Hivatal a csalás ellen - Amit az OLAF-ról tudni érdemes!

2018.12.11. Jogi Fórum / Rideg-Németh Balázs

Az Európai Csalás Elleni Hivatal – vagyis az OLAF – vizsgálatai miatt gyakran válik belpolitikai polémiák szereplőjévé az Európai Unió tagállamaiban; de mit érdemes tudni a Hivatal szervezeti pozíciójáról, felépítéséről, működéséről, feladat- és hatásköreiről?

Az Európai Csalás Elleni Hivatal (vagy: OLAF) az Európai Unióban (a továbbiakban: EU) a közösségi pénzügyi érdekek védelmezése érdekében létrehozott szervezet, pozícióját tekintve az Európai Bizottság adminisztrációjának részét képező közigazgatási vizsgálati szolgálat. (A Hivatal neveként közismertté vált mozaikszó a francia elnevezés kezdőbetűiből áll össze: Office de Lutte Anti-Fraude.) Az OLAF - lényegét tekintve - egyfüggetlen nyomozóhatóság, mely azonban nem alkalmazhat titkosszolgálati és rendőri eszközöket, csupán adminisztratív módszerekkel léphet fel a csalások ellen. Egyfajta európai eszköz, amely képes a határokon átnyúló bűnözés és csalás elleni fellépésre, de feladata egyúttal a megelőzésre irányuló eljárások kidolgozásában való részvétel is.” (Lásd: Tuka Ágnes: Az Európai Uniónk színe és fonákja, a tanulmány elérhető ITT.) Békés Ádám szerint a Hivatal »„kvázi” nyomozati jogosítványokkal az uniós költségvetést támadó csalások elleni fellépés jelenlegi leghatékonyabb fóruma.« (Békés Ádám: „Az európai büntetőjog – luxemburgi és strasbourgi büntető ítélkezés”, doktori értekezés, Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kar Doktori Iskola, Budapest, 2010., Elérhető: ITT.)

Ahogy (egyes vélemények szerint) az Európai Unió fejlődéstörténetében válságok alkotják   a főbb állomásokat, úgy az OLAF létrehozása is a közösség egyik legnagyobb kríziséhez fűződik. 1999-ben az Európai Parlament egy korrupciós ügyben indult nyomozás miatt bizalmi indítványt nyújtott be az akkor Jacques Santer elnöksége alatt működő Európai Bizottság ellen, amely végül a Santer-vezette testület lemondásához vezetett. Ekkor hozták létre az OLAF-ot – az Európai Bizottság Főtitkárságán belül 1988 és 1999 között működő Csalás Elleni Koordinációs Egység (UCLAF) szervezeti bázisán - azért, hogy az új csaláselleni szervezet a vizsgálatait minél függetlenebb státusban tudja lefolytatni.

Az OLAF létrehozásról szóló 1999/352/EK, ESZAK, Euratom határozat („a Bizottság határozata az Európai Csaláselleni Hivatal létrehozásáról”, 1999. április 28.) 2. cikkének (1) bekezdése értelmében „A Hivatal a Bizottságra ruházott hatásköröket gyakorolva külső igazgatási vizsgálatokat hajt végre a csalások, a korrupció és az Európai Közösség pénzügyi érdekeit károsító minden más jogellenes cselekedet, valamint a Közösség rendelkezéseinek bármilyen cselekedet, vagy intézkedés általi megsértése elleni küzdelem megerősítése céljából.”

A Hivatalt létrehozó határozat 5. cikke értelmében az OLAF-ot az igazgató (a szervezet honlapján szereplő megnevezés szerint: főigazgató) vezeti, akit - az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal folytatott konzultációkat követően - a Bizottság nevez ki ötéves időszakra (amely kinevezés egy alkalommal megújítható). Az OLAF hatáskörébe tartozó vizsgálatok lefolytatásáért a főigazgató a felelős, aki a Hivatal személyzete vonatkozásában gyakorolja a munkáltatói jogokat és felel a Hivatal előzetes költségvetési tervezetének összeállításáért. A Határozat 3. cikke elvi éllel rögzíti, hogy a Hivatal igazgatója vizsgálati hatásköreit teljes függetlenséggel gyakorolja, ezekkel kapcsolatban sem a Bizottságtól, sem a tagállami kormányoktól, sem pedig az intézményektől, szervektől nem kérhet és nem fogadhat el utasításokat. Az OLAF organogramja szerint a főigazgató közvetlen irányítása alá tartozik a Hivatal személy- és munka ügyekért, a költségvetésért felelős szervezeti eleme, továbbá (többek között) a belső ellenőrzési csoport és a belső adatvédelmi felelős.

Az OLAF szervezete 4 igazgatóságra tagolódik: az I. és II. számú Nyomozási Igazgatóságra, a Nyomozástámogatási Igazgatóságra és a Politikai és Jogi Igazgatóságra (Directorate A – Investigation I., Directorate B – Investigation II., Directorate C – Investigation Support és a Directorate D – Policy), amelyeket (a Hivatal főigazgatójának átruházott hatásköreit gyakorolva) egy-egy ágazati igazgató vezet. Minden igazgató mellett rendszeresítve van egy tanácsadói beosztás is (adviser), maguk az Igazgatóságok pedig további szervezeti egységekre (osztályokra) tagolódnak tovább (Unit A.1 – Unit A.4.; Unit B.1 – Unit B.5. és így tovább). Az OLAF vizsgálati tevékenységeinek rendszeres és folyamatos ellenőrzése a Felügyelő Bizottság feladata.

Az OLAF szervezetét 2006-ban jelentősen átalakították, amely egyaránt érintette a Hivatal irányítását és a szervezeti elemek közötti belső kommunikációt, továbbá magát az operatív tevékenységet is. 2011-ben az Európai Bizottság új csalás elleni stratégiát fogadott el az OLAF hatáskörébe tartozó deliktumok megelőzésének és a felderítés hatékonyságának javítása érdekében. Ezzel összefüggésben is 2012. február 1-jén jelentősen átszervezték magát a Hivatalt is, amely nagy mértékben érintette a vizsgálati eljárásokat is. A módosítások fő iránya az volt, hogy megerősítsék az OLAF vizsgálati kompetenciáit és a csalás elleni szakpolitikák kialakításában betöltött szerepét.

2015-ben az Európai Bizottság kisebb jelentőségű szervezeti átalakítást hajtott végre, melynek keretében lezajlott „profiltisztítás” során az euró pénzhamisítás elleni védelmével kapcsolatos feladatkör az OLAF-tól a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatósághoz került át.

A Hivatal honlapjának kezdőoldala a következő szöveggel nyílik meg: „Az OLAF kivizsgálja az EU költségvetését károsító csalásokat, valamint az uniós intézményekben előforduló korrupciós cselekményeket és súlyos kötelezettségszegéseket, továbbá csalás elleni politikát dolgoz ki az Európai Bizottság számára.

Az OLAF feladat- és hatásköreit az Európai Parlament és a Tanács 883/2013/EU Euratom Rendelete szabályozza, amely az Európai Csalás Elleni Hivatal által lefolytatott vizsgálatokról (valamint az 1073/1999/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet és az 1074/1999/Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről) szól. (A norma elérhető ITT.)  A rendelet bevezető rendelkezéseinek (3) bekezdése szerint „A csalás elleni küzdelemhez rendelkezésre álló eszközök megerősítése céljából az egyes intézmények belső szervezeti autonómiájának tiszteletben tartása mellett a Bizottság a saját szervezeti egységei között az 1999/352/EK, ESZAK, Euratom határozattal létrehozta a csalások igazgatási kivizsgálásának feladatát ellátó Európai Csalás Elleni Hivatalt, amely számára „vizsgálati feladatainak ellátásához teljes függetlenséget biztosított.”

Az Olaf hatáskörébe az Unió pénzügyi érdekekeit sértő csalási cselekmények, a korrupció és más, a közösségi költségvetés ellen irányuló jogellenes magatartások tartoznak.

A rendelet alapján a Hivatal ellenőrzései keretében külső és belső igazgatási vizsgálatokat indíthat. Utóbbiak célja az uniós intézmények és tisztviselőik által elkövetett jogsértések, esetleges kisebb súlyú kötelességszegések, vagy hivatali mulasztások kivizsgálása, amelyek – Békés szerint –nem feltétlenül eredményeznek büntetőeljárást, mivel a fegyelmi eljárás alapjául is szolgálhatnak a Hivatal megállapításai.”

Ezen kívül a Hivatal – a Bizottságra ruházott hatáskörök gyakorlásával – a tagállamokban külső vizsgálatokat és helyszíni ellenőrzéseket folytat le, valamint – a hatályos együttműködési és kölcsönös segítségnyújtási megállapodásokkal összhangban – harmadik országokban és akár nemzetközi szervezeteknél; ezen közigazgatási vizsgálatokkal segítheti a tagállami hatóságok munkáját, közreműködhet az általuk végzett közigazgatási vizsgálatokban és összehangolhatja a több államot érintő ügyeket is.

Az egyes vizsgálatokra vonatkozó részletszabályok ismertetésétől itt eltekintve (vizsgálati-ellenőrzési jogosultságok, adatvédelem, a jelentések összeállítása stb.) érdemes rámutatni arra is, hogy az OLAF jövője az uniós bűnügyi együttműködés (rövidesen) kialakuló új modelljében elfoglalt szerepétől függ majd, különösen a működését várhatóan 2020 végén megkezdő Európai Ügyészség feladat- és hatáskör-ellátásától. Ahogy arra az Európai Unió Tanácsának honlapján megtalálható információs anyag is rámutat: a már működő uniós szerveknek, például az OLAF-nak, vagy az Európai Unió Büntető Igazságügyi Együttműködési Ügynökségének (Eurojust) nincs lehetősége arra, hogy nyomozást, vagy büntetőeljárást indítsanak a tagállamokban, az Ügyészségnek azonban hatásköre lesz az uniós pénzügyi érdekeket sértő bűncselekmények kivizsgálására és az elkövetők büntetőeljárás alá vonására. A bűnügyi együttműködésben érdekelt szervek hatékony együttműködése az uniós költségvetést érintő csalások elleni küzdelem egyik alapkérdése, ezért az Európai Bizottság javaslatot terjesztett elő az OLAF által lefolytatott vizsgálatokról szóló rendelet módosítására.

  • kapcsolódó anyagok
EURÓPAI UNIÓ
OLAF - EURÓPAI CSALÁS ELLENI HIVATAL