlását kérelemre történő névjegyzékbevételhez kötheti.” Az Alaptörvény ekként módosított szövegével összhangban került sor a választási eljárási törvény megalkotására is.

A két módosítás további sorsát az Alkotmánybíróság beavatkozása pecsételte meg. Emlékezetes, hogy függetlenül az Alaptörvény módosításától az Alkotmánybíróság az Átmeneti rendelkezések tekintélyes részét az ombudsman indítványára megsemmisítette. A testület érvelése szerint az Átmeneti rendelkezések tartalmi vizsgálatára azért volt lehetőség, mert az „nem tekinthető az Alaptörvény részének, alaki jogforrási helyzete nem egyértelmű, és ellentétes az Alaptörvény egységes jogi dokumentum jellegével.” A választási regisztráció bevezetéséhez kapcsolódó rendelkezések vizsgálatát a köztársasági elnök kezdeményezte az Alkotmánybíróságon. Az indítvány magát a regisztrációt nem támadta, tekintettel arra, hogy a jogintézményt az Alaptörvénynek az indítvány benyújtásakor még hatályban volt szövegváltozata tartalmazta. Azonban, mivel a pár héttel korábbi döntésben a testület a regisztráció alkotmányos alapját jelentő Átmeneti rendelkezések vonatkozó szabályait már megsemmisítette, így sor került az indítvány kiterjesztésével a regisztrációs jogintézmény alaptörvény-ellenességének kimondására is.

Még ugyanabban az évben, 2012. decemberében sor került az Alaptörvény harmadik módosításának elfogadására és kihirdetésére. Ennek célja a termőföld, az erdők és a fenntartható mezőgazdasági termelés védelme. A módosítás értelmében a termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzése, hasznosításának korlátait és feltételeit, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a mezőgazdasági üzemre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg. A törvényalkotó e rendelkezés végrehajtására alkotta meg a 2013. évi CXXII. törvényt a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról.

Minden korábbinál nagyobb érdeklődésre tartott számot a közvéleményben az Alaptörvény negyedik módosítása, amely olyannyira átfogó módon érintette az Alaptörvényt, hogy novelláris módosításként is felfogható. A negyedik módosítás számos rendelkezése reflektált az Alkotmánybíróság korábbi döntéseire, ezért kritikai vélemények szerint az alkotmányozó tulajdonképpen „felülalkotmányozást” valósított meg. A negyedik módosítás legfontosabb rendelkezései érintették az Alkotmánybíróságnak az alaptörvényi rendelkezések felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörét. Kimondta továbbá a korábbi Alkotmányon alapuló AB határozatok „hatályvesztését”, meghatározta a családi kapcsolat alapjaként a házasságot és a szülő-gyermek viszonyt, érintette az egyházak alapításának szabályait, átvette a kommunista diktatúrával kapcsolatos deklaratív rendelkezéseket az Átmeneti rendelkezések szövegéből, alkotmányos szintre emelt a politikai reklámok sugárzására vonatkozó korlátozásokat, és beemelte a közösségek méltóságát a véleményszabadság külső korlátai közzé. Mindemellett tartalmazta a felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjének meghatározására és felügyeletére irányuló kormányzati hatáskört és a hallgatói „röghöz kötésre” vonatkozó rendelkezéseket, megteremtette az életvitelszerű közterületen tartózkodás jogellenessé minősítésének, illetve az országgyűlés elnökének fegyelmi hatáskörének alkotmányos alapját, továbbá rendelkezéseket tartalmazott a bírósági rendszer központi igazgatását ellátó szervezetre vonatkozóan is. Összefoglalóan tehát elmondható a negyedik módosításról, hogy azzal az alkotmányozó hatalom a társadalomban erősen vitatott kérdéseket kívánt az alkotmányszöveg szintjén egyszer s mindenkorra rendezni. Ez azonban problémákhoz vezethet, ugyanis az alkotmányokat jellemzően a teljes politikai közösség alapdokumentumaként szokás felfogni, az erősen vitatott kérdések beillesztése az alkotmányos dokumentumba azonban a társadalomban megbúvó feszültségeket emeli a normaszövegbe.

Az Alaptörvény 2013-as ötödik módosítása mindenek előtt az Európai Unió intézményei és a Velencei Bizottság által megfogalmazott kritikákra adott válaszreakciónak tekinthető. Kivette az Alaptörvényből az OBH elnökének lehetőségét a bírósági ügyáthelyezésekre vonatkozóan, továbbá lehetővé tette a kereskedelmi rádiók és televíziók részére a politikai reklámok sugárzását azonos feltételekkel, ingyenesen. A módosítás ismét megváltoztatta a vallási közösségekre vonatkozó szabályokat is, a jogalkotói indokolás szerint azt kívánta egyértelművé tenni, hogy „az országgyűlés döntése nem a vallási közösségek teológiai értelemben vett egyházi önmeghatározását érinti.” A módosítás egyúttal a PSZÁF megszüntetéséhez és a pénzügyi közvetítő rendszer MNB általi ellátásához is megteremtette az alkotmányos alapot. Az ötödik módosítás tehát elsősorban a Magyarország által nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeknek való megfelelés érdekében született, és alapvetően az új alkotmányos rendszert érintő legélesebb kritikákra reagált.

Ezzel úgy tűnt, több mint két éves jogalkotás után véglegessé vált az Alaptörvény normaszövege. Azonban 2016 tavaszán a világban megjelenő „új típusú biztonsági kihívások” hatására – ahogyan a jogalkotói indokolás fogalmaz – az alkotmányozó úgy döntött, hogy hatodszorra is módosítja az Alaptörvényt, a különleges jogrendre vonatkozó szabályozást kiegészíti a terrorveszélyhelyzet kategóriájával. A jogalkotási eljárás furcsasága volt, hogy a módosító javaslat első változatát a kormány nem hozta nyilvánosságra, annyit azonban tudni lehetett, hogy az ellenzéki pártok azt a kormánynak adandó túl széles felhatalmazás, illetve a parlamenti ellenőrző intézmények jogköreinek túlzott leszűkítése miatt nem voltak hajlandók támogatni. A végül elfogadott, a legtöbbet kritizált rendelkezéseket nem tartalmazó javaslatot a kormánypártok és a Jobbik képviselői együttesen szavazták meg. A 2010-es országgyűlési választásokat követően ez volt az első olyan alkotmányozói döntés, ahol a kormánypártok képviselőinek szavazatin túl ellenzéki szavazatokra is szükség volt az eljárási feltétel teljesüléséhez, azaz ahhoz, hogy meglegyen az összes képviselő kétharmadának támogatása.

Az Alaptörvény hetedik módosítását 2016. október 10-én nyújtotta be a miniszterelnök. Célja, hogy érvényt szerezzen az október 2-i – az alacsony részvétel miatt az NVB szerint is érvénytelen – népszavazás eredményének. A normaszöveg új fordulattal egészíti ki az Alaptörvény preambulumaként szolgáló Nemzeti Hitvallást, bevezetve az alkotmányos önazonosság fogalmát, amelynek védelmezését az állam alapvető kötelezettségeként deklarálja. Érdemes megjegyezni, hogy  az Európai Unióról szóló szerződés 4. cikk (2) bekezdése is rögzíti, hogy az Uniónak tiszteletben kell tartania a tagállamok nemzeti identitását: „Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a Szerződések előtti egyenlőségét, valamint nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének, ideértve a regionális és helyi önkormányzatokat is.”

A módosító javaslat átfogalmazza továbbá az Alaptörvény csatlakozási klauzuláját, mely olyan alkotmányos rendelkezés, amely felhatalmazást ad bizonyos hatásköröknek a többi EU-tagállammal közös gyakorlására. Kimondja továbbá, hogy ez a „hatáskörgyakorlás összhangban kell álljon az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, épességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát.” A fordulat abból a szempontból biztosan nem hoz újat az uniós jog magyarországi működésében, hogy az Alkotmánybíróság releváns döntéseiben eddig is következetesen vallotta, hogy amennyiben egy uniós jogszabály vagy rendelkezés a magyar Alaptörvénnyel ellentétes volna, akkor az Magyarországon nem lenne alkalmazható.

A módosítás kimondja továbbá az idegen népesség betelepítésének, azaz a csoportos kényszerbetelepítésnek a tilalmát is. A csoportos kényszerbetelepítés intézménye azonban (amely leginkább a II. Világháborút követő lakosságcsere-egyezményekből lehet ismerős) ellentétes volna a szabad mozgás és tartózkodás jogával, illetve az emberi méltóság jogával is. Az egyébként már elvetett uniós kvótajavaslat nem is erről, hanem bizonyos számú menedékkérelem kötelező elbírálásáról szólt volna. Végül az alaptörvény-módosítás szól arról, hogy „Magyarország – ha sem származási országuk, sem más ország nem nyújt védelmet – kérelemre menedékjogot biztosít azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban vagy a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetve politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy az üldöztetéstől való félelmük megalapozott.” A rendelkezés alapján tehát Magyarország továbbra is az uniós jogi kereteken belül harmonizált, de nemzeti szabályai szerint folytatja le a menekültügyi eljárást, amelynek keretében dönt arról, hogy a kérelmező jogosult-e a menekültstátuszra, vagy sem. A hetedik módosítás tehát várhatóan nem lesz érdemi hatással a rendelkezések által érintett jogterületek gyakorlati működésére, így mindenek előtt politikai gesztusnak tekinthető.

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
JOGALKOTÁS