Észrevételek a törvényerejû kormányrendeletek romániai gyakorlatáról

2001. június 5. Veress Emõd
letöltés

IV. A jogrend instabilitása

A kormányrendeletek romániai gyakorlatában még ki kell emelni két káros következményt: a jogszabály-inflációt és a jogi normák instabilitását. A kormányrendeletek valósággal átszõtték a román jogrendszert.

Az instabilitás rendkívül ártalmas jelenség. A jogszabályok kiszámíthatósága, állandósága különösen a gazdasági viszonyok területén lenne nagyon fontos. A valós helyzet teljesen más. A sürgõsségi kormányrendeleteket és az elõzetes parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeleteket is (ha kéri a felhatalmazó törvény) a parlamentnek jóvá kell hagynia. A lassú parlamentben ez akár évek kérdése is lehet. Hiába írja elõ az alkotmány, hogy sürgõsségi kormányrendelet elfogadásakor a parlamentet, ha az nem ülésezik, össze kell hívni. A kormány a törvényhozásba való beavatkozásra a parlamenti ülésszakok idején a sürgõsségi kormányrendeleteket használja, a parlamenti szünet idején pedig a felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendeleteket.

A kibocsátástól a parlamenti jóváhagyásig eltelt idõszakban a rendelet hatályos, alkalmazzák. A parlamenti jóváhagyás során viszont a törvényhozás módosíthatja, kiegészítheti, sõt, vissza is utasíthatja a rendeleteket. Így a szabályozás nem stabil, és ez fõleg a gazdasági élet tekintetében von maga után hátrányokat.

A visszautasításra vonatkozó néhány gyakorlati példa:

  • 1998/36-os törvény az 1996/26-os kormányrendelet visszautasításáról
  • 1998/45-ös törvény az 1997/53-as sürgõsségi kormányrendelet visszautasításáról stb.

Látható, hogy az elsõ esetben a kormányrendelet két évig hatályos volt, miután a parlament azt visszautasította. A második esetben ez az idõszak "csak" egy év.

A kormányrendeletekben (talán a parlamenti megfontolás hiánya)30 sok esetben hibák, pontatlanságok fordultak elõ. Így azokat újabb rendeletek kiadásával, "tûzoltás" jelleggel módosítani kellett. Az eredmény az, hogy a jogforrások rendszere egyre kuszább és zavarosabb. A jogi túlszabályozás jelensége lépett fel. "A kevés kérdések egyike, amelyben a jogelmélet különbözõ irányai és koncepciói a természetjogtantól kezdve a jogi pozitivizmusig és jogszociológián át egészen a marxista jogelméletig többé-kevésbé egyetértenek az, hogy a jog egyik alapvetõ értéke annak biztonsága."31 Kiss László foglalja össze a túlszabályozás káros hatásait32:

a túl sok kérés és tilalom a címzettekben képes azt az érzetet kelteni, hogy az elõírás nem komoly. A kevésbé fontos szabályozások nagy száma veszélyezteti a normák követését azoknál a szabályozásoknál is, amelyek döntõ jelentõségûek;

nehéz fellelni a hatályos jogot;

a túlszabályozásnak oka és következménye a bürokrácia terebélyesedése;

a gyors válaszreakcióként megjelenõ normák nincsenek megfelelõen kiérlelve. A következmény a hibákat orvosolni próbáló norma kiadása, amely egy végtelen körforgás elindítója lesz;

a túlszabályozás okozta jogbizonytalanság megbénítja a vállalkozó szellemet;

a jogszabályok folyama kiváltja a polgárok teljes érdektelenségét.

V. A kormány és a törvényhozás viszonya

Érdemes a sürgõsségi kormányrendeletek ügyét a törvényhozás összességével kapcsolatban is elemezni.

Milyen helyet foglalt el a kormány a törvényhozásban az utóbbi években?

Jól lehet látni, hogy a legutóbbi években (1999-2000) a kormány valósággal átvette a törvényhozó funkciót, és az a szabály, hogy a parlament az egyetlen törvényhozó hatóság, teljesen deklaratív jellegûvé vált. Figyelembe kell venni azt, hogy a törvények nagyon jelentõs része kormányrendeletek jóváhagyására szolgál, és sokuknak csak egyetlen szakasza van (jóváhagyjuk a kormányrendeletet.).

A kormánynak a törvényhozásra gyakorolt hatását bizonyítja az a tény is, amely egyébként a modern államokban általánosan elterjedt, hogy a törvénykezdeményezés területén is a kormány jár elõl. Romániában törvények és sarkalatos törvények esetében törvénykezdeményezési joga van:

  1. a kormánynak, mint testületnek, tehát nem a miniszterelnöknek vagy egyes minisztereknek
  2. minden egyes képviselõnek vagy szenátornak, az illetõ házban, amelynek a tagja. Több küldött is gyakorolhatja egyszerre.
  3. a népnek, itt legalább 250.000 aláírásra van szükség a törvénytervezet benyújtásához. Az aláírásoknak az ország megyéinek legalább egynegyedébõl kell származnia, megyénként legkevesebb 10.000. A fõváros, Bukarest, egy megyével egyenértékû. A javaslat elindítja a törvényhozási eljárást, de nem jelenti azt, hogy el is fogják fogadni, vagy nem változtathatják meg. Népszavazással nem lehet törvénykezni.

A gyakorlatban a kormány törvénykezdeményezési joga elérheti a 80-90%-ot is! A parlament megvitatja, módosíthatja, majd megszavazza ezeket a törvényeket. Törvényt kezdeményezni mind a két kamarában lehet. A kormány kezdeményezõ szerepe a mai helyzetben természetes, hiszen neki áll rendelkezésére az apparátus, amely elõkészíti a bonyolult szakmai ismereteket igénylõ törvénytervezeteket. A parlament döntését ebben az esetben úgy lehet értékelni, hogy az másodlagos, hiszen legtöbbször a kormány által benyújtott tervezetet változtatás nélkül elfogadják. A döntést a kormány hozza meg, a parlament azt csak jóváhagyja. Ez az értelmezés még nagyobb hangsúlyt kap, ha figyelembe vesszük, hogy a kormány és a parlamenti többség ugyanabból a pártból vagy pártkoalícióból származik. Így a parlament a kormánydöntésekre "rábólintó" szervvé változik. A küldöttek Romániában, a listás választási rendszer következtében, ki vannak szolgáltatva a pártjaiknak. Csak az juthat a pártlistán új mandátumhoz, aki a pártakaratnak megfelelõen szavaz. Ezért a kormányon lévõ pártok küldöttei sokszor gépiesen engedelmeskednek a kormány akaratának, mert az a pártakarattal egybeesik. Tényként kell kezelni a parlament bizonyos fokú leértékelõdését (és ez a népszuverenitás elvének leértékelõdését is jelenti). Ez nem csak Románia jellemzõje, hanem világjelenség. De a kormány törvénykezdeményezése továbbra is a legelsõ helyen lesz, mert a parlamentnek nem állnak a rendelkezésére azok a technikai lehetõségek, amelyek a kormánynak igen, és a kormány a saját programját a törvénytervezetek kezdeményezése révén is meg kell valósítsa. Ennek az irányzatnak az ellensúlyozására a parlamenti szakbizottságokat kell erõsíteni.

Ugyanakkor a román alkotmány létrehozott még egy lehetõséget a kormány számára, amellyel befolyásolhatja a törvényhozást. Az Alkotmány 113. szakasza szerint a kormány felelõsséget vállalhat a parlament elõtt, egy programért, politikai nyilatkozatért vagy törvénytervezetért. Itt a törvénytervezet kérdése a fontos, a nyilatkozat vagy program kevésbé. A felelõsségvállalás után a törvénytervezet a parlamenti procedúra nélkül életbe léphet, ha nem nyújtanak be egy bizalmatlansági indítványt, vagy ha benyújtják, de azt nem fogadják el. (Ha az indítványt elfogadják, a kormány természetesen megbukott).

A felelõsségvállalás módszerével 1996 után többször is éltek, például a Radu Vasile vezette kormány. Felelõsségvállalással fogadták el például a gazdasági fejlõdést elõsegítõ törvénytervezet-csomagot, majd a közhivatalnokok jogállását szabályozó törvényt. Az elsõ esetben benyújtották a bizalmatlansági indítványt, de nem gyûlt össze a kormány megbuktatásához szükséges szavazatszám. A második esetben pedig be sem nyújtották a bizalmatlansági indítványt, mert az Európai Unió által kért, fontos törvényrõl volt szó, amely elfogadását az ellenzék sem akarta megakadályozni. Ugyanebben a kormányzati periódusban (1996-2000), a Nemzeti Liberális Párt, különösen a pártalelnök Valeriu Stoica igazságügy miniszter, ezzel a módszerrel akart véghezvinni egy nagy igazságügyi reformot. Az érv ez a módszer mellett: a lassú parlament évek alatt sem tudná elfogadni ezeket a jogszabályokat. Annak ellenére, hogy az igazságügy reformja tényleg fontos, a liberálisoknak nem sikerült még a koalíciós partnereiket sem meggyõzniük. A parlament kikerülése ilyen ügyben nem lenne demokratikus, vélték a koalíció többi tagjai is. Óriási méretû akcióról lett volna szó, a Ptk., a Btk., a perrendtartások stb. módosításáról...

A kormányzati felelõsségvállalással az alapvetõ probléma az, hogy a parlament nem törvénytervezetre, hanem bizalmatlansági indítványra szavaz. Ennek elfogadásához abszolút többségre van szükség. 471 küldött esetében 236 képviselõ és szenátor kell a bizalmatlansági indítvány mellett szavazzon. Tételezzük fel, hogy száz küldött hiányzik (ez Romániában megszokott dolog), vagy tartózkodik. Maradnak 371-en. 230-an az indítvány mellett szavaznak, mert a kormány bukását akarják, és nem szeretnék elfogadni az illetõ tervezetet... A kormány és a tervezet mellett így 141-en szavaznak... A kormány mégis marad, a tervezet mégis életbe léphet, mert a bizalmatlansági indítványt, hat szavazat híján, nem fogadták el! Nem volt meg az alkotmány által kért abszolút szavazattöbbség.33

A 2000 decemberében hatalomra került Nãstase-kormány programjában az szerepel, és a korábbi nyilatkozataikból is az derült ki, hogy szeretnének felhagyni a sürgõsségi kormányrendeletek gyakorlatával. Kérdés, hogy az adott helyzetben (a parlament lassúsága, kisebbségi kormány nem túl szilárd parlamenti támogatottsága stb.) ez lehetséges lesz-e. Kérdéses, hogyan fog a probléma feltevõdni a következõ idõszakban, a Nãstase-kormány gyakorlatában. A mandátum elsõ napjaiban már sürgõsségi kormányrendeletek sokaságát fogadták el. Kétséges, hogy gyökeres változások következnének be.

VI. A törvényerejû kormányrendeletek alkotmányosságának
ellenõrzése34

A törvényerejû kormányrendeletek alkotmányosságának ellenõrzésére az Alkotmánybíróságnak két mechanizmus áll rendelkezésére35.

Elõzetes törvénykontrollal36 ellenõrizni lehet a felhatalmazó és a jóváhagyó törvények alkotmányosságát.

Konkrét normakontrollal37 ellenõrizni lehet a bíróság elõtt levõ ügyben alkalmazott vagy alkalmazni kért kormányrendelet alkotmányosságát. Az Alkotmánybíróság az eléje került konkrét esetekben a rendkívüli helyzet figyelembe vétele nélkül kibocsátott sürgõsségi kormányrendeleteket alkotmányellenesnek nyilvánította, viszont nem tette ugyanezt a sarkalatos törvényi szintû sürgõsségi kormányrendeletekkel. Ez az alkotmánybírósági gyakorlat szerintem hibás.

Az alkotmánybírósági gyakorlatban a következõ esetekben állapítottak meg alkotmányellenességet: a parlamenti felhatalmazás alapján kibocsátott kormányrendelet sarkalatos törvény szabályozási területébe avatkozott be; a sürgõsségi kormányrendeletet rendkívüli helyzet nélkül vagy annak megszûnte után bocsátották ki (itt egymásnak ellentmondó, a rendkívüli helyzetet tágan vagy leszûkítõen értelmezõ döntések is vannak); a rendelet szövege ellentmond valamely alkotmányos rendelkezésnek stb.38

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
KÖZIGAZGATÁS
TANULMÁNY
TÖRVÉNYHOZÁS