Észrevételek a törvényerejû kormányrendeletek romániai gyakorlatáról

2001. június 5. Veress Emõd
letöltés

III. A sürgõsségi kormányrendeletek

A sürgõsségi kormányrendetek kibocsátásának az alkotmányos feltételei a következõk:

  1. Létezzen egy rendkívüli helyzet, amely indokolja, hogy elõzetes parlamenti felhatalmazás nélkül a kormány rendeletet bocsásson ki.
  2. Ezeket be kell nyújtani a parlamentnek jóváhagyás végett. Ha a parlament nem ülésezik, össze kell hívni. Ha a rendeletet nem nyújtották be a parlamenthez, akkor nem léphet hatályba, hiába közlik le a Hivatalos Közlönyben. Az utólagos parlamenti jóváhagyás a sürgõsségi kormányrendeletnek is törvényi jogi erõt fog adni, törvénnyé alakítja.
  3. Közzététel a Hivatalos Közlönyben.

A román alkotmányban a sürgõsségi kormányrendeletekre vonatkozó rész forrásául az olasz alaptörvény 77(2). szakasza szolgált. Ez elõírja, hogy a kormány, rendkívüli és kivételes esetekben, saját felelõsségére, ideiglenes intézkedéseket hozhat, amelyeknek törvényerejük van. A kormánynak még ugyanazon a napon be kell ezt nyújtania a parlamentnek, hogy az törvénnyé alakítsa az intézkedéseket. Ha parlamenti szünet van, a parlamentet összehívják, a törvényhozásnak öt napon belül üléseznie kell. Ha a törvényhozás ne hagyja 60 napon belül a kormányrendeletet, akkor az hatályát veszti. A román szabályozásból az a - garanciális jellegû - idõkorlát kimaradt.

Lássuk a romániai gyakorlat alakulását. Elsõként az elfogadott sürgõsségi kormányrendeletek száma évenként:

A legtöbb gond ezekhez a sürgõsségi kormányrendeletekhez kapcsolódik.

A rendkívüli helyzet kérdése. Az alaptörvény nem határozza meg, hogy mit ért rendkívüli helyzeten. A szükségállapot-ostromállapot kérdését külön szabályozza, tehát ezektõl eltérõ jogi fogalomról van szó. Az alkotmányos gyakorlat Romániában ezt a kitételt nem vette figyelembe. Bármilyen rendkívüli helyzet nélkül sürgõsségi kormányrendeletek sorát bocsátották ki. Az, hogy a kormányok ehhez folyamodnak, a parlament lassúságának a következménye10, mert a rendes törvénykezdeményezéssel, a parlamenti eljárással túl lassan léptethetõek életbe a jogszabályok. Romániában a kétkamarás szerkezet "tökéletes" formájával van dolgunk, amit a francia alkotmányjogban bicameralisme égalitaire-nek neveznek. A képviselõház és a szenátus rangja és funkciói teljesen azonosak.11 A parlamentben nincs feladatmegosztás, az egyik kamara egyszerûen megkettõzése a másiknak, megválasztási eljárásuk egyforma.12 Óriási idõveszteséget jelent, hogy egy törvénytervezet ugyanazt az utat mindkét házban végigjárja, amíg törvénnyé válik. A feladatot kétszer kell elvégezni, hogy tényleg el legyen elvégezve. Kétszer kell lejátszani a politikai csatákat. Ha a két kamara nem azonos formában fogadja el a tervezetet, és egyeztetésre van szükség, a helyzet tovább bonyolódik, még jelentõsebb az idõveszteség. Romániában nem csoda, hogy a parlamentet egy túlméretezett (majdnem 500 a küldöttek száma), mûködésképtelen szervnek tartják, és a parlament a legnépszerûtlenebb politikai intézmény. A parlamenthez benyújtják a sürgõsségi kormányrendeletet, kinyomtatják a Hivatalos Közlönyben, így az hatályba lép. Viszont a parlamentben valóságos "blokád" van, a törvényhozás vontatottan halad. A kormányrendelet megtárgyalásáig és jóváhagyásáig nagyon hosszú idõ telik el.

Más probléma, hogy az alaptörvény nem határozza meg ezeknek a rendeleteknek a jogi erejét. Innen ered a vita, hogy lehet-e sürgõsségi kormányrendelettel sarkalatos törvényi szintû jogszabályt alkotni. Az egyértelmû, hogy alkotmányos törvényt semmiképpen nem lehet így elfogadni, és egyszerû törvényeket pedig igen.

Az 1996 utáni gyakorlat azt hozta, hogy a sürgõsségi kormányrendeletekkel be lehet avatkozni a sarkaltos törvények szabályozási területébe is. Tény, hogy a Vãcãroiu-kormány idején (1992-1996) nem éltek vissza a sürgõsségi kormányrendeletekkel, sem számukat tekintve, sem a sarkalatos törvények területére való beavatkozással. Különös súllyal jelentkezett a kérdés a Ciorbea, Vasile és Isãrescu kormányok idején (1996-2000). Igaz, hogy az elsõ vitatható lépést még a Vãcãroiu-kormány tette meg. Sürgõsségi kormányrendelettel módosította a politikai pártokról szóló törvényt13. Ezzel a kormányrendelettel csökkentették a már létezõ politikai pártok bejegyzési határidejét a bukaresti Törvényszéken. Az alkotmány szerint a politikai pártok megszervezése és mûködése sarkaltos törvény tárgyát képezi. Ion Muraru professzor szerint ez a rendelet nem érintett sarkalatos szabályokat. Egy határidõ módosítása eljárási kérdés, és nem lényegi sarkalatos törvényi szintû szabály14. A sarkaltos törvények tartalmazhatnak egyszerû törvényi szintû szabályokat.

Az alapvetõ kérdés tehát az, hogy be lehet-e avatkozni a sarkalatos törvények szabályozási területébe sürgõsségi kormányrendeletekkel. Van aki azt mondja, hogy igen15:

Ha az alkotmányozók korlátozni szerették volna sürgõsségi kormányrendeletek elfogadását, akkor azt tisztán és világosan megteszik. Az alaptörvény azért nem szabott ilyen korlátokat, mert az alkotmányozók itt kivételt szerettek volna létrehozni az elõzetes felhatalmazás alapján kibocsátott rendeletre vonatkozó szabály alól.

A rendkívüli helyzetben salus rei publicae, suprema lex (a legfelsõbb törvény az állam megmentése). A sürgõsségi kormányrendelet egy rendkívüli helyzet eredménye, ebben az esetben az alkotmányozók a fontos, halaszthatatlan lépések megtétele érdekében a kormányra ruházták a sarkaltos törvények elfogadásának a jogát is. Az átruházást itt nem a parlament végzi, hanem maga az alkotmányozó hatalom. És az alkotmányozók szándéka egyáltalán nem lehetett az, hogy a kormányt bénítsák, hogy adott helyzetben az ne tudjon hatékony válaszokat találni a problémákra. Az alaptörvényt nem szabad úgy értelmezni, hogy a kormány ne tudjon válsághelyzetben megfelelõen reagálni, mert ez a közérdekeket sértené.

A sürgõsségi kormányrendelet nem az elõzetes felhatalmazás alapján kiadott rendelet egyik formája. Ettõl eltérõ, önálló kategória.

Az alkotmány megváltoztatását jelentené egy olyan korlátozás elismerése, amit az nem ír elõ.

Az ellentétes véleményeket maga az alkotmányos gyakorlat hatálytalanította. Más kérdés a kormány visszaélése a sürgõsségi kormányrendeletekkel. A visszaélés nem a sürgõsségi kormányrendelet jogi erejére vonatkozik, hanem csak arra, hogy nem kell rendkívüli helyzet ilyen rendelet kibocsátásához.16 Ez az alkotmánybírósági gyakorlat is.

Más álláspont szerint (Tudor Drãganu professzor, Ion Deleanu professzor) alkotmányellenes a sürgõsségi kormányrendeletekkel a sarkalatos törvények területére való beavatkozás17. Én is ehhez a véleményhez csatlakozom, a következõ érveket fogadva el:

A törvényhozó hatáskör átruházásának egységes jellege van, attól függetlenül, hogy a felhatalmazó törvénytõl vagy az alkotmányból származik-e. A kormánynak minden esetben tiltott a sarkaltos törvények elfogadása, módosítása vagy hatályon kívül helyezés rendeleti úton.18

Hogyan fogadhatna el a kormány sarkalatos törvényeket, amikor a parlamentnek az alkotmány megtiltotta, hogy erre felhatalmazást adjon?

A parlament egyszerû törvényekkel nem változtathat meg sarkalatos törvényeket még szükségállapot esetén sem. Ezért elfogadhatatlan, hogy hasonló esetben a kormánynak ilyen jogokat ismerjünk el.

Hogy egy kivételt elismerjünk, annak elõfeltétele, hogy az alaptörvény azt világosan elõírja.

A sürgõsségi kormányrendeletek nem egy új jogi kategória.

Nem lehet elismerni ezt a jogot a kormánynak már csak azért sem, mert az alaptörvény világosan megszabja, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság.

Szükségállapot és ostromállapot esetében megvannak azok a szabályok, amelyeket alkalmazni kell, létezik szabályozás a foganatosítandó lépésekre, rögzítve vannak a feladatokkal rendelkezõ, reagálni tudó szervek.

Az összehasonlító alkotmányjog alapján, azokban az országokban, ahol létezik a sarkalatos törvények kategóriája, ezek nem képezhetik kormányrendelet tárgyát.19

A sarkalatos törvények kizárólagos parlamenti hatáskörbe tartoznak.

Ellentmond a hatalommegosztás elvének, a delegata potestas non delegatur elvének és a jogszabályok hierarchiájának, ha a kormány rendeleti úton sarkalatos törvényeket változathat meg.

A sürgõsségi kormányrendeleteknek megvan a román alkotmánytörténetben az elõképük, léteztek hasonló szabályok a két világháború közötti kor felemás demokráciájának az idején, és hasonlóképpen a kommunista diktatúra alatt is.

Igaz, hogy a régebbi román alkotmányok (1866, 1923) nem ismerték a törvényhozó hatáskör átruházásának intézményét. A gyakorlatban azonban szokásjogi úton engedélyezték, hogy a kormány rendkívüli intézkedéseket hozhasson, törvényerejû rendelettel, ha azt utólag a parlament is jóváhagyta. A két világháború közötti kort jellemezte így Paul Negulescu: "Nálunk komolyan visszaéltek a törvényerejû rendeletekkel; egyeseknek közülük semmi köze sem volt a közrendhez; nem volt sürgõs jellegük, magánérdekekre vonatkozó szabályokat tartalmaztak, és ami még súlyosabb, egyeseket a parlament mûködése közben bocsátottak ki."20

A szélsõbaloldali diktatúra alatt is hasonló volt a helyzet21. Itt nem a kormány gyakorolt törvényhozói funkciót, hanem a Nagy Nemzetgyûlés által megválasztott Nagy Nemzetgyûlés Elnöksége, 1961 után pedig az Államtanács. Ezeknek a szerveknek rendelet-kibocsátási joguk is volt. A rendeletek jogi ereje megegyezett a törvényekével. Az Elnökség, egy kétszeresen delegált szerv, és az Államtanács átvehette a törvényhozási funkció jó részét, a Nagy Nemzetgyûlés megkerülésével.

Az 1991-es román alkotmány tervezetében a törvényhozó hatáskör átruházásának kérdése így szerepelt: "Rendkívüli esetekben, a kormány, a mindkét kamara kétharmados többsége által elfogadott felhatalmazó törvény alapján, kormányrendeleteket bocsáthat ki, a törvény által megszabott határidõ betartásával, az Alkotmány által a törvénynek megszabott területeken; a kormányrendeletek a közzétételkor hatályba lépnek, de hatálytalanná válnak, ha a parlament nem hagyja jóvá õket a felhatalmazó törvény által megszabott határidõben. A határidõ lejártával a kormányrendeleteket, amelyeket a törvényeknek fenntartott területeken bocsátottak ki, csak törvénnyel lehet módosítani."22 Az alaptörvény tervezetének eredetileg más koncepciója volt. A parlament hatáskörébe a mai sarkalatos törvények tartoztak volna, az egyéb társadalmi viszonyok tekintetében a kormány elsõdleges normatív szabályozásokat fogadhatott volna el. A jogszabályalkotás így megoszlott volna a két szerv között. De a parlamentben más felfogás érvényesült, és a 114. szakasz az idézett formában lépett hatályba.

Mindenképpen szükséges, hogy az eljövendõ alkotmánymódosításkor kijavítsák a 114. szakaszt. Ugyanakkor a problémát nem lehet elszigetelten kezelni, meg kell keresni a jelenlegi helyzet okait. Már említettem, hogy a legfontosabb ok a parlament mûködésképtelensége, lassúsága. Az alkotmányreformnak erre a kérdésre is válaszokat kell találnia. Egyik lehetséges megoldás a tervezetben elképzelt változat, persze, más utak is megfelelõnek bizonyulhatnak.

Az 1991-es román alkotmány nem ismert el a kormánynak önálló, elsõdleges szabályozási jogkört. Muraru professzor szerint kormányhatározatokkal lehet elsõdlegesen szabályozni társadalmi viszonyokat, és a Vãcãroiu-kormány gyakorlata is ebbe az irányba mutatott. Ezt a véleményt nem fogadom el, hiszen az alaptörvény szerint a kormányhatározat egyértelmûen a törvény végrehajtására szolgál23, részletezõ jellegû, egy többlépcsõs szabályzási modell része. Más megfogalmazásban a kormányhatározatnak nem lehet törvényt helyettesítõ és kiegészítõ szerepe.24 Egy túlzottan nehézkes parlament számára monopolizálni az elsõdleges jogszabályalkotást szinte természetesen vezetett a sürgõsségi kormányrendeletek jogállami elvekkel ellenkezõ gyakorlatához. Ezt a monopolizálást nevezi Sári János "naiv parlamentarizmusnak", "mindent a törvényhozás által szabályozni alapelv követésének". Ezért tartom elfogadhatónak a tervezetnek ezt a részét, amely a francia modell alapján elválasztja a parlament és a kormány jogszabály-alkotási feladatait, a legfontosabb életviszonyokat a parlament és a törvény hatáskörébe utalja, a kevésbé fontosak területén pedig a kormány rendeleti úton elsõdleges szabályozásokat fogadhatna el. Két út lehetséges.

Az egyik szerint a kormány elsõdleges szabályozó hatáskörrel rendelkezik, de a kormányrendelet törvénnyel ellentétes nem lehet (Magyarország esete).25 Itt fent vannak tartva a kizárólagos törvényhozási tárgykörök, amelyek esetében a kormány semmiképpen nem fogadhat el rendeleteket. Annak következményeként, hogy a rendelet a jogszabályok hierarchiájában alacsonyabb helyet foglal el, "dinamikus törvényalkotói munka esetén a Kormány önálló feladatkörében kibocsátott és csak az alkotmányra visszavezethetõ aktusainak a száma csökkenhet. Ez pedig a jövõre nézve korlátozza a Kormány jogalkotó hatáskörét, hiszen a jogforrási hierarchia elvébõl következõen az egyszer már törvényben szabályozott viszonyok jövõbeli szabályozása is ebben a jogforrási formában lehetséges. Ezen a logikai vonalon haladva el lehet jutni arra a következtetésre, hogy a gyakorlatban a Kormány eredeti jogalkotó hatásköre külön alkotmánymódosítás nélkül is megszûnhet."26

A második lehetõség (a francia modell) szerint az alaptörvény világosan elkülöníti azokat társadalmi viszonyokat, amelyek a törvény és amelyek kormányrendelet tárgyát képezik. Itt a törvényhozás nem tudja elvonni a kormány alaptörvényi szinten meghatározott elsõdleges szabályalkotó hatáskörét. Egy 2000-es, a Nemzeti Liberális Párt által elõterjesztett modellben a parlament és a kormány közötti esetleges vitákat az Alkotmánybíróságnak kellene eldöntenie.27 A jelenlegi franciaországi helyzetet elemezve Drãganu professzor kijelenti, hogy egy ilyen modell esetében a parlamenti hatáskörnek nagyon kiterjedtnek kell lennie, és a francia modell nem alkalmas a követésre, hiszen ott a cél (az 1958-as alkotmányozáskor) éppen a törvényhozás korlátozása volt.28 És amennyiben a jogállam a törvények uralmának állama, akkor nem elfogadható, hogy az adott életviszonyt elsõdlegesen szabályozó normatív közigazgatási aktusok domináljanak, mesterségesen visszaszorítva a törvény alkalmazhatóságát. Tehát a jogszabályalkotásnak a francia modellje akkor használható, ha ténylegesen a parlament hatáskörébe utalják a legfontosabb társadalmi viszonyokat.

Ugyancsak Drãganu professzor emeli ki a törvény elõnyeit a kormányrendeletekkel szemben. Az elsõ érv az, hogy a kormány kinevezett szerv, ezért aktusai nem bírnak ugyanzzal az autoritással, amellyel a törvények rendelkeznek, hiszen azokat az egyenlõ, titkos, közvetlen és általános szavazással megválasztott parlament fogadja el. Másodsorban a törvényhozási eljárás során számos olyan garanciális elem létezik, amelyeknek a célja, hogy biztosítsa a nyilvánosságot, a megfontolást, a jogszabály minõségének a javítását (a parlamenti szakbizottságok szerepe, a parlamenti megvitatás, az elnökijoga, hogy a törvényt egyszer felõlvizsgálás végett visszaküldje a parlamentnek, a hatályba lépés elõtti alkotmánybírósági kontroll lehetõsége, ami hiányzik a kormányrendeleteknél, megfelelõ hosszúságú idõ, hogy a választópolgárok kinyilváníthassák a véleményüket stb.). Ezért kell a törvény legyen az elsõdleges szabályozás a fontos életviszonyok területén. Kiss László megfogalmazásában: "Abból kell kiindulni, hogy a - keretek között tartott - rendeletalkotási hatáskör biztosítása önmagában még nem feltétlenül vezet el a törvényhozás területén a parlament hatalomvesztéséhez. A hangsúly tehát arra helyezõdik, hogy a közigazgatás törvényhez kötöttsége biztosított legyen. (Ez az igény igazán praktikusan csak ott vetõdik fel, ahol ténylegesen a jogállam intézményrendszerét kívánják kiépíteni.)"29

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
KÖZIGAZGATÁS
TANULMÁNY
TÖRVÉNYHOZÁS