Jogsértően kiadmányozott közigazgatási határozatok - A döntési jogkör és felhatalmazás hiányának problematikája

2019.10. 8. Jogi Fórum / Külső Szerzőnktől

A bíróságok az elmúlt években jelentős számú közigazgatási határozatot semmisítettek meg azért, mert azok kiadmányozása nem volt szabályszerű. Ennek az ítélkezési gyakorlatnak vetett véget a Kúria az év elején jogegységi határozatával. Szerzőnk ezen határozattal kapcsolatban foglalta össze a szakma képviselői és saját észrevételeit.

Temetni jöttem a jogegységi döntést, nem dicsérni / Dicsérni jöttem a jogegységi döntést, nem temetni

A Kúria a közigazgatási döntés semmisségéről hozott 1/2019. számú Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozat (KMPJE) jogegységi határozatának kritikája illetve helyeslése Pomázi Miklós: A Kúria jogegységi határozata a közigazgatási határozatok semmisségével kapcsolatos egyes kérdésekről (Jogesetek Magyarázata 2019. 2-3. szám 37-57.o. - ITT elolvasható) és Dr. Korossy Csaba: A kiadmányozás hibája miatti semmisség és az elévülés a Kúria ítélkezésének tükrében (Adóvilág XXIII. évfolyam 2019/10. száma 34-41.o.) című írásai alapján.

Ritkán esik meg, hogy egy téma különböző feldolgozásai jelennek meg egy időben. Most épp ez történt, ami mutatja a szóban forgó jogi kérdés jelentőségét és a jog művelőit, a jogi közvéleményt foglalkoztató mivoltát.

A jogegységi döntésről a Jogi Fórum már beszámolt - cikkünk ITT elolvasható. Dióhéjban, a KMPJE azzal a jelenséggel foglalkozott, mi a teendő, ha a közigazgatási (jellemzően NAV) határozatot nem az a személy írta alá, akit azon feltüntettek, az aláíró és aláírási joga nem azonosíthatók vissza kellően, a határozat kiadmányozási része hagy kívánnivalót maga után.

A közigazgatási jogban is létezik a semmisség intézménye. Ez azon kirívó jogsértések jegyzéke, amit semmiféle jogorvoslat során nem lehet büntetlenül hagyni, hanem az ilyen hibában szenvedő döntést abszolút meg kell semmisíteni bármely jogorvoslati eljárásban, így a bírósági felülvizsgálat során is, ráadásul hivatalból is észlelve.

A bírói gyakorlat ide értette az aláírási problémakört is, és a hatáskör hiányában hozott döntések közé sorolta be. Az új eljárási törvényhez (Ákr.) írt kommentárok már befejezett alakzatban beszéltek arról, hogy az aláírási hiba a hatáskör megsértése, aminek egyedüli kimenetele a hatóság elleni szankció, a döntés megsemmisítése.

Először az Alkotmánybíróság, majd ezzel közel egyidőben a Kúria hozott a korábbi gyakorlatot megváltoztató döntést. A Kúria jogegységi verdiktje szerint a kétségesen, nem a jogosult aláírásával kibocsájtott döntés ma már nem semmis, a döntés egyéb elemeiből kell összeolvasni, hogy a megfelelő helyről származik-e. Természetesen ezen összefoglalás, mint minden hasonló, figyelemfelhívás, de egyben egyszerűsítés is, a tételes tudáshoz a KMPJE áttanulmányozása juttattja az olvasót.

A kizárólag szakmai kritikára speciálizálódott periodikában a KMPJE szakmai elemzésében, a szerző vállaltan többoldalú elemzést végzett. A téma feldolgozása ezért is szót érdemel, ugyanis e módon még a határozatban eldöntött szakmai problémánál is nagyobb volumenű kérdések merültek fel az egész jogi rendszer kontextusába mutatva, visszahelyezve a Kúria által egyedileg megtárgyalt jogértelmezési kérdést.

A KMPJE esetében, a másutt szinte soha fel nem tett, ám mégis legkézenfekvőbb kérdés került elsőként terítékre: kicsoda a döntéshozó, egyáltalán honnan veszi a bátorságot (érts: jogkört) a döntéshez? A jogi elemzésekben is rendhagyó kérdésfeltevésnél már csak a válasz a meglepőbb: a Kúriának nincs joga jogegységi határozatot hozni a közigazgatási jog területén. Ráadásul magából az Alaptörvény szabályozásából maradt el a Kúria felhatalmazása. A KMPJE-t az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdésére alapította a Kúria, ugyanakkor ott közigazgatási ügyről nincs szó, kizárólag magánjogi és büntető ítélkezésről. Egy bekezdéssel lejjebb már van közigazgatási ügy, de ott meg Kúria nincsen, csak a jelenleg létre nem hozott Közigazgatási Felsőbíróság, míg az átmeneti rendelkezések között (27. pont) a Kúria közigazgatási ügyekben való ideiglenes mandátuma nyert elhelyezést, ahonnan pedig a jogegységi határozat maradt ki. A kritika megállapításai ülnek, valóban patthelyzetről beszélhetünk, nehéz ellenérvet találni. Súlyosítja a helyzetet, hogy az Alaptörvény átrendezésével a többi törvény hivatkozási alapjai is idejét múlttá váltak (Alkotmánybíróságról szóló törvény; bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény). Csatlakozunk a jogszabály módosítást szorgalmazó gondolathoz.

Ehhez képest szinte elenyésző, ám önmagában igen fajsúlyos az a további gondolat, miszerint a jogegységi határozat végeredményét torzíthatja, ha abban nem a megfelelő bírák vesznek részt. „Cipőt a cipőboltól!” A közigazgatási jogi kérdésben is az a helyes, ha a döntés jogát a közigazgatási bírák gyakorolják. A KMPJE esetében több polgári bíró is a jogegységi tanács tagja volt, amit formálisan indokolt az, hogy „semmisség” a polgári jogban is létezik. Ám a szókép egyezésén túl tartalmi, jelentésbéli azonosság nincs, így a szakkérdésnek meg kellett volna maradnia a közigazgatási jog művelőire tartozónak. Ezt a – kizárólag munkafogalomként – hatáskör torzítást - valóban érdemes sokkal komolyabban venni.

Külön kérdés, hogy miért került sor a bírói gyakorlat átformálására. E körben lehetséges találatként azonosította Pomázi az alsóbb fokú bíróságok ítélkezésének egyes vadhajtásait, a Kúriai az alapgondolatot a kelleténél jóval szélesebben értelmező határozatokat (pl. névelírás is semmisséghez vezethetett). Ahogy a belső információval rendelkező NAV szakíró fogalmazott: „Emellett a bíróságok rendszeresen kifogásolták az aláírás „olvashatatlanságát”, a névbélyegző „dőlésszögét”, és azt is, hogy a névbélyegzővel utólag került a határozatra a kiadmányozó neve.” Ugyanakkor itt is egy további, és ismét az adott kérdésen túl mutató problémával kerülünk szembe: megismerhető-e az aktuális gyakorlat? Az elméleti válasz szerint igen, az anonimizált, kötelezően közzéteendő bírósági határozatok adatbázisából. A kritika rámutat, hogy e fórum olyan lemaradással küzd, amellyel a legnagyobb erényét, az időszerűséget veszíti el, hiszen nincs unalmasabb, mint a tegnapi újság. 2019. első félévében, a szakmai körökben már rég emlegetett, 2018 évre datálható döntések nem voltak elérhetők, pedig Korossy épp a gyakorlat változásáról számolt be összegzésében. A két legnagyobbnak vélt, első fokon ítélkező bíróságon a mai állapotot ellenőrizve a helyzet változatlan. A Fővárosi (Közigazgatási és) Munkaügyi Bíróság keresőben idei határozat még nem olvasható, a Budapest Környéki (Közigazgatási és) Munkaügyi Bíróság pedig két 2019-ben született határozatot tett megismerhetővé a negyedik negyedévbe lépve. A bírósági munkaszervezés körébe tartozó, a kritika által felszínre hozott probléma kezelése indokoltnak tűnik.

A KMPJE tartalmára áttérve, az elemzésért kiáltó kérdés is legalább annyira jogi, mint amennyire a szervezés-vezetés körébe tartozó, de itt már a közigazgatás irányításáról kell beszélnünk. Pomázi szerint az aláírás megfelelősége vagy épp hibája az évezred első éveitől fogva vissza-visszatérően felmerülő probléma. 2003-ban már jogegységi határozatot hoztak róla, amit nem a tartalmi mondanivalója időszerűtlensége, hanem a közigazgatás szervezeti átrendeződése okán helyeztek hatályon kívül. Önmagában érthetetlen, miért kellett a kiadmányozásról évtized(ek)del később is vitatkozni. A közigazgatásnak nem lett volna szabad hibás döntéseket kibocsátania, amikor a bírói gyakorlatot követve már régen pályára állhatott volna. Maga a KMPJE sem azt mondja, hogy a Kúria elé vitt esetek nem jogszabálysértők, hanem csak azt, hogy nem végletesen jogszabálysértők, semmisek. Korossy is hibának látja a megoldást, cikke címében is így nevezi. Attól függetlenül, hogy a hiba (jogsértés) végletes-e vagy sem, a jogszerűség érvényesítésének mindenek feletti küldetésével rendelkező hatóságoknak követniük kellett volna a kimunkált bírói gyakorlatot, ami a jogszerű megoldást mutatta.

A határozatokkal direktben érintett NAV kötelékében dolgozó Korossy tollából megjelent elemzésből nyerünk bepillantást a NAV műhelytitkaiba, miszerint „a témakör a költségvetési kockázatok miatt is rendkívül jelentősnek ítélhető. A kiadmányozási hibára hivatkozással ugyanis hozzávetőleg 250 közigazgatási per volt folyamatban, mely perekben – az adóbírság valamint a késedelmi pótlék összegeivel nem is számolva – közel 35 milliárd forint sorsa forgott kockán.” A Korossy elemzés a KMPJE helytállósága mellett teszi le a garast. Ezen szakcikkből nyerhetünk ismeretet arról is, hogy a NAV praktikusan igazodott a szerinte új bírósági gyakorlathoz. „A Nemzeti Adó- és Vámhivatal a formálódó bírósági gyakorlatra azonnal reagált és már 2017 tavaszán módosította szabályzatait a kiadmányozás formai megjelenésében”. A probléma megoldás helyes szemlélete mellett a szerző egy gondolatot sem szentelt a mélyebb rétegeknek, az önvizsgálatnak. Az okok feltárásában említi, hogy hazánkban kiemelkedő és túlzó adminisztráció, dokumentális eljárás uralkodik, amit a „papírok bűvöletének” nevez. A NAV szerzője az előzménytörténetet nem vezeti vissza a 2003-as jogegységi határozatig, szerintük „az adóhatósági határozatok semmisségét megállapító bírósági „lavinát” a Kúria […] Kfv.I.35.282/2016/6. számú ítélete indította el.” Ugyanakkor maga is idézi e döntés indokolását, amely a 2003-as jogegységi határozattal érvelő álláspontot fogadja el helyesnek. A kérdés adott, hogyan is fordulhatott elő a perekbe vitt helyzet, illetve mi szükséges a hasonló galibák jövőbeli elkerüléséhez. A lehetséges motívumokat vizsgálva előkerülhet az állandóság hiánya, mind a közigazgatás személyi állományában, mind a jogi szabályozásban, mind az ügyvédi specializációban. Reméljük, e körben még olvashatunk akár tanulmányokat, akár véleményeket, vagy akár munkaszervezési intézkedéseket.

Ami a KMPJE fő tartalmát illeti, valóban jó kérdés: most csak a szavakkal zsonglőrködnek a jogászok? Tévedni emberi dolog, s kizárólag ártó szándék nélkül vette valaki a bátorságot, hogy más helyett aláírjon, esetleg erre még kifelé nem artikulált, meg nem mutatott mandátuma is volt? Vagy az aláírás hibája vérre is mehet, mert ugyanúgy lehet a kiadmányozó egy csaló is, mint felkent személy? A Pomázi kritika szerint a NAV maga is rendszeresen tett közzé olyan tájékoztatókat, melyekben beszámolt arról, hogy más személyek a NAV nevében, a nevével visszaélve járnak el, hamis elektronikus levélben igyekeznek kicsalni a személyes adatokat, így a bankkártya adatait is, ami mutatja, hogy nem babra megy a játék.(Ilen tájékoztatók olvashatóak például ITT és ITT.)

Ez a felé mutat, hogy az aláírás, hitelesítés nem szépészeti kellék, s éppen hogy érdemes nagyon komolyan venni, erős jogi helyiértékkel kell bírnia, ami felemelheti a semmisség körébe. Elvétés ugyanúgy előfordulhat, mint szándékosság, ezért a kérdést a kellő óvatossággal, a lehetőség kizárásával érdemes kezelni, ami pedig a semmisség szerinti értelmezés helyénvalósága irányában hatna. Ezt magunk is további példával tudjuk igazolni. Nemrég a Jogi Fórum számolt be arról, hogy véletlenül bukott le az a férfi, aki téves címzést írt a borítékra, amit a posta a bíróságnak küldött vissza. Így derült fény arra, hogy „a hamisító terhelt nyomozást megszüntető hamis ügyészségi határozatot, feljelentést elutasító hamis határozatot, illetve ügyészségi szervezeti egységek, valamint ügyészség és nyomozó hatóság közötti, valótlan kommunikációt tartalmazó hamis közokiratokat készített, többek között a fővárosi főügyész és egy osztályvezető ügyész nevével visszaélve. A […] férfi egy bírósági végzést is hamisított bűnügyi zárlat feloldásáról […]”

A két szerző egyetért abban, hogy a kiadmányozás maga a döntés (Pomázi: „Abban sosem volt vita, hogy [a döntéshozatal helyét és idejét] a kiadmányozó azon aktusával kell azonosítani, ahol és amikor a határozat tervezetét aláírja, és ezzel mintegy megszületik a határozat. A kiadmányozás ilyenformán nem lehet más, mint a döntéshozás maga. A döntéshozatal pedig hatásköri kérdés, ilyen joga bárkinek is csak a hatáskör adott pillanatbéli birtoklása mellett lehet.” Korossy: „A kiadmányozási jog – mely tartalmilag többet jelent a döntés puszta aláírásánál – magában foglalja az intézkedési tervezetek felülvizsgálatát, jóváhagyását, a közbenső intézkedések megtételét, a konkrét ügyben való érdemi döntést és az aláírási jog gyakorlását, továbbá az ügyirat irattárba helyezésének jogát.”) Előbbi azonban oda jut, hogyha a döntés nem hatáskör gyakorlás, akkor semmi sem az, mert a döntés a hatóság direkt beavatkozása az emberek életébe. A KMPJE-nek ezzel ellentétes következtetése téves, míg a Kúria KMPJE előtti gyakorlata helyes.

A Kúria a KMPJE-ben arra a következtetésre jutott, hogy a hatáskörrel bíró személyt a döntés többi részéből kell beazonosítani. Ez, a jogalkalmazók eligazítására szánt következtetés olyannak mutatja a közigazgatási határozatokat, amiből, ha nem is gyerekjáték, de gond nélkül feltérképezhető, kivel állunk szemben, s annak joga van-e megszólítani az ügyfelet. Ellenben a kritika rámutat, más helyen, a KMPJE megjelenését követő néhány hónappal, maga Kúria a KMPJE-ben adott útmutatójával ellentétesen vélekedett úgy, hogy „az alperes [ti. maga a hatóság] személyének meghatározása időnként komoly kihívást jelent a bíróság számára és ez a Kp. szabályai (18.§ és különösen 25.§) tükrében csak tovább fokozódik. A problémát […] egyrészről okozhatja, hogy a felülvizsgálni kért határozat nem tartalmazza egyértelműen a hatáskörrel rendelkező szerv, vagy személy megnevezését (hatáskör címzettje), így nehezen azonosítható be, hogy pontosan ki hozta a döntést.”

A Kúria e kérdésben önmagával került ellentétbe, ami ugyancsak a kritika jogosságát mutatja.

A KMPJE további hibájának látta Pomázi, hogy későn jött hősként, szinte meghaladott joganyag alapján született, az aktuális szabályozás (Ákr., Kp.; Air., Art.) vonatkozásában nem ad eligazítást. E körben sem alaptalan a felvetés, mert jóval másabb a szabályozás, az Ákr. például nem vette át a Ket. kiadmányozási kelléktárát. Ugyanakkor tény, hogy a gyakorlatból - egy lényegesen tisztább rész kérdésben - olyan eset hivatkozható, melyben a Kúria a Ket.-re megalkotott KMPJE-t adaptálja a hatályos jogunkra, a vészharang megkongatása akár korai is lehet. „A jogegységi határozatot a Kúria a jelen eljárásban az Air. és a Kp. szabályozási rendszerének eltérései miatt értelemszerűen alkalmazta.” (Kúria Kfv.I.35.328/2019/4.)

A két írás egyaránt saját álláspontja szolgálatába kívánja állítani korunk jogi csodafegyverét, az Alaptörvény 28. cikkében foglalt értelmezési alapelvet, de ebben ellentmondás nincsen, mert más-más relációban hivatkozzák azt. Korossy a KMPJE-t nem önmagában, hanem a Kfv.I.35.080/2019/8. számú Kúriai határozattal együtt mutatja, ami érthető, hiszen a jogegységi határozat előtt még a bíróságok által semmisnek vett határozatok esetében felmerül, hogy új eljárásban megállapítható-e még az adó, hova számít a semmis határozat és felülvizsgálatának ideje? A Kúria e körben alkalmazta az Alaptörvény 28. cikkét és az adózási szabályok önjogúságát ismerte el vele, leválasztva vagy lényegesen megkülönböztetve azt a polgári jogtól.

Ezzel szemben Pomázi az Alaptörvény 28. cikkének új elemeivel - a jogszabály preambuluma és az indokolása az értelmezési kiindulópontok – a hibás aláírás semmisséggel való azonosításának igazolására látna módot. Az érvelés szerint a Ket. preambuluma célként az ügyfeleknek a hatóságokkal létrejövő kapcsolata átlátható jogi szabályozás útján történő rendezését határozta meg, ami azt a jelentést kellene, hogy kiadja: a határozat kiadmányozása – mint az adott ügybéli hatáskör gyakorlása – tisztán, világosan, követhetően kell, hogy megtörténjen.

A KMPJE és elemzései tehát olyan területre visznek, amiből bármelyikünk sokat tanulhat, de ahol nem árt a kellő óvatosság és a szakmai alázat, mert mai jogunk összetettsége a legjobb szándékaink ellenére könnyedén vezethet bennünket a téves válaszhoz is. Ugyanennek az ellentéte is igaz, a többoldalúság, többszempontúság, és a párbeszéd, ha nem is a siker garanciája, de mégis az üdvözítőbbnek látott módszer.

  • kapcsolódó anyagok
KÖZIGAZGATÁSI PEREK
KÖZIGAZGATÁSI PERRENDTARTÁS
KÚRIA
KÚRIA JOGGYAKORLAT-ELEMZÉS
NAV
JOGEGYSÉGI HATÁROZAT