A menekültválság különleges körülményei között Sharpston főtanácsnok úgy véli, hogy azok a tagállamok felelősek a nemzetközi védelem iránti kérelmek megvizsgálásáért, amelyekben először nyújtották be ezeket a kérelmeket.
A C-490/16. és C-646/16. sz. ügyekre vonatkozó főtanácsnoki indítvány A. S. kontra Szlovén Köztársaság és Jafari kontra Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
A „Dublin III”-rendeletben szereplő „szabálytalan átlépés” kifejezés nem foglalja magában azt a helyzetet, amikor személyek határ menti tagállamokba történő tömeges beáramlásának eredményeképpen ezek az országok engedélyezik a harmadik országbeli állampolgároknak a területükre való belépést és az azon való átutazást más tagállamok elérése érdekében 2015-ben több mint 1 millió ember – menekültek, lakóhelyüket elhagyni kényszerült személyek és egyéb migránsok – indult az Európai Unió felé. Közülük sokan kértek nemzetközi védelmet. Ez a jelenség személyek Európán keresztül történő legjelentősebb tömeges mozgása volt a második világháború óta és olyan teljesen kivételes körülménynek minősül, amely e két ügy hátterét képezi.
A jelen eljárások tárgyát a nyugat-balkáni migráns útvonal képezi. Ez az útvonal magában foglalja tengeren és/vagy szárazföldön a közel-keleti országokból Törökország, nyugatra Görögország, majd a Nyugat-Balkán (Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság, Szerbia, Horvátország, Magyarország és Szlovénia) felé tartó utat.
C-490/16. sz. A. S. ügy
A szíriai állampolgárságú A. S. Szíriából a nyugat-balkáni útvonalon keresztül utazott Szlovéniába. Amikor A. S. megérkezett a Szerbia és Horvátország között az államhatáron kijelölt átkelő ponthoz, engedélyezték számára a Horvátországba való belépést, és a horvát hatóságok megszervezték a szlovén államhatárhoz való továbbutazását. 2016 februárjában A. S. nemzetközi védelem iránti kérelmet terjesztett elő a szlovén hatóságoknál.
A „Dublin III”-rendeletnek1 megfelelően amennyiben megállapítást nyer, hogy a nemzetközi védelmet kérelmező harmadik országból érkezve „szabálytalanul lépte át” egy tagállam határát, az a tagállam felelős a kérelem megvizsgálásáért, amelynek területére belépett. A szlovén hatóságok arra az álláspontra helyezkedtek, hogy A. S. a rendelet értelmében „szabálytalanul” lépett be Horvátországba, és ezért Horvátország az A. S. kérelmének megvizsgálásáért felelős tagállam.
Horvátország beleegyezett A. S. visszavételébe, és a szlovén hatóságok tájékoztatták A. S.-t erről a határozatról.
A. S. a szlovén hatóságok határozatát azzal az indokkal támadta meg, hogy a felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételeket tévesen alkalmazták, mivel a horvát hatóságok magatartását (mivel megengedték számára a külső határ átlépését) úgy kell értelmezni, hogy A. S. jogszerűen lépett be Horvátországba. A Vrhovno sodišče Republike Slovenije (a Szlovén Köztársaság legfelsőbb bírósága) iránymutatást kér a Bíróságtól arról, hogy a szabálytalan vagy jogellenes belépés kifejezéseket hogyan kell a jelen összefüggésben alkalmazni.
C-646/16. sz. Jafari ügy
Khadija Jafari és Zainab Jafari, valamint gyermekeik afgán állampolgárok. A családok a nyugat-balkáni útvonalon keresztül 2015-ben menekültek Afganisztánból Ausztriába. Eredetileg Görögországban léptek be az Európai Unió területére, ahol három napig tartózkodtak, majd elhagyták az Európai Unió területét és Horvátországban léptek be oda újra. Miután elérték Ausztriát, a Jafari családok nemzetközi védelem iránti kérelmet terjesztettek elő.
Az osztrák hatóságok arra az álláspontra helyezkedtek, hogy Horvátország az e kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam. E hatóságok úgy vélték, hogy a családoknak az Európai Unió területére Görögországon keresztül való első belépése szabálytalan volt, mivel afgán állampolgárokként vízummal kellett rendelkezniük. Ugyanakkor mivel Görögországban jelenleg a menekültügyi eljárásnak rendszerszintű hiányosságai vannak, a „Dublin III”-rendeletnek megfelelően Horvátországot (amelyen keresztül léptek be Ausztriába) kell felelős tagállamnak tekinteni.
A Jafari lánytestvérek vitatták ezt a következtetést. Úgy érvelnek, hogy a belépésüket a Schengeni határ-ellenőrzési kódexnek2 megfelelően humanitárius okokból engedélyezték, és ezért az nem volt „szabálytalan”. Ennek alapján úgy vélik, hogy Ausztria a kérelmük megvizsgálásáért felelős tagállam.
A Verwaltungsgerichtshof Wien (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Ausztria) iránymutatást kér a Bíróságtól azzal kapcsolatban, hogy a határ „szabálytalan átlépésének” fogalmát önállóan vagy az Európai Unió külső határait átlépő harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó olyan más uniós jogi aktusokra való hivatkozással kell-e értelmezni, mint a Schengeni határ-ellenőrzési kódex.
A két ügyben a Bírósághoz előterjesztett kérdések a következők: i. a „Dublin III”-rendeletet más uniós jogi aktusokkal összefüggésben kell-e értelmezni; ii. az együttműködés és az uniós tranzitállamok által biztosított lehetőségek az e rendelet értelmében vett vízummal egyenértékűek-e; iii. hogyan kell értelmezni a „szabálytalanul lépte át [a] határ[…]t” mondatot; iv. az a harmadik országbeli állampolgár, akinek engedélyezik humanitárius válság idején a schengeni térségbe való belépést, a Schengeni határ-ellenőrzési kódexben szereplő általános szabályok alóli kivételek hatálya alá tartozik-e; és v. mit jelent a „Dublin III”-rendelet értelmében vett „vízummentes beutazás”.
A mai napon ismertetett indítványában Eleanor Sharpston főtanácsnok megismétli azt a kivételes ténybeli összefüggést, amelynek kapcsán ezekben az ügyekben előzetes döntéshozatalt kértek, és megjegyzi, hogy a Bíróságtól azt kérik, hogy szolgáljon olyan jogi megoldással, amely illeszkedik a menekültválság példa nélküli ténybeli körülményeihez.
Először is, a főtanácsnok úgy véli, hogy a „Dublin III”-rendeletet kizárólag e rendelet szövegére, összefüggésére és célkitűzéseire való hivatkozással kell értelmezni, és nem más uniós jogi aktusokkal – különösen a Schengeni határ-ellenőrzési kódexszel és a visszatérési irányelvvel3 – összefüggésben. A főtanácsnok erre a következtetésre jutva megjegyzi, hogy a „Dublin III”-rendelet a közös európai menekültügyi rendszer szerves részét képezi, és ezért a Schengeni határ-ellenőrzési kódexhez, valamint a visszatérési irányelvhez hasonló jogi aktusokéhoz képest eltérő célkitűzést követ. A három jogi aktusnak közös jogalapja sincs, ami azt jelezheti, hogy összefüggésük és célkitűzéseik nem teljesek ugyanazok.
Másodszor a főtanácsnok arra az álláspontra helyezkedik, hogy nem egyenértékű „vízum” kiadásával az, hogy harmadik országbeli állampolgárok tömeges beáramlásának teljesen kivételes körülményei között egyes tagállamok engedélyezték az érintett személyeknek az Európai Unió külső határainak átlépését, és ezt követően a más tagállamokon való átutazást nemzetközi védelem iránti kérelem előterjesztése érdekében. A főtanácsnok e tekintetben kiemeli, hogy a vízumok kiadására irányadó szabályok számos alakiságnak való megfelelést tartalmaznak, amelyek közül a jelen ügyekben egyik sem teljesült.
Harmadszor a főtanácsnok arra következtet, hogy a „Dublin III”-rendeletben szereplő „szabálytalan átlépés” kifejezés nem foglalja magában azt a helyzetet, amikor az Európai Unión belül nemzetközi védelmet kérelmező harmadik országbeli állampolgárok tömeges beáramlásának eredményeképpen a tagállamok engedélyezik a harmadik országbeli állampolgároknak az Európai Unió külső határainak átlépését, és ezt követően a más uniós tagállamokon keresztül való átutazást nemzetközi védelem iránti kérelemnek egy meghatározott tagállamban való előterjesztése érdekében.
A főtanácsnok emlékeztet arra, hogy a rendelet 13. cikke (1) bekezdésének mögöttes célkitűzése – amely rendelkezés szerint a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam az, amelyet a harmadik országbeli állampolgár szabálytalanul lépett át – annak biztosítása, hogy a tagállamok az Európai Unió külső határai integritásának biztosítását illetően elővigyázatosak legyenek. Mindazonáltal álláspontja szerint a rendeletnek nem célja a nemzetközi védelmet kérelmezők tekintetében a felelősség tartós megosztásának biztosítása az Európai Unión belül a személyek kivételes beáramlására válaszul, amely ezen előzetes döntéshozatal iránti kérelmek hátterét képezi.
Ilyen körülmények között miközben A. S. és a Jafari családok Európai Unió területére való belépése nem tekinthető „szabályosnak”, a főtanácsnoki indítvány szerint azt a rendelet értelmében „szabálytalannak” sem lehet minősíteni. Ez annál is inkább igaz, mivel az Európai Unió tranzittagállamai nemcsak eltűrték a határok tömeges átlépését, hanem aktívan elősegítették a területükre való belépést és az azon való átutazást is. A főtanácsnok álláspontja szerint a rendeletnek egyszerűen nem célja ilyen kivételes körülmények rendezése, és ezért a „szabálytalanul lépte át” kifejezés nem foglalja magában az előzetes döntéshozatal tárgyát képező ügyekben felmerülő körülményeket.
Negyedszer, a főtanácsnok arra az álláspontra helyezkedik, hogy a jelen ügyekben szóban forgó kivételes körülmények között a tagállam alkalmazhatta volna a Schengeni határ-ellenőrzési kódexben szereplő eltérést, amely felhatalmazza arra, hogy engedélyezze harmadik országbeli állampolgárok számára a külső határ átlépését humanitárius okokból vagy a nemzetközi kötelezettségek miatt. A főtanácsnok nem tekinti szükségesnek azt, hogy a tagállam az érintett személy tekintetében egyedi értékelést végezzen, mivel véleménye szerint ez a követelmény az eltérésre való hivatkozásnak nem előfeltétele.
Végül a főtanácsnok elutasítja azt az elképzelést, miszerint a jelen ügyek körülményei között a harmadik országbeli állampolgárok uniós tagállamok területére való belépésének engedélyezése a „Dublin III”-rendelet értelmében vett vízummentes beutazásnak minősül.
Úgy véli, hogy az uniós jogban előírt kifejezett kivételektől eltekintve nem léteznek más olyan körülmények, amelyek között a harmadik országbeli állampolgár mentesíthető a vízummal való rendelkezés követelménye alól. Továbbá a tagállamok nem tehetik meg egyoldalúan azt, hogy további okok alapján ne alkalmazzák az egyes harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó azon általános követelményt, miszerint az Európai Unió területére való belépéshez vízummal rendelkezzenek, különösen olyan körülmények között, amikor e tagállam nem végzett egyedi értékelést.
Miután a főtanácsnok levonta az említett következtetéseket, a rendeletnek a szóban forgó két ügyre való alkalmazását vizsgálja. Megismétli a személyek példa nélküli beáramlását a Nyugat-Balkánra,4 valamint azt, hogy semmilyen, a helyzetre szabott feltételt nem illesztettek a „Dublin III”rendeletbe e helyzet rendezése érdekében. A főtanácsnoki indítvány szerint ha a határmenti tagállamokat – mint Horvátország – felelősnek kellene tekinteni kivételesen nagy számú menedékkérők befogadását és kérelmük elbírálását illetően, fennáll annak a tényleges veszélye, hogy egyszerűen képtelenek lesznek megbirkózni a helyzettel. Ez pedig olyan helyzetbe hozhatja a tagállamokat, hogy képtelenek teljesíteni az uniós és a nemzetközi jog alapján fennálló kötelezettségeiket.
Ennek megfelelően tekintettel a rendelet azon céljára, hogy egyértelműen megállapítsa a tagállamok felelősségét a nemzetközi védelem iránti kérelmek megvizsgálásával kapcsolatban, és arra a tényre, hogy az a tagállam, amelyben a kérelmeket előterjesztették, egyik ügyben sem vállalta önként a felelősséget, ezeket a kérelmeket azon első tagállamnak kell megvizsgálnia, amelyben az említett kérelmeket előterjesztették, amint azt a „Dublin III”-rendelet 3. cikkének (2) bekezdése előírja.
A főtanácsnok arra a következtetésre jut, hogy Szlovénia az A. S. nemzetközi védelem iránti kérelmének megvizsgálásáért felelős tagállam, és Ausztria a Jafari családok kérelmeinek megvizsgálásáért felelős tagállam.
1Az egy harmadik országbeli állampolgár vagy egy hontalan személy által a tagállamok egyikében benyújtott nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 2013. június 26-i 604/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2013. L 180., 31. o.).
2A személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló, 2006. március 15-i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2006. L 105., 1. o.; helyesbítés: HL 2015. L 57., 19. o.).
3 A harmadik országok illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16-i 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2008. L 348., 98. o.).
42015. szeptember 16. és 2016. március 5. között összesen 685 068 személy lépett be Horvátországba.
