A közösségi jog létrejötte, fejlõdése, különös tekintettel az Európai Bíróság jogfejlesztõ tevékenységére

2001. november 21. Dr. Fülöp Botond
letöltés

2. Az Európai Bíróság hatásköre, helye, szerepe az európai jogrendben

2.1. A legfõbb funkció: a jog uralmának biztosítása

Az Európai Bíróság minden mást megelõzõ legfõbb funkciója annak garantálása, hogy az európai integráció folyamata a joguralom elve által meghatározott módon haladjon elõre. A joguralom elve az európai integráció vonatkozásában azt jelenti, hogy a tagállamok által közösen megalkotott jogszabályok, valamint a közösségi szervek rendelkezéseinek tényleges érvényesülése semmiféle egyéb akarat függvénye nem lehet. Nem csupán a jog uralmának,hanem a közösségi szolidaritásnak az elve is csorbát szenvedne akkor, ha a közösen megalkotott szabályok gyakorlati érvényesülését egyoldalú aktusokkal, illetve mulasztásokkal korlátozni lehetne. A joguralom elve nem engedi meg azt sem, hogy a tagállamok jogértelmezésbe burkolt jogalkalmazás révén kíséreljék meg gátolni a közösségi normák érvényesülését. Az ezen gyakorlat elleni fellépés követelményét a Bíróság egyenesen a 164.Cikk generálklauzulájából vezette le, rámutatva egyszersmind arra, hogy a Római Szerzõdésnek a joguralom elvét deklaráló 164. (és 219.) Cikke nem politikai jellegû kinyilatkoztatás csupán, hanem olyan alapvetõ és élõ jogelv, melyet a luxembourgi testület joggyakorlata során felhasznál és érvényesít.
Az Európai Bíróság ezen legfõbb funkcióját, vagyis a jog uralmának biztosítását azokkal az eszközökkel látja el, melyeket az alapító Szerzõdések biztosítanak a számára. A Bíróság kompetenciái - jogi természetüket tekintve - több csoportba oszthatók: egyes hatáskörök alkotmánybírósági, mások közigazgatási bírósági, ismét mások nemzetközi bírósági hatáskörökre emlékeztetnek, de eljárhat a testület magánjogi, sõt munkajogi ügyekben is. Ezek közül természetesen az elsõ két csoportba sorolható hatáskörök a legfontosabbak - kiegészítve a speciálisnak tekinthetõ elõzetes döntési eljárással -, míg a 182.Cikk szerinti nemzetközi jogi, a 179.Cikk szerinti munkajogi és a 178., illetve a 181. Cikk alapján folytatott magánjogi bíráskodás a közösségi jog fejlõdése szempontjából kisebb jelentõségûnek mondható.

2.2. Az “alkotmánybírósági” hatáskörök

Alkotmánybírósági hatáskörre emlékeztetõ jogosítványokat fogalmaz meg a 173., a 175. és a 184. Cikk, valamint a 228.Cikk 6.bekezdése. A 173. Cikk értelmében a Bíróság a közösségi jog vonatkozásában jogosult, illetve kötelezett a “judicial review”-ra, azaz a jogszabályok “alkotmányossági” ( a Szerzõdés szövege szerint “jogszerûségi”) vizsgálatára, valamint a jogszerûtlen intézkedések megsemmisítésére. A 175. Cikk a “mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértésre” vonatkozó szabályokat tartalmazza, míg a 228.Cikk (6) bekezdése a nemzetközi szerzõdések “elõzetes alkotmányossági vizsgálatára” teremti meg a lehetõséget. Ehhez azonban hozzá kell tenni, hogy a 173. és 175. Cikkben megfogalmazott rendelkezések - természetüket tekintve - vegyes hatásköröket eredményeznek, hiszen amennyiben a 173.Cikk szerinti eljárás tárgya egy egyedi ügyben meghozott bizottsági határozat jogszerûségének vizsgálata, akkor az Európai Bíróság közigazgatási határozat “törvényességi vizsgálatát” végzõ közigazgatási bíróságként fog eljárni az ügyben. Ugyanígy, a 173.Cikk (3) bekezdése “a közigazgatás hallgatása” miatti eljárás alapját is képezheti.
Az Európai Bíróság az egyetlen szerv Európában, mely közösségi aktusokat megsemmisíthet. Sokáig azonban nem volt egyértelmû az, hogy a tagállamok bíróságai jogosultak-e a közösségi szervek aktusait érvénytelenné nyilvánítani, s így az elõttük folyó ügyben azok alkalmazásától eltekinteni. A bizonytalanságra az okot a 177.Cikk azon rendelkezése szolgáltatta, melynek értelmében a tagállam bírói szerve - ide nem értve a legmagasabb szintû bírói szerveket - az elõtte folyó ügyben felmerült, valamely közösségi aktus érvényességével kapcsolatos kérdést - elõzetes döntés céljából - az Európai Bíróság elé terjesztheti. Mivel pedig az elõzetes döntési eljárás kezdeményezése a nemzeti bírói szerv diszkrecionális jogkörébe tartozó kérdés, így - utalva egyszersmind a 183.Cikkre is - a Szerzõdés szó szerinti értelmezése arra az eredményre vezethet, hogy a tagállami bíróság maga is jogosult döntést hozni valamely közösségi jogszabály érvényessége felõl, s - mivel a Szerzõdés szövege ezt kifejezetten nem zárja ki - , ha azt meg nem is semmisítheti, alkalmazásától azonban az adott ügyben eltekinthet.Mindez pedig azt eredményezhette volna, hogy Európában kialakul a közösségi jogszabályok bírói felülvizsgálatának egy - az Egyesült Államokban Marshall fõbíró által meghonosítotthoz hasonló - decentralizált modellje, szemben az európai kontinentális gyakorlattal, ami szerint a jogszabályok törvényességi, illetve alkotmányossági vizsgálatára csak egyetlen erre kijelölt központi bírói szerv jogosult.
Az Európai Bíróság azonban közbelépett és nem engedte meg a judicial review amerikai modelljének meghonosodását Európában. Kimondta ugyanis, hogy a tagállamok bíróságainak joga van megállapítani azt, hogy a közösségi szerv által hozott döntés érvényes, de azt nem, hogy érvénytelen. Ezt pedig azzal indokolta, hogy “az eltérések a tagállamok bíróságai között a közösségi döntések érvényességét illetõen veszélybe sodornák a közösségi jogrend egységességét, és lerontanák a jogbiztonság alapvetõ követelményét.” Ennek következtében ha egy tagállami bíróság elõtt folyó ügyben kétely támad egy közösségi aktus érvényességét illetõen és a végsõ ítélet az ezen kérdésre adott válasznak a függvénye , az adott bírói szerv akkor is köteles elõzetes döntés iránti kérelmet elõterjeszteni, ha határozatával szemben a nemzeti jog elõírásai értelmében helye van jogorvoslatnak. Persze, a kérdés meglehetõsen hipotetikus, hiszen egyrészt aligha vállalkozna egy nemzeti fórum arra, hogy az Európai Bíróság bevonásának mellõzésével önállóan érvénytelennek nyilvánítson mondjuk egy közösségi rendeletet, másrészt pedig az a fél, akinek érdeke fûzõdik az adott jogszabály érvényességéhez, nyilván fellebbezne a bíróság határozata ellen, s így az ügy elõbb-utóbb azon bírói fórum elé kerülne, melyet már a 177.Cikk (3) bekezdése szerinti kötelezettség terhel az elõzetes döntési eljárás kezdeményezésére.
Az Európai Bíróság tehát a közösségi aktusok érvényessége felõli döntés jogát egyedül magának vindikálta, így - a tagállami bíróságok diszkrecionális jogának korlátozása révén - saját hatáskörét bõvítette. Ez egyben világosan rámutat arra a jól megfigyelhetõ kettõsségre is, mely az Európai Bíróságnak a tagállami bíróságokhoz fûzõdõ kapcsolatát jellemzi: a luxembourgi testület egyrészt bíztatja a nemzeti bírói fórumokat a közösségi jog következetes és önálló alkalmazására, s - fõként a közösségi rendelkezések közvetlen hatályának megállapítása révén - meg is teremti ennek a lehetõségét, mivel azt szeretné, hogy a közösségi jog ne idegen testként jelenjen meg a nemzeti jog rendszerében, hanem élõ szövetet alkosson azzal. Másrészt viszont jól kitapintható a Bíróság arra irányuló törekvése, hogy a közösségi jog fejlesztése, a fejlõdési irányok meghatározása tekintetében kialakítsa, fenntartsa és érvényesítse saját monopóliumát. A nemzeti bíróságok tehát alkalmazzák a közösségi jogot minél szélesebb körben, biztosítsák a közösségi jog által nyújtott jogok élvezetét, marasztalják el államaikat a közösségi jog által meghatározott kötelezettségek elmulasztása miatt, de ne akarják fejleszteni, tág jogértelmezéssel módosítani, vagy a nemzeti jogi rendelkezésekhez “igazítani” azt. A bírói jogfejlesztés, az “alkotó jogalkalmazás” joga - szól az Európai Bíróság üzenete - egyedül õt illeti, a nemzeti bíróságok alkalmazzák a közösségi jogot “úgy, ahogy van”, ha pedig kételyük támad, kérjenek elõzetes döntést.
A Bíróság az idõk folyamán szinte minden hatáskörét jelentõsen kitágította. A 173.Cikk vonatkozásában ennek legismertebb esete az ún. Csernobil-eset , amelyben a Bíróság a 173.Cikk egyértelmû és teljesen világos rendelkezésein túllépve úgy döntött, hogy az Európai Parlament is jogosult megsemmisítési keresetet indítani az elõjogait sértõ intézkedések ellen. Ezen döntését a Bíróság azzal indokolta, hogy a 173. Cikk (akkor hatályos) szövege ellentétben áll a joguralom elvét deklaráló 164.Cikkel, hiszen az utóbbinak feltétele a közösségi intézmények közötti egyensúly biztosítása, amihez pedig nagyobb érdek fûzõdik, mint az Európai Parlament perképességének megvonásához a 173.Cikk szerinti eljárásban.
A felülvizsgálható jogi aktusok körét szintén kiterjesztõen értelmezte a Bíróság, amikor az ERTA-ügyben kimondta: “a 173.Cikk szerint a Bíróság felülvizsgálatának alapjául szolgáló aktusnak tekint az intézmények által elfogadott minden olyan intézkedést, amellyel kapcsolatban az volt a szándék, hogy jogi erõvel rendelkezzék”, azaz a jogszerûségi felülvizsgálat nem szorítkozhat csupán a 189.Cikkben nevesített jogforrásokra.A felülviszgálat lehetõsége szempontjából tehát nem az intézkedés hivatalos minõsítése a fontos, hanem a célja és a tartalma . A Bíróság hatáskörének ezen növekedését nevezhetjük akár tárgyi hatáskõr-bõvülésnek is. A minõsítés kérdése a nem kiváltságos kérelmezõk keresetindítási jogosultsága szempontjából is nagy jelentõséggel bír: a cél és tartalom szerinti minõsítés elvének elfogadása a formális minõsítés helyett ugyanis a keresetindításra jogosult személyek körének kibõvülését eredményezte, akárcsak a “személyes érintettség” fogalmának kiterjesztõ értelmezése . Mindez pedig természetesen szintén a luxembourgi testület hatáskörének növekedéséhez vezetett (alanyi hatáskör-bõvülés). A tárgyi hatáskör-bõvülés körébe sorolhatjuk a rendelet jogellenességére való hivatkozás határainak kitágítását is. A Simmenthal-ügyben ugyanis - elvonatkoztatva a rendelkezés szövegétõl, mely csak rendelet esetén engedi meg a 184.Cikk által biztosított lehetõség igénybevételét - a közösségi szervek azon döntéseire is kiterjesztette a 184. Cikk hatályát a Bíróság, “amelyek ugyan nem rendelet formáját öltik, de hasonló hatással rendelkeznek, és ezen az alapon természetes és jogi személyek nem, hanem csak tagállamok és a Közösség szervei támadhatják meg a 173.Cikk alapján”. Ezt pedig azzal indokolták a bírák, hogy az “RSZ 184.Cikke annak az általános elvnek ad kifejezést, hogy bármely félnek jogot adjon eljárás indítására azzal a céllal, hogy a szervnek az adott személyt közvetlenül és személyesen érintõ döntésének jogi alapjául szolgáló korábbi aktusának semmissé nyilvánítását elérje, amennyiben a fél a Szerzõdés 173.Cikke alapján nem jogosult arra, hogy közvetlenül indítson eljárást az adott aktusok ellen, és ami anélkül befolyásolta helyzetét, hogy érvenytelennek nyilvánítását kérhetné.” A Bíróság értelmezése szerint tehát a 184.Cikk által biztosított jog a 173.Cikkben nyújtott keresetindítási jognak a nem kiváltságos kérelmezõk vonatkozásában történt korlátozását kompenzálja, így minden olyan jogforrásra ki kell terjednie, melyre vonatkozóan a 173.Cikk korlátozó rendelkezései fennállnak. A Bizottság v. Görögország-ügyben az irányelvek 184.Cikk szerinti megtámadásának feltételét “olyan súlyos és szemmel látható hibában” határozta meg a Bíróság, aminek következtében azt “nem létezõnek lehet tekinteni.”
A 228.Cikk (6) bekezdése a Tanács, a Bizottság és a tagállamok diszkrecionális jogává teszi annak eldöntését, hogy kikérik-e a Bíróság véleményét egy tervezett egyezmény és a Szerzõdés rendelkezéseinek összeegyeztethetõsége kapcsán. A Bíróság esetleges elutasító álláspontjának az a következménye, hogy az egyezmény csak különleges feltételek mellett léphet hatályba.

2.3. Alkotmánybíróság-e az Európai Bíróság?

Az eddig leírtakból is érezhetõ, hogy joggal tehetõ fel a kérdés: tekinthetõ-e az Európai Bíróság úgy, mint az Európai Unió alkotmánybírósága? A kérdésre adott nemleges válasz könnyen megindokolható azzal, hogy az alkotmánybíráskodás elképzelhetetlen tényleges írott alkotmány nélkül, márpedig az Európai Uniónak nincsen alkotmánya. De még ha el is fogadjuk az alapító Szerzõdéseket a Közösség jogrendjének “legfõbb törvényeiként”, azok mégis olyan hiányosságokban szenvednek, melyek komolyan megkérdõjelezik azok alkotmányjellegét. Így például hiányzik belõlük a Közösség által polgárainak garantált emberi, polgári és politikai jogok, illetve kötelezettségek jegyzéke. Hiányoznak belõlük továbá a pontos és részletes hatásköri rendelkezések a közösségi és a tagállami hatáskörök vonatkozásában csakúgy, mint a rendkívüli, illetve a szükségállapotra vonatkozó eljárási szabályok.Ezzel szemben viszont bõségesen tartalmaznak a Szerzõdések olyan - például mezõgazdasági, pénzügyi, kereskedelmi, versenyjogi, közlekedési stb. - szabályokat, melyek kívül esnek az alkotmányoktól megkövetelt szabályozási körön.
Az alkotmány politikai értelemben nem más, mint a status quo rögzítése, egy politikai rezsim deklarációja a fennálló, vagy általa bevezetni szándékozott rendszer jogi legalizálása érdekében. Az alkotmány tehát egy már létrehozott és regnáló rendszer stabilitásának jogi kifejezõdése, így fogalmilag kizárt alkotmányról beszélni egy még formálódó, fejlõdõ, kialakulóban lévõ politikai rendszer esetében. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy az ezen politikai rezsim fejlõdését leginkább meghatározó szabályok nem rendelkezhetnek alkotmányokra emlékeztetõ jellemzõkkel. Ha például az adott rendszer már létrehozta saját elkülönült intézményeit, akkor rendelkezni kell ezen intézmények hatáskörérõl, egymáshoz való viszonyáról. Ha ezek az intézmények abban a helyzetben vannak, hogy jogot is alkothatnak, akkor meg kell határozni ezen jogszabályok jellemzõit, valamint helyüket a jogforrási hierarchiában. Rögzíteni kell továbbá azokat az elveket és célokat, melyek a rendszer fejlõdését meghatározzák, és ki kell jelölni azokat a konkrét feladatokat is, melyek a célok elérése érdekében szükségesnek látszanak. Végül, ha azok, akik a rendszer fejlõdési irányának meghatározására a legnagyobb befolyással bírnak, úgy döntenek, hogy a rendszer kialakulásának azon elv szerint kell végbemennie, melyet a joguralom elvének nevezünk, akkor létre kell hozniuk azt a szervet, vagy szerveket, melyek ezen elv érvényesülésének garantálására kötelezve vannak és meg kell alkotniuk azon hatásköröket is, melyek segítségével ezen funkciójukat be is tudják tölteni. Mivel pedig a rendszer fejlõdését meghatározó alapvetõ szabályok rendelkeznek - márpedig a fejlõdés elõrehaladtával egyre inkább ez a helyzet - alkotmányra emlékeztetõ tulajdonságokkal, a joguralom elvének érvényesítésére hivatott szerv tevékenysége is szükségszerûen alkotmánybírósági jellemzõket fog felvenni anélkül, hogy a szó szoros értelmében alkotmánybíróságnak lenne nevezhetõ.A joguralom elvének garantálása ugyanis elképzelhetetlen anélkül, hogy létezzen, vagy létezzenek olyan független szervek, melyek
· biztosítják a jogforrási hierarchia szabályainak érvényesülését, azaz a felsõbbrendû normák által meghatározott érvényességi kritériumok betartását a jogalkotás során,
· döntsenek a rendszer szervei között támadt hatásköri vitákban, valamint
· jogosultak legyenek a rendszer legfõbb szabályainak hiteles értelmezésére is
Ezen hatáskörök pedig szinte teljes mértékben megegyeznek azokkal a kompetenciákkal, melyekkel az alkotmánybíróságok rendelkeznek. Levonhatjuk tehát azt a következtetést, hogy egy programjellegû,célkitûzõ, alkotmánynak nem nevezhetõ norma is éppúgy alapja lehet egy alkotmánybíráskodáshoz hasonló jogalkalmazói tevékenységnek, mint egy, a szó szoros értelmében vett, valódi írott alkotmány. Ennek az az oka, hogy a jog uralmának garantálása a jogalkalmazás vonatkozásában végülis ugyanazon következményekhez vezet, függetlenül a rendszer és annak alapnormájának jellemzõitõl: a rezsim valamely szervének, vagy szerveinek a fenti hatáskörökkel mindenképpen rendelkezniük kell.
A hatáskörök hasonlósága mellett mindazonáltal lényeges különbség van egy fejlõdõ politikai rendszer kvázi-alkotmánybírósága és egy valódi alkotmánybíróság között. Míg ugyanis az utóbbiak legfõbb funkciója a jogrend és az annak alapját képezõ jogelvek védelme révén egy regnáló rendszer statikájának biztosítása, addig az elõbbi óhatatlanul a kialakulófélben lévõ jogrendszer felépítéséhez fog hozzájárulni, azaz a nasciturus jogrend dinamikájának lesz a letéteményese.Szinte biztosra vehetõ, hogy nem csupán értelmezni fogja a rendszer legfõbb szabályait, de új jogelveket, sõt jogintézményeket is ki fog fejleszteni. Ítéleteinek jogfejlesztõ hatása - a kialakulatlanság és a pontos, mindenre kiterjedõ jogi szabályozás hiánya következtében - messze meg fogja haladni azt a mértéket, melyet az alkotmánybíróságok fejtenek ki saját jogrendszerük vonatkozásában. Tevékenységében törvényszerûen fognak keveredni a jogalkalmazás és a jogalkotás elemei, és az is valószínûsíthetõ, hogy az utóbbiak aránya a kontinentális jogrendszerek bíróságaitól megszokott mértéket jócskán meg fogja haladni. Több lesz tehát, mint alkotmánybíróság: “alkotmányozó bíróságként” is müködni fog egyben.
Az Európai Bíróság tehát egy formálódó jogrendszer alkotmánybírósági hatáskörökhöz hasonló kompetenciákkal felruházott központi bírói szerve. Tevékenységének kereteit és szabályait a Közösségek alapító Szerzõdései határozzák meg, melyek közül - jelentõségüket tekintve - messze kiemelkedik az EGK-t létrehozó Római Szerzõdés. Ezen jogszabályról az Európai Bíróság megállapította, hogy noha az “nemzetközi egyezmény formájában jött létre, nem kevesebbet hoz létre, mint a Közösség alkotmányos chartáját, amely a jog uralmán alapszik” A Római Szerzõdés a Bíróság számára lex generalis, a legfõbb, legáltalánosabb norma, melyet a többi egyezmény értelmezése során is felhasznál.
Az Európai Bíróságnak az elõzõekben ismertetett “alkotmánybírósági” hatásköre összességében olyan jogi státuszt eredményezett, mely az alkotmánybíráskodás európai kontinentális modelljével mutat hasonlóságokat. A Bíróság ugyanis
· egyedüliként jogosult a közösségi jog vonatkozásában a judicial review-ra, azaz valamely közösségi jogi aktus jogszerûtlenség miatti megsemmisítésére,
· ennek keretében egyedüliként jogosult a közösségi szervek között támadt hatásköri viták eldöntésére,
· a legfõbb jogszabályok kizárólagos hiteles értelmezõje,
· absztrakt normakontrollt végez rendes bírósági eljárás keretében az arra feljogosított szervek, illetve személyek indítványa alapján,
· döntése erga omnes hatályú, jogosult jogi aktus megsemmisítésére is,
· minden eljárásjogilag megfelelõen feltett kérdést meg kell vizsgálnia, nem hivatkozhat annak “politikai” jellegére (“a politicial question doctrine” hiánya ),
· eljárása nincs konkrét bírósági ügyhöz kötve.
Meg kell azonban jegyezni azt, hogy az Európai Bíróság ezen jellegzetes európai alkotmánybírósági funkcióját csak a közösségi jog vonatkozásában tölti be. A nemzeti jogrendszerek esetében természetesen más a helyzet. A közösségi jog nem teszi lehetõvé ugyanis az Európai Bíróság számára, hogy nemzeti jogi rendelkezéseket értelmezzen, így tehát azt sem teheti meg, hogy nemzeti jogi rendelkezések közösségi joggal való összhangját vizsgálja. A közösségi jog érvényesítése a tagállami bíróságok feladata, mely szervek kötelesek a közvetlenül hatályos közösségi normákat alkalmazni az elõttük folyó eljárások során, kollízió esetén pedig kötelesek eltekinteni a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogszabályok alkalmazásától: “a nemzeti jogrendszer minden olyan rendelkezése és minden olyan törvényalkotói, államigazgatási vagy más bírói gyakorlat jogellenes, amely rontja a közösségi jog hatékonyságát, azzal, hogy megvonja a hatáskört a közösségi jogot alkalmazó nemzeti bíróságtól, hogy minden szükségeset megtegyen azon nemzeti intézkedések félretételére, amelyek akár ideiglenesen akadályozhatják a közösségi jogszabályokat teljes hatályuk kifejtésében.” Ha a nemzeti bíróságot ilyen, a közösségi jog hatékony alkalmazását gátló nemzeti szabály köti, akkor “félre kell tennie azt a nemzeti szabályt” - fogalmazta meg a Bíróság a Factortame-ügyben meghozott ítéletében.
A gyakorlatban persze a Bíróság mégis kénytelen nemzeti jogszabályok közösségi joggal való összhangjának vizsgálatába bocsátkozni például akkor, amikor a 169.Cikk szerinti eljárás során meg kell állapítania egy nemzeti jogszabályról, hogy az teljesíti-e a közösségi irányelv által támasztott követelményeket. Itt azonban az eljárás szereplõinek köre pontosan meghatározott: a Bizottság áll szemben valamelyik tagállammal, ez ez eljárás tehát semmiképpen nem nevezhetõ “mindennapos” eljárásnak. A tagállami bíróságok elõtt folyó szokásos, “napi” ügyekben azonban ezen bírói fórumok jogosultak és kötelesek a közösségi jog érvényesítésére. Ezen tevékenységük során az amerikai bíróságok által a Madyson contra Marbury-ügy óta folytatott judicial review-hoz hasonló funkciót töltenek be. Azt lehet tehát mondani, hogy az európai “alkotmánybíráskodás” kétszintû: a közösségi jog jogszerûségét garantálni hivatott központi - európai stílusú - “alkotmánybíráskodás” mellett létrejött a közösségi “alkotmánybíráskodásnak” egy második, decentralizált - amerikai stílusú - modellje is, mely a tagállami bíróságok által folytatott jogszerûségi felülvizsgálat eszközével, a közösségi joggal összhangban nem álló nemzeti jogszabályok alkalmazásának mellõzése révén garantálja a közösségi jog “ tényleges és hatékony érvényesülését”. A nemzeti bíróságok ezen “alkotmánybíráskodási” tevékenységét az Európai Bíróság két módon tudja támogatni: egyrészt azáltal, hogy a közvetlenül hatályos közösségi rendelkezések körét kiterjesztve növeli azon közösségi jogszabályok számát, melyekre a nemzeti bíróságok elõtt folyó eljárások során hivatkozni lehet, másrészt pedig úgy, hogy amennyiben azt a nemzeti bíróság szükségesnek látja, értelmezi a közösségi jog - de csakis a közösségi jog! - rendelkezéseit.
Mivel az európai írott alkotmányok szinte kivétel nélkül rögzítik a legfontosabb emberi jogokat, azok védelme az európai jogfejlõdés során az alkotmánybíráskodás szerves részévé vált. Emiatt sokan hiányolták az Európai Bíróság hatáskörébõl az emberi jogok védelmére alkalmas kompetenciákat, s a kérdés különösen fontossá vált akkor, amikor 1974.-ben az ún. Solange I-ügyben a német alkotmánybíróság attól tette függõvé a közösségi jog feltétlen és abszolút elsõdlegességének elismerését a német joggal szemben, hogy az képes és hajlandó-e garantalni a német alkotmány által elismert alapjogok érévnyesülését. A német alkotmánybíróságot tehát nem gyõzte meg az Európai Bíróságnak 1970.-ben az Internationale Handelsgesellschaft-ügyben hozott ítélete, melyben kijelentette, hogy “az alapvetõ jogok tiszteletben tartása a Bíróság által védett általános jogelvek integráns részét képezik” Azt persze eleve csak a szélsõséges pozitivisták gondolhatták komolyan, hogy mivel a Szerzõdések nem tartalmaznak az alapjogok védelmére utaló rendelkezést, így azok a jogtudósok, vagy gyakorló jogászok, akik Európa külöbözõ országai által delegálva, de mégiscsak a közös európai jogi kultúra és értékek által meghatározott gondolkodásmóddal és értékrenddel váltak tagjaivá az Európai Bíróságnak, ebbéli tevékenységük során - csupán a tételes jogi kötelezés hiánya miatt - majd az emberi jogokat teljes mértékben figyelmen kívül hagyva fognak eljárni. A közösségi jog rendelkezéseinek kiterjesztõ értelmezése nem áll messze a Bíróságtól, így nem okozott gondot számára az sem, hogy az alapvetõ jogok védelmének feladatát a 164.Cikkre hivatkozva - mint a Bíróság által betartandó “jog” részét képezõ általános jogelv - állapítsa meg. Az alapjogok védelme során a Bíróság egyrészt a tagállamok alkotmányaira ,másrészt pedig az általuk kötött emberi jogi egyezményekre hivatkozik. Az utóbbiak közül jelentõségét tekintve messze kiemelkedik az Emberi Jogok Európai Egyezménye.
Az Európai Bíróság alapjogokat védelmezõ tevékenységének elismeréseként volt értelmezhetõ az, hogy 1986.-ban a német alkotmánybíróság is megváltoztatta korábbi álláspontját és elismerte, hogy a közösségi jog éppúgy védi és tiszteletben tartja a német alkotmányban rögzített alapjogokat, mint a német alkotmány. Ezzel a német alkotmánybíróság “letette a fegyvert”, és - ha nem is végérvényesen -, felhagyott a közösségi jog alkotmányossági kontroll alá helyezésének szándékával.

2.4. A “bírói dialógus” eszköze: az elõzetes döntési eljárás

A Római Szerzõdés 177.Cikke által bevezetett elözetes döntési eljárás a közösségi jog speciális bírósági eljárása, melynek indoka, hogy a közösségi jog - közvetlen hatálya következtében - a tagállamok bíróságai elõtt folyó eljárások során alkalmazandó és érvényesítendó jogként szerepelhet. Mivel pedig az elsõsorban a saját nemzeti jogukban jártas nemzeti jogalkamazók számára a közösségi jog rendelkezéseinek értelmezése nem mindig egyszerû és egyértelmû feladat, célszerûnek tûnt megadni számukra azt a lehetõséget, hogy az értelmezéshez segítségül hívhassák az Európai Közösségek Bíróságát. Másrészt pedig a közösségi jog egységes alkalmazását is elõsegítik a Bíróság ezen jogértelmezései.
A Bíróság az elõzetes döntési eljárás során az igazságszolgáltatásnak csak az egyik funkcióját, az alkalmazandó jog értelmezését gyakorolja, ennek során a nemzeti bíróság számára megadja azokat a kritériumokat, melyek fényében annak meg kell hoznia döntését. Az értelmezésbõl adódó következtetések levonása tehát a nemzeti jogalkalmazó joga, illetve kötelezettsége, ám a határozat meghozatalakor az Európai Bíróság közösségi jogra vonatkozó értelmezését köteles figyelembe venni: az tehát nem valamiféle “szakértõi vélemény”, mely a szabad mérlegelés körébe esik.
A Bíróság az elõzetes döntési eljárás során nem jogosult az adott ügy tényeinek vizsgálatára: “A Szerzõdés 177.Cikke, amely a nemzeti bíróság és a Bíróság közötti munkamegosztáson alapul, nem teszi lehetõvé, hogy az utóbbi az ügy tényeirõl akár tudomást vegyen, akár megítélje az értelmezés iránti kérelem okait” Nincs hatásköre annak eldöntésére sem, hogy “az értelmezés céljából elõterjesztett rendelkezések alkalmazhatók-e a konkrét ügyben” Nem jogosult továbbá vizsgálni az elõterjesztés indokoltságát és azokat a körülményeket sem, melyekre tekintettel a nemzeti bíróság a kérdést feltette. “A 177. Cikk alapján indult eljárás keretein belül, a Bíróságnak nincs joghatósága döntést hozni valamely belsõ jogszabály és a közösségi jog összeegyeztethetõségérõl” és “ nem alkalmazhatja az adott jogszabályt az eset tényeire” . Végül pedig - ami a legfontosabb - “...a Szerzõdés 177. Cikke nem teszi lehetõvé a Bíróság számára, hogy egy konkrét ügyben döntést hozzon.”
Az Európai Bíróság tehát a 177.Cikk szerinti eljárás során általános, elvont és kötelezõ hatályú jogértelemzõ tevékenységet folytat “azon célból, hogy a nemzeti bíróság állást tudjon foglalni az összeegyeztethetõségrõl az elõtte levõ ügy eldöntése érdekében.” Az általános és elvont jogértelmezés azt jelenti, hogy a Bíróság a közösségi jog által használt fogalmaknak olyan általános értelmezését adja, mely az adott ügytõl függetlenül önmagában is megáll. A valóságban természetesen a rendelkezésére álló teljes mozgásteret kihasználja annak érdekében, hogy a nemzeti bíróság számára használható választ adjon. A Züchner-ügyben például megadta azokat a nemzeti bíróság által megvizsgálandó kritériumokat, melyek fennállása esetén a vizsgált magatartás a 85.Cikk (1) bekezdésének hatálya alá esik. Ugyancsak a nemzeti jogalkalmazó által felhasználható válasz érdekében lépi át a Bíróság a nemzeti jog értelmezésének tilalma által felállított korlátot akkor, amikor - igaz, hogy nem konkrét módon, hanem csak “elvi szinten” - mégis összehasonlítja egymással a közösségi és a nemzeti jog rendelkezéseit.
Az elõzetes döntési eljárás során hozott határozatok akkor tölthetik be az egységes jogalkamlmazást elõsegítõ funkciójukat, ha azokat az európai bíróságok tevékenységük során precedensként felhasználhatják. Valószínûleg többek között ez a felismerés motiválta a luembourgi testületet akkor is, amikor a CILFIT-ügyben elfogadta az ún. “acte claire”-doktrínát, mely a nemzeti bíróságok mérlegelési jogának kiszélesítését jelentette az elõzetes döntési eljárás kezdeményezése vonatkozásában. Az “acte claire”-doktrína elfogadásával a Bíróság saját hatáskörét korlátozta annak érdekében, hogy a közösségi jog valóban a tagállamok bíróságai által alkalmazott “mindennapos” joggá váljék. Az Európai Bíróság a közösségi jogot tehát nem csupán a tagállamokkal szemben “szabadította fel”, hanem konzekvens módon - legalábbis ebben a vonatkozásában - önmagával szemben is, amennyiben annak a nemzeti bíróságok általi önálló alkalmazásának lehetõségét ezen doktrína elfogadása révén kitágította. A nemzeti bíróságok önálló jogalkalmazásának támogatása mellett ugyanakkor a Bíróság arra bíztatja a nemzeti jogalkalmazó szerveket, hogy a “bírói dialógus” során adott válaszait precedensként kezeljék, a gyakorlatban tehát igyekszik erga omnes hatállyal felruházni ezen határozatait.
A 177. Cikk szerinti elõzetes döntési eljárás két fõ célját, vagyis a nemzeti bíróságok támogatását és az egységes jogalkamazás biztosítását elérendõ, szinte nincs a Szerzõdés vonatkozó rendelkezésében olyan fordulat vagy fogalom, amely ne “esett volna áladozatául” a Bíróság kiterjesztõ értelmezésének.
A 177.Cikk megfogalmazása szerint “A bíróság elõzetes ítélettel dönt: a) a Szerzõdés értelmezésérõl, b) a közösségi szervek és az EKB aktusainak érvényességérõl és értelmezésérõl, c) a Tanács által létrehozott szervezetek alapszabályainak értelmezésérõl, ha ezek az alapszabályok így rendelkeznek.” Az Amszterdami Szerzõdés értelmében továbbá az elõzetes döntési eljárás tárgyaként jöhetnek szóba a büntetõ ügyekben történõ rendõri és igazságszolgáltatási együtmûködés keretében megkötött nemzetközi egyezmények, az azokat végrehajtó intézkedések, valamint a határozatok és a kerethatározatok is, de csak akkor, ha az adott tagállam ezt kifejezetten vállalta. Végül csak a jogerõs határozatot hozó bíróság kezdeményezhet elõzetes döntési eljárást a bevándorlási, vízum- és menekültügyi, valamint a személyek szabad mozgásával összefüggõ szerzõdési rendelkezések és közösségi aktusok vonatkozásában. Kiterjed továbbá a Bíróság hatásköre azon tagállamok által kötött, de nem közösségi szerzõdésekre is, melyek a Bíróság hatáskörét az adott szerzõdés vonatkozásában kifejezetten megállapítják.
Az Európai Bíróság az elõzetes döntési eljárás tárgyaként szóba jöhetõ jogszabályok vonatkozásában elõszõr a Haegemann-ügyben tért el a Római Szerzõdés szövegétõl: a 177.Cikk (1) bekezdés b.) pontjának hatályát kiterjesztette mindazon egyezményekre, melyeket a Közösség nem tagállammal kötött. Az igazán nagy lépést azonban akkor tette meg a luxembourgi testület, amikor - a Szerzõdés szövegétõl teljesen elszakadva - olyan egyezmény, nevezetesen a GATT-megállapodás vonatkozásában állapította meg az elõzetes döntési eljárás lehetõségét, melynek a Közösség egyáltalán nem részese . A Bíróság ezen döntése a teleologikus és funkcionális jogértelmezés iskolapéldája: ha ugyanis nem állapítja meg a 177.Cikk szerinti eljárás lehetõségét, akkor nem biztosítható a szóban forgó egyezmény rendelkezéseinek egységes alkalmazása a tagállamokban, ami végül azt eredményezi, hogy a Közösség közös kereskedelempolitikájának sikere kerül veszélybe. A szóban forgó ítélet indokolásából megállapítható, hogy a Bíróság nem a szerzõdésben részes felek alapján dönt a 177.Cikk szerinti eljárás lehetõségérõl, hanem az adott szerzõdés tárgyának a Közösség hatásköréhez való viszonya határozza meg döntését. A Bíróság ezekben az ügyekben is a joggyakorlatára olyannyira jellemzõ, és a teleologikus jogértelmezéssel szorosan összefüggõ argumentum ad absurdum - technikát alkalmazza, s azt a kérdést teszi fel magának, hogy amennyiben a szoros nyelvtani értelmezés szerint dönti el az ügyet, biztosítható-e a közösségi jog tényleges, hatékony és egységes alkalmazása. Ha az erre a kérdésre adott válasz nemleges, a Bíróság - miként azt láttuk - kész a tételes jogi rendelkezéstõl messze elszakadva, kreatív jogalkalmazóként meghozni döntését.
A Bíróság megállapította továbbá az elõzetes döntési eljárás lehetõségét
· a nem közvetlen hatályú közösségi aktusok vonatkozásában , valamint
· a Közösség által nem tagállammal kötött, illetve a vegyes nemzetközi egyezmények által létrehozott szervek aktusainak vonatkozásában is.
Az elõzetes eljárás tárgyaként szóba jöhetõ jogszabályok körének meghatározásához hasonlóan, kiterjesztõ jogértelmezéssel állapította meg a luxembourgi testület a szerzõdésszöveg által használt “tagállam bírói szerve” kitétel tartalmát is: a Bíróság értelmezése szerint lényegében minden olyan igazságszolgáltatást végzõ testület “bírói szervnek” minõsül a 177.Cikk vonatkozásában, mely képes ügyeket érdemben eldönteni. Így “bírói szervnek” fogadta el például a kizárólag tanácsadói jogkörrel felruházott holland Államtanácsot (Raad van State) , és - egy másik ügyben - az olasz pretoret is . A második Nodsee-ügyben pedig meghatározta azokat a kritériumokat, melyek teljesülése esetén egy választottbíróság elõzetes döntés iránti elõterjesztését is elfogadja.
Az elõzetes döntési eljárás jó példája annak, hogyan tágítja - célközpontú és funkcionális jogértelmezéssel - a Bíróság saját hatáskörét annak érdekében, hogy ezáltal közelebb jusson legfõbb céljának eléréséhez: a közösségi jog hatékony és egységes alkalmazásához az Unió tagállamaiban. A 177. Cikk szerinti eljárás ugyanis - fejtette ki a Bíróság a Rheinmüller-ügyben - “alapvetõ fontosságú a Szerzõdés által létrehozott közösségi jellegû jog megóvásában és célja annak biztosítása, hogy e jog minden körülmények között minden államban ugyanaz maradjon.”

2.6. Az Európai Bíróság és a nemzeti bíróságok viszonya
Az Európai Bíróság nem európai felsõbíróság és soha nem is vindikált magának ilyenfajta szerepet. Nincs tehát hierarchikus viszony a luxembourgi testület és a tagállamok igazságszolgáltatási szervei között, azaz nem lehet az Európai Bíróságtól jogorvoslatot kérni valamely nemzeti bíróság határozata ellen. Ugyanakkor a fent tárgyalt hatáskörökbõl nyilvánvaló, hogy a Bíróság központi helyet foglal el a közösségi jog vonatkozásában Európában, különösen annak értelmezése és fejlesztése terén. Mint láttuk, az Európai Bíróság tekinthetõ továbbá az Unió alkotmány- és közigazgatási bíróságának is.
Az Európai Bíróság a tagállami bíróságokat partnernek tekinti és hatékony, jó munkakapcsolat kialakítására törekszik velük. Ennek egyik bizonyítéka az elõzetes döntési eljárás szabályainak nagyvonalú kezelése az elõterjesztõ tagállami bíróság segítése, támogatása érdekében.
A közösségi jog alkalmazása vonatkozásában a luxembourgi és a tagállami bíróságok között egyfajta munkamegosztás érvényesül. Ezen hatásköri elkülönülés értelmében az Európai Bíróság nem dönthet el olyan jogvitákat, melyek a tagállamok polgárai között, illetve valamely tagállam és annak polgára(i) között támadtak. Az ilyen ügyekben csak arra kompetens, hogy - elõzetes döntés formájában - értelmezze a közösségi jogot, illetve állást foglaljon annak érvényessége felõl. A Bíróság kizárólagos kompetenciájába tartozik ugyanakkor minden olyan ügy, melynek valamely szereplõje az Unió valamelyik szerve, vagy pedig tagállamok állnak szemben egymással. A nemzeti bíróságok és az Európai Bíróság közötti hatáskörmegosztás rendezõ elve tehát nem az alkalmazandó jog jellegében, hanem a felek személyében keresendõ.
Annak ellenére, hogy nemzeti bíróságtól elvileg nem kerülhet át ügy az Európai Bírósághoz, a gyakorlatban mégis elõfordul, hogy a nemzeti bíróságok által már jogerõsen elbírált üggyel kénytelen a Bíróság foglalkozni, igaz megváltozott szereplõkkel. Erre akkor kerülhet sor, ha a nemzeti fórum elõtt folyó perben alulmaradt fél a nemzeti bíróságok által alkalmazott nemzeti jog közösségi jogot sértõ volta miatt a Bizottsághoz fordul panaszával, mely szerv a panasz alapján eljárást indít és végül határozatot hoz.Amennyiben ezt a határozatot a korábbi eljárás pernyertese az Európai Bíróság elõtt megtámadja, az így meginduló bírósági eljárás tárgya lényegében ugyanaz lesz,mint a nemzeti bírósági eljárásé, csupán a panaszt tevõ fél helyére alperesként a Bizottság lép be. Mivel a közvetlenül hatályos közösségi rendelkezéseken alapuló közigazgatási határozatok is a nemzeti jog fölött állnak, így a Bíróság határozatának kötelezõ hatálya és végrehajtandósága szempontjából sincs jelentõsége a nemzeti bíróságok korábbi döntéseinek, azaz de facto megfoszthatja azokat hatályuktól, amennyiben elutasítja a Bizottság határozatát megtámadó felperesek keresetét. Hangsúlyozni kell azonban, hogy ebben az esetben sem egy jogorvoslati eljárásról van szó, hanem két külön processzusról: egy jogerõs ítélettel lezárt nemzeti bírói eljárásról, valamint egy közösségi közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatáról. A Bíróság ítéletének tényleges hatása azonban ebben az esetben olyan lehet, mintha felülbírálta volna a nemzeti bíróságok döntését.
A probléma csak az, hogy mivel ebben az esetben az Európai Bíróság eljárásának kizárólagos tárgya a Bizottság határozata ellen benyújtott kereset, így nincs lehetõsége arra, hogy valamilyen formában kártalanítsa a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogot alkalmazó tagállami bíróságok jogsértõ eljárása miatt kárt szenvedett személyeket. A megoldás ebben az esetben csak egy jogsértés miatt megindított rendkívüli nemzeti jogorvoslati eljárás lehet, így kézenfekvõnek látszana megkövetelni a tagállamoktól, hogy feltétel nélkül biztosítsák a jogerõs ítélettel lezárt ügyek rendkívüli felülvizsgálatának lehetõségét abban az esetben, ha valamely közösségi szerv határozata , vagy az Európai Bíróság ítélete nyomán egyértelmûvé válik, hogy az eljárás során a nemzeti igazságszolgáltatási szervek nem tettek eleget azon kötelezettségeiknek, melyeket a közösségi jog primátusának elve rájuk ró, azaz a közösségi jogot sértõ módon jártak el.
Az Európai Bíróságnak a közösségi jog végrehajtásában és ellenõrzésében játszott szerepével, s így a széles értelemben vett közigazgatási bírósági hatáskörével az 5. fejezet foglalkozik.

  • kapcsolódó anyagok
EURÓPAI UNIÓ JOGA
EURÓPAI UNIÓ BÍRÓSÁGA
TANULMÁNY