A közösségi jog létrejötte, fejlõdése, különös tekintettel az Európai Bíróság jogfejlesztõ tevékenységére

2001. november 21. Dr. Fülöp Botond
letöltés

3. Az Európai Bíróság és az európai jogrend

3.1. A jogrendszer jellemzõi
Annak érdekében, hogy az Európai Bíróságnak az európai jogrend kialakulásában játszott szerepét értékelhessük,mindenekelõtt arra a kérdésre kell választ keresnünk, hogy valóban beszélhetünk-e európai jogrendrõl a szónak abban az értelmében, ahogy például magyar, német, francia stb. jogrendrõl beszélünk. Ehhez pedig össze kell gyûjtenünk azokat a kritériumokat, jellemzõ ismérveket, melyek a jogrendszert a jogi szabályok puszta halmaza fölé emelik.
Elõszõr is: nincs jogrendszer átfogó jogelvek nélkül. Ezek az átfogó jogelvek pedig mindig a kor és a nép szokásaiból, erkölcsébõl fakadnak. Lehet az átfogó jogelvek forrását alapnormának (Kelsen), szokásjognak, népszellemnek (Savigny) , vagy bármi másnak nevezni, a lényeg ugyanaz: minden jogrend alapja egy, az adott korra és az adott társadalomra jellemzõ általános értékrend. Az átfogó, erkölcsi megalapozottságú jogelvek nélküli szabályhalmaz jogrendszer voltáról vitázni annyit ér, mint vita tárgyává tenni azt, hogy háznak nevezhetõ-e az a téglakupac, melynek elemeit habarcs nélkül dobálták egymásra, és talán még a szükséges statikai számításokat sem végezték el. Kétségtelen, hogy a házak bizonyos jellemzõi ezen a téglahalmazon is megfigyelhetõk és “tanulmányozhatók”, ám annak, aki ezt bizonygatja, csak azt tudom tanácsolni, hogy egy idõre költözzön be ebbe az “épületbe”. Ha szerencséje lesz, még idõben meghallja majd az összeomlás mélybõl feltörõ, egyre erõsödõ moraját...
Másodszor: a jogrendszer az arra feljogosított szervek (személyek) által megfelelõ eljárás során megalkotott jogi normák hierarchikus rendje. A jogszabályokat az emeli ki ugyanis az élet minden területén nap mint nap megalkotott szabályok tömegébõl, hogy meghatározott szervek (személyek) által, meghatározott eljárás során születnek meg. A jogi hierarchia - kelseni értelemben felfogott - rendszere értelmében pedig minden jogi norma számára a felette elhelyezkedõ szabály állapítja meg az érvényesség kritériumait: “Az alacsonyabb szinten lévõk érvényességüket a következõ magasabb szinten lévõktõl származtatják” Ezen jogi hierarchia hiányában nem lenne lehetõség arra, hogy ítéletet alkothassunk egy adott jogi norma érvényességérõl és hogy ezen értékítélet segítségével elbírálhassuk a megalkotott szabályok közötti tartalmi összeütközésbõl eredõ vitákat.Sõt a jogi hierarchia hiányában még a jogalanyok magatartásának jogszerûsége feletti bírói döntés meghozatala is lehetetlen feladat lenne, hiszen az egymásnak ellentmondó jogi normák közül nem lehetne kiválasztani az adott ügyben alkalmazandót, ez pedig bírói önkényhez, a jogbiztonság teljes hiányához, végsõ soron pedig anarchiához vezetne.
Harmadszor: a jogrendszer szabályainak általános és kötelezõ hatállyal kell rendelkezniük, mert csak így tudja betölteni legfõbb funkcióját: a jogalanyok magatartásának szabályozását az összesség érdekében. Ennek eszközei a kötelezõ bírói ítéletek és a végrehajtásukat garantáló állami kényszer, mint a jogsértés szankciói.
Az európai integráció alapító Szerzõdései hagyományos értelemben vett nemzetközi egyezményekként születtek meg, mely egyezményeket a szerzõdõ Felek - alkotmányos elõírásaiknak megfelelõen - belsõ nemzeti joguk részévé tették. Ezen egyezmények tehát önmagukban véve nem módosították a status quot, vagyis az egymástól függetlenül létezõ nemzeti jogrendszerek önálló regnálását. Az alapító Szerzõdések ugyanakkor már rendelkeztek olyan jellemzõkkel és tartalmaztak olyan rendelkezéseket is, melyek egy új jogrend kialakulásának irányába mutattak. A Szerzõdésekben rögzített célok és feladatok rendszere egyrészt már világosan meghatározta azokat az alapvetõ elveket, melyek betartása nélkül a célok elérése és a feladatok sikeres elvégzése nem remélhetõ, másrészt pedig a Szerzõdések alapján jogalkotó hatáskörrel rendelkezõ szervek és jogalkotásra irányuló eljárások jöttek létre. Adva volt tehát már három a jogrendszer fogalmi kritériumai közül: léteztek az alapvetõ jogelvek, a jogalkotó szervek, valamint a jogalkotásra irányuló eljárások szabályai. Ami azonban még homályban maradt: az új szervek által alkotott jog és a nemzeti jogok viszonya.Az ugyanis nyilvánvaló, hogy amennyiben nem beszélhetünk a közösségi és a nemzeti jogszabályok pontosan meghatározott hierarchikus rendjérõl, nem beszélhetünk európai jogrendrõl sem.
Két kérdés azonnal felvetõdött: melyek azok a közösségi jogi rendelkezések, melyek behatolva a nemzeti jogok rendszerébe, a nemzeti jogszabályokhoz hasonlóan, közvetlenül állapíthatnak meg jogokat és kötelezettségeket a magánszemélyek számára is, valamint hogy a közösségi és a nemzeti jogi rendelkezések kollíziója esetén milyen szabály alapján kell a jogalkalmazónak a vitát eldöntenie. A probléma abból adódott, hogy az így létrejövõ rendszerre nem volt alkalmazható a kelseni jogrendszer-teória: nem léteztek ugyanis azok az érvényességi kritériumok, melyek alapján a nemzeti, valamint a létrejövõ közösségi jogi normák hierarchikus rendjét meg lehetett volna állapítani. Az alapító Szerzõdéseket, mint nemzetközi jogi aktusokat - a nemzeti alkotmány rendelkezései szerint - ugyan még el lehetett helyezni a belsõ nemzeti jogrendben, a közösségi szervek által alkotott másodlagos jogi normák és a nemzeti jogszabályok viszonyának eldöntése azonban sem a tagállamok alkotmányai, sem pedig a Szerzödések szövege alapján nem volt lehetséges.A nemzeti jogrendszerekben a törvények jogszerûségére vonatkozó egyetlen kritérium például azok alkotmányossága volt, mely követelmény betartását vagy az alkotmánybíróság garantálta, vagy - a korlátlan parlamenti szuverenitás elvének következtében - egyszerûen csak a törvényalkotó alkotmánytisztelõ önmérséklete (Anglia).
Azt lehet tehát mondani, hogy a közösségi jog megjelenésével egy olyan új jogrendszer jelent meg Európában, mely önmagában megfelelt ugyan a jogrendszerekkel szemben támasztott kritériumoknak, a nemzeti jogrendszerekkel együtt azonban nem: hiányoztak ugyanis a hierarchia szabályai, valamint az érvényesség és a közvetlen hatályosulás kritériumai.Ezek megállapítására mind a Szerzõdések, mind pedig az alkotmányok alkalmatlannak bizonyultak. Ekkor az történt, ami a pozitív jogalkotás megbénulása vagy megnehezedése esetén a jogtörténet során már oly sokszor megesett: a jogalkotás hátsó cselédszobájából elõlépett és egyre inkább dominálni kezdett a bírói jogfejlesztés.

3.2. A közösségi jog primátusa

A Szerzõdések szövege - valószínûleg politikai megfontolásokból - nem tartalmaz a közösségi jog elsõdlegességére vonatkozó kifejezett rendelkezést.A Római Szerzõdésnek a másodlagos közösségi jogforrásokat felsoroló 189.Cikke is úgy állapítja meg azok fõ jellemzõit, hogy nem tér ki a benne szereplõ jogforrásoknak a nemzeti joghoz való viszonyára. Az irodalomban ezért általánosnak nevezhetõ az a vélemény, hogy a közösségi jog nemzeti jog feletti primátusának elfogadása szempontjából a döntõ lépést az Európai Bíróságnak a Costa v. Enel-ügyben meghozott ítélete jelentette, melynek indokolásában a Bíróság a nemzeti jogot - keletkezési idejétõl függetlenül - a közösségi jog alá rendelte.
Anélkül, hogy csökkenteni kívánnánk az Európai Bíróságnak a közösségi jog primátusának általános alapelvként történõ elfogadásában szerzett érdemeit, szükségesnek tartjuk leszögezni, hogy nem ebben látjuk a bírósági joggyakorlat legnagyobb szerepét az európai jogrend kialakítása terén, hanem abban, hogy nagyon határozott és következetes joggyakorlata révén konzekvensen tágította azon közösségi rendelkezések körét, melyek vonatkozásában a primátus kérdése egyáltalán felmerülhet, vagyis amelyek a tagállamok jogalkalmazó szervei által közvetlenül alkalmazhatók. Az elsõdlegesség elvét ugyanis, ha nem is kifejezetten, indirekt módon azért tartalmazza a Római Szerzõdés szövege, és levezethetõ a modern jogrendszerek jogforrási hierarchiáját meghatározó alapelvekbõl is.
A Szerzõdés 5. Cikke elõszõr is hierarchikus viszonyt létesít a Közösség és annak tagállamai között, amikor az utóbbiakat az elõbbi érdekében általános végrehajtási kötelezettséggel terheli. Ezen végrehajtási kötelezettséget ráadásul a Bizottság adminisztratív és a Bíróság jogi felügyelete alá helyezi a Szerzõdés 155., illetve 169. Cikke. A jogrendszerek tanulmányozása során aligha találunk olyan jogrendet, melyben egy általános végrehajtó hatáskörrel rendelkezõ szerv által alkotott jog elsõdlegességet élvez az azon szerv által alkotott joggal szemben, melynek rendelkezéseit végre kell hajtania.Ebben az esetben ugyanis a végrehajtó szerv, ha úgy tartja kedve, jogalkotás révén egyszerûen “megsemmisítheti” végrehajtási kötelezettségét,vagy módosíthatja annak tartalmát, hiszen az általa alkotott jog lerontja az õt végrehajtásra kötelezõ jogszabályt. Ez a helyzet pedig - felesleges is mondani - teljes jogi képtelenség: “a rendszer természetével ellentétes lenne, ha megengedné a tagállamoknak olyan intézkedések bevezetését vagy fenntartását, melyek a Szerzõdés hatékony érvényesülését veszélyeztetik” - fogalmazott a Bíróság.
Másrészt a jogforrási hierarchia egyik fontos rendezõ elve, hogy a nagyobb személyi hatállyal rendelkezõ jog primátust élvez a jogalanyok kisebb körére kiterjedõ szabályozással szemben. Ha nem így lenne, a kisebbség érdekeit a többség érdekeinek rovására lehetne érvényesíteni, s a többségi akarat végrehajtása minden esetben ki lenne szolgáltatva az adott kisebbség akaratának. Errõl az elképzelt állapotról írta James Madison, hogy “...valamennyi kormányforma alapelvének a fordítottján alapul, tudniillik hogy az egész társadalom autoritása a részek autoritásának volna alávetve. Olyan szörny volna ez, amelynek fejét a végtagjai irányítják.”
Harmadsorban pedig az is nehezen képzelhetõ el, hogy egy jogrendszerben lehetõvé váljék a közösen alkotott jog önálló,szuverén jogalkotó aktussal történõ lerontása. Ez olyannyira ellentmondana a tisztességes eljárás, a tág értelemben vett pacta sunt servanda, valamint a jogbiztonság elvébõl fakadó minden alapvetõ elvárásnak, hogy az ilyen jogrendszer fennállása minden bizonnyal csak ideig-óráig tartana. Ebben az esetben ráadásul az a helyzet is elképzelhetõ, hogy egy adott közösségi jogszabály valamely tagállamban alkalmazható, a másikban viszont - mivel valamilyen nemzeti normával ütközik - alkalmazhatatlan. Ha a Bíróság ekképp értelmezte volna a Római Szerzõdés rendelkezéseit, akkor ezzel egyszersmind értelmetlennek, alkalmazhatatlannak és teljességgel hiábavalónak nyilvánította volna azt a jogszabályt, melynek többek között õ maga is a létét közönheti, s melynek rendelkezéseit érvényre juttatni a legfõbb kötelessége.
Megállapíthatjuk tehát, hogy az Európai Bíróság a közösségi jog primátusának elfogadásakor csupán levonta azokat a következtetéseket, melyek a Római Szerzõdés rendelkezéseinek a modern jogrendszerek jogforrási hierarchiáját jellemzõ alapelvek fényében történõ elemzésébõl adódtak. Ha nem így történt volna, az európai jogrend létre sem jöhetett volna, a primátus elvének egyértelmû rögzitése viszont megteremtette a kapcsolatot a közösségi jog és a nemzeti jogrendszerek között: létrejött a jogrendszer fogalmi elemének tekintett hierarchikus viszony, lehetõvé vált a tényleges alkalmazás, a kelseni értelemben vett értékítéletek alkotása.
A teljes igazság kedvéért azonban valamivel még ki kell egészítenünk a fenti gondolatmenetet. A közösségi jog és a nemzeti jogok viszonyát elrendezõ primátus elve ugyanis nem mindenben elégíti ki a modern jogrendszerek jogforrási hierarchiája által támasztott követelményeket. A fent leírt három rendezõelv mellett ugyanis létezik még egy negyedik is, mely a népszuverenitás elvének megfelelõen azt mondja ki, hogy a nagyobb fokú demokraktikus legitimációval rendelkezõ testület által alkotott jog elsõdlegességet élvez a kisebb demokratikus legitimációjú szerv által alkotott joggal szemben. Az Európai Unióban nyilvánvalóan nem ez a helyzet: csupán egyetlen közösségi szerv, az Európai Parlament rendelkezik - a nemzeti törvényhozásokhoz hasonlóan - közvetlen demokratikus legitimációval, ám pontosan ez az a szerv, melynek a közösségi jogalkotásban játszott szerepe a legcsekélyebbnek mondható. A legfõbb jogalkotó testület, a tagállami kormányok képviselõibõl álló Tanács csupán - a tagjainak a nemzeti parlamentek irányában fennálló felelõsségi helyzetébõl származó - közvetett legitimációval rendelkezik, a Bizottság pedig, mely szintén eredeti jogalkotói hatáskört gyakorló szerv, teljesen híján van mindenfajta demokratikus legitimációnak.Ez volt az az ellentmondás, mely egyes tagállamok számára megnehezítette a közösségi jog primátusának elfogadását .Az hogy ez végül minden tagállamban mégis megtörtént, annak a bizonyítéka, hogy a közösségi jog fejlõdése az alkotmányjogi dogmák területét sem hagyta, illetve hagyja érintetlenül. Az európai jogrendben elvált egymástól a demokratikus legitimáció foka és a jogforrási hierarchiában betöltott pozíció: mi ez, ha nem a népszuverenitási elv klasszikus értelmezésének a meghaladása, melynek értelmében egy pusztán közvetett demokratikus legitimációval rendelkezõ szerv nem alkothat magasabb szintû jogot a közvetlen demokratikus legitimációval rendelkezõ szerv által alkotottnál? A Bizottság, mely semmiféle demokratikus legitimációval nem rendelkezik, eredeti jogalkotói hatáskörrel bír, s emellett az általános végrehajtói, ellenõrzõi és felügyeleti jogkör gyakorlójaként az Unió motorjának a szerepét is betölti: mi ez, ha nem a hatékonyság, az eredményes cselekvés általi legitimáció elvének burkolt elismerése, s ezáltal a legitimációt csak és kizárólag demokratikus legitimációként elfogadni hajlandó dogmatikus felfogás meghaladásának a jele? A Tanács tagjai, azaz a tagállamok kormányainak képviselõi olyan jogszabályt alkothatnak, mely nem csupán magasabb szintû a nemzeti parlamentek által alkotottnál, de ez utóbbi testületek számára végrehajtási kötelezettséget is elõírhat.A végrehajtó hatalmak képviselõi tehát, mint az Európai Unió Tanácsának tagjai, végrehajtásra kötelezhetik a törvényhozást! Mi ez, ha nem a klasszikus hatalommegosztási elvek lassú erodálódásának a jele?
A primátus elvének elfogadásával megvalósult tehát a jogrendszerrel szemben támasztott utolsó kritérium is: adva volt a hierarchiát megvalósító szabály. A másik kérdés azonban még mindig nyitott maradt: melyek azok a közösségi normák, melyek közvetlen alkalmazhatóságuk révén képesek “behatolni” a nemzeti jogrendszerekbe és ott érvényesíteni a közösségi jog elsõdlegesség elvét? Ezen kérdés megválaszolása a közvetlen hatály elvének vizgálata révén lehetséges, mely elv vonatkozásában az Európai Bíróság jogrendszer-kialakító, vagy ha úgy tetszik: alkotmányozó tevékenységének jelentõsége minden egyéb tényezõt messze megelõzött.

3.3. A közvetlen hatály elve és az Európai Bíróság

Az Európai Bíróságnak a Costa v. Enel-ügyben kifejtett álláspontja szerint a Közösség valódi hatalmának a forrása az állami hatáskörök átruházása, illetve a tagállamok szuverenitásának korlátozása. Ha pedig a Közösség állami hatáskörökbõl részesült, akkor ezen hatáskörök vonatkozásában meg kell adni számára a polgárok közvetlen kötelezésének, illetve jogokkal való felruházásának lehetõségét, hiszen csak ebben az esetben biztosítható az, hogy a Közösségre történõ hatáskör-átruházás ne járjon a jogi szabályozás hatékonyságának jelentõs csökkenésével azáltal, hogy a hatáskör birtokosának akaratát egy más akarattól, nevezetesen a tagállamok akaratától is függõvé teszi. A közvetlen hatály elve a közös európai jogrend kialakítását biztosító azon alapelv, mely a nemzetközi jogi diszciplína elvetésével a közösségi jog belsõ nemzeti jogként történõ és minden egyéb akarattól független alkalmazását hivatott garantálni. Amíg tehát a primátus elve nem más, mint a minden jogrendszer fogalmi elemét képezõ hierarchikus szabály, addig a közvetlen hatály elve azt hivatott biztosítani, hogy a közösségi jog normái a nemzeti jogok rendszerébe bekerülve elfoglalhassák az ezen szabály által számukra nyújtott helyet az immár közös európai jogrend hierarchiájában. A közvetlenül nem hatályos közösségi rendelkezések ugyanis - elvileg - csak a tagállamokat kötelezik, így rájuk a klasszikus nemzetközi jogi megközelítés alkalmazható. Azonban csak elvileg: a gyakorlatban ugyanis a Bíróság még a közvetlenül nem alkalmazható közösségi jogszabályok számára is igyekezett utat nyitni a nemzeti jogrendek felé, s ebbõl a célból kifejlesztett egy rendkívül szellemes doktrínát, nevezetesen a közvetett hatály teóriáját.
Mivel az Európai Bíróság a közösségi jogot összességében a nemzeti jogrendszerek felett helyezi el, ebbõl következõen a közösségi jog azokban az esetekben is megállapít a bíróságok által érvényesítendõ érvényességi kritériumokat a nemzeti jog számára, amikor közvetlen összeütközés az adott jogszabályok között nem jöhet létre. A különbség csupán az, hogy ezekben az esetekben az érvényességi kritérium nem a tartalmi megfelelõség, hanem a közösségi jogszabály által kitüzött cél elérése.A közvetett hatály elvének tehát az az alapja, hogy valamely közvetlenül nem hatályos közösségi jogszabály - pl. irányelv - által megfogalmazot cél nem, vagy nem maradéktalan teljesülése az érvényességi kritérium megszegésének, vagyis jogrendszerbeli diszharmóniának tekintendõ, melynek kiküszöbölésére a jogalkalmazónak akkor is törekedni kell, ha az adott közösségi jogszabály közvetlen alkalmazása nem lehetséges.Ha tehát a nemzeti bíróság nem teheti meg azt, hogy félreteszi a közösségi szabállyal ellentétes nemzeti szabályt, akkor “minden hatalmában levõ eszközzel a nemzeti jog közösségi joghoz igazítására kell törekednie” , azaz köteles a nemzeti jogot a közösségi jog fényében értelmezni. Ebben az esetben tehát nem közvetlenül kerülnek be a közösségi jog szabályai a nemzeti jog rendszerébe, hanem bírói jogértelmezés révén, vagyis közvetett módon. Azonban mihelyt a közösségi norma a nemzeti jogrendbe egyszer már bekerült, függetlenül ennek módjától és okától, abban a pillanatban érvényesülni fog a jogrendszer hierarchikus szabálya, vagyis a közösségi jog primátusának elve.Ilymódon tehát a közösségi jog primátusának nem feltétele a közösségi jogszabály közvetlen hatálya: érvényesülhet bírói jogértelmezés révén is. Ez a gyakorlat egyébként megfelel a jogrendszerekkel és a jogalkalmazással szemben támasztott modern igényeknek, melyek a bírói tevékenységtõl a jogrend, azaz a jogi hierarchia minden lehetséges eszközzel történõ védelmét várják el, s melyek annak a fejlõdésnek a következményeinek tekinthetõk, melynek során a szigorúan pozitív, törvényes igazságszolgáltatást a legalista és természetjogi hatásokat is magába foglaló, a törvények védelme mellett a jogrend védelmét is feladatának tekintõ alkotmányos igazságszolgáltatás váltotta fel. A közvetett hatály teóriája tehát a közös európai jogrend szempontjából felmérhetetlen jelentõséggel bír, hiszen a jogrendszer sine qua non-jának tekintett hierarchikus szabályt, a primátus elvét “kiszabadította a közvetlen hatály fogságából”.
A közvetett hatálynak továbbá megvan az az elõnye a közvetlen hatállyal szemben, hogy alkalmazása révén minden esetben lehetõség nyílik két magánszemély jogvitájának a közösségi joggal összhangban történõ elbírálására - természetesen a bírói jogértelmezés lehetõségei által meghatározott kereteken belül. A nemzeti bíróság ekkor ugyanis úgy alkalmaz egy magánszemélyek jogvitájában nem alkalmazható közösségi jogszabályt, hogy névlegesen a nemzeti jogot alkalmazza. Ennek technikája pedig a bírói jogértelmezés.
Míg az “eredeti” közvetlen hatállyal rendelkezõ közösségi jogszabályok esetén a Bíróság tevékenysége csupán a közvetlen hatály védelmére terjed ki, addig az eredetileg közvetlenül nem hatályos rendelkezések közvetlen hatályának megállapításakor valódi jogalkotói funkciót lát el: megváltoztatja ugyanis a jogszabály személyi hatályát. Ezekben az esetekben az eljárás tárgya egy olyan közösségi rendelkezés, mely a tagállamokat kötelezi és ezen kötelezettség teljesítésére határidõt szab. A határidõ eredménytelen leteltekor a kötelezettségét nem teljesítõ tagállam esetén beáll a jogsértés állapota, diszharmónia keletkezik a jogrendszerben, mely háromféleképpen oldható fel:

  1. A Bizottság a 169.Cikk alapján kikényszerítési eljárást indít az adott tagállammal szemben, mely eredménnyel zárul.
  2. A Bíróság - valamely egyedi eljárás során - a végrehajtási kötelezettséget megfogalmazó rendelkezést annak közvetlen hatályának kimondásával “hatályba lépteti” az adott tagállamban.Ez azonban nem mentesíti az adott tagállamot a jogszabályban foglaltak teljesítésének kötelezettsége alól.
  3. A nemzeti bíróság - a közvetett hatály doktrínája alapján - jogértelmezés révén megpróbálja összhangba hozni a közösségi és a nemzeti szabályokat. Ez afféle korlátozott hatékonyságú “tartalék megoldás” arra az esetre, ha a közvetlen hatály kritériumai az adott közösségi jogszabály esetén nem teljesülnek.

Amíg tehát a rendeletek közvetlen hatálya a jogszabály eredendõ célja, addig ugyanez a közvetlenül nem hatályos jogszabályok esetén szankció: a végrehajtási kötelezettség elmulasztásának szankcionálása a kötelezettséget megfogalmazó rendelkezések személyi hatályának a magánszemélyekre történõ kiterjesztése révén. Amíg a rendeletek közvetlen hatályának beállta a jog helyes müködésének az eredménye, addig az egyéb jogszabályok közvetlen hatályának megállapítását mindig jogrendszerbeli diszharmóniák eredményezik.Ezekben az esetekben a közösségi jogot alkalmazó bíróságnak fikciót kell alkalmaznia, úgy kell az adott ügyet elbírálnia, mintha az adott tagállam végrehajtotta volna a közösségi jogszabályban foglaltakat. Az Európai Bíróság, akinek legfõbb funkciója a jog uralmának biztosítása, nyilvánvalóan nem fogadhatta el a jogsértést hivatkozási alapként, hiszen ebben az esetben “fennállna az a veszély, hog a jogsértést jogelvi szintre emelik , amit a Bíróság nem tehet meg anélkül, hogy ezáltal a 164.Cikk által megfogalmazott feladatával konftrontálódjék.” Nem fogadhatta el továbbá azt sem, hogy a magánszemélyek részére a közösségi jog által biztosított jogok érvényesülése a tagállamok akaratának függvényévé váljék. A közös európai jogrend jellegzetessége ugyanis - fejtette ki a Van Gend & Loos-ügyben -, hogy alanyai nem csupán a tagállamok, hanem a magánszemélyek is,akiket nem csupán kötelezettségek terhelnek, hanem jogok is illetnek. Ezek a jogok pedig nem csupán a Szerzõdés kifejezett rendelkezése révén keletkezhetnek, hanem létrejöhetnek a tagállamokat terhelõ egyértelmû kötelezettségek révén is.
Az Európai Bíróságnak a közvetlen hatály elvével összefüggõ joggyakorlata a következõ három területen vizsgálható:
· a közvetlen hatály általános kritériumrendszerének meghatározása,
· a közvetlen hatály valamely jogszabályra, vagy rendelkezésre vonatkozó konkrét megállapítása,
· a közvetlen hatály tartalmának megállapítása.
Nyilvánvaló, hogy nem minden rendelkezés alkalmas arra, hogy magánszemélyekre közvetlenül jogokat és kötelezettségeket állapítson meg.Az ilyen szabályokra lényegében a nemzeti jogszabályokkal szemben támasztott követelmények tekinthetõk irányadónak.A Van Gend & Loos-ügyben a tilalmat megfogalmazó rendelkezések közvetlen hatályra való alkalmasságát mondta ki a Bíróság,s a közvetlen hatály feltételeként az egyértelmûséget (“eindeutigen Verpflichtungen”), a “világos és korlátozásmentes” negatív kötelezést (“klares und uneingeschranktes Verbot”), valamint a nemzeti jogalkotói aktusok meghozatalára irányuló fenntartás hiányát jelölte meg.
A közvetlen hatály doktrínájának további fejlõdése felfogható úgy, mint a fenti feltételek fokozatos tágítása, eróziója. A Lütticke-ügyben olyan tilalmat megfogalmazó rendelkezés - az RSZ 95.Cikk (1) bekezdésének - a közvetlen hatályát állapította meg a Bíróság, melynek végrehajtása érdekében a tagállamok belsõ jogalkotói aktusok meghozatalát helyezték kilátásba.Megszûnt tehát a nemzeti jogalkotói aktusok meghozatalára irányuló fenntartás hiánya a közvetlen hatály feltétele lenni, feltéve, hogy az ezen aktusok meghozatalára nyitva álló határidõ eredménytelenül eltelt. A Lütticke-ügy történelmi jelentõsége - jogelméleti szerepe mellett - abban rejlett, hogy megindította azt a folyamatot, mely a Római Szerzõdésnek az átmeneti idõszak végéig megszüntetendõ diszkriminatív nemzeti korlátozásokat tiltó rendelkezéseinek közvetlenül hatályossá válásához vezetett. A Defrenne-esetben pedig már általános jelleggel mondta ki a Bíróság, hogy a végrehajtásra szoruló, de végre nem hajtott közösségi rendelkezés a határidõ leteltével közvetlenül hatályossá válik, továbbá megismételte azt az elvet, miszerint “az a tény, hogy meghatározott szerzõdési rendelkezések kifejezetten csak a tagállamok számára fogalmaznak meg kötelezettségeket, nem zárja ki azt, hogy az így megfogalmazott kötelezettségek betartásában érdekelt magánszemélyek is jogokat szerezzenek. “ A második Defrenne-eset tehát a negatív kötelezés követelményének erózióját eredményezte.Azt is egyértelmûvé tette egyúttal a Bíróság, hogy “ a tagállamok által felvállalt kötelezettség nem zárja ki a Közösség hatáskörét az adott területen.” A Reyners v. Belgium-ügyben olyan szerzõdési rendelkezés - az 52.Cikk- közvetlen hatályát állapították meg a luxembourgi bírák, mely további közösségi jogalkotást helyezett kilátásba. Ebben az esetben tehát nem a meghozott jogszabályok végrehajtásáért felelõs tagállamok részérõl történt a mulasztás,hanem egy szinttel feljebb: a Közösség szervei követtek el “mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést” azáltal, hogy a Szerzõdésben foglalt jogok érvényesülése érdekében nem alkották meg a szükséges és elõírányzott jogszabályokat. A Bíróság álláspontja azonban ugyanaz volt: a magasabb szintû jogszabályok által biztosított jogokat az alsóbb szinten elhelyezkedõ - jogalkotó vagy végrehajtó - szervek mulasztása nem veszélyeztetheti! Ezt a jogalkalmazói gyakorlatot nevezik alkotmányos igazságszolgáltatásnak.
Az irányelvek esetén hasonló a helyzet: a közvetlenül kötelezett címzettek a tagállamok, kötelezettségüket meghatározott határidõn belül teljesíteniük kell, a jogszabály eredeti célja, hogy a magánszemélyek vonatkozásában a joghatások közvetett módon, tagállami aktusok révén álljanak be. A tagállam mulasztása tehát azt eredményezi, hogy az irányelvben meghatározott jogok és kötelezettségek az adott állam polgárai esetében nem érvényesülnek. Elvileg ebben az esetben a Bizottságnak kikényszerítési eljárást kell kezdeményeznie az adott tagállammal szemben, ám mivel ez a lépés a brüsszeli testület diszkrecionális döntési jogkörébe tartozó kérdés, így a magánszemélyek jogainak kizárólagos védelmére nyilvánvalóan nem alkalmas. Mivel pedig a Bíróságnak más eszköz nem áll a rendelkezésére, kénytelen adott esetben a szóban forgó rendelkezést közvetlenül hatályosnak nyilvánítani, lehetõséget adva ezáltal a mulasztó állam polgárainak jogaik bírói úton történõ érvényesítésére. Ebbõl is látszik, amit korábban már hangsúlyoztunk: az eredetileg közvetlenül nem hatályos jogszabály közvetlenül hatályossá válása a jog diszfunkcionális mûködésének tekinthetõ, alapja ugyanis minden esetben közösségi vagy állami kötelezettségszegés: “...minden esetben, amikor egy irányelvet megfelelõen végrehajtanak, a magánszemélyekre nézve a mindenkori tagállam által foganatosított végrehajtási intézkedések révén fejtik ki hatályukat.” Az irányelvek közvetlen hatályára vonatkozó, a Bíróság által felállított legfontosabb alapelvek a következõk:

  1. A Szerzõdésnek a rendeletek közvetlen hatályát megállapító rendelkezésébõl nem következik, hogy más, ezen Cikkben említett jogszabályi kategóriák soha nem eredményezhetnek hasonló hatásokat. Az irányelvek kötelezõ erejének továbbá ellentmondana a közvetlen hatály teljes kizárása .A Bíróság ezen megállapításából az következik, hogy az irányelvek közvetlen hatályát, mint a kötõerõ biztosítékát, azaz - mint ahogy fent már megállapítottuk - egyfajta szankcióként, a másik oldalról nézve pedig jogorvoslatként fogja fel.
  2. Az irányelvek közvetlen hatályának hiányában az effet utile elve sérülne meg. Ez tehát a Bíróság tevékenységét ebben a kérdésben (is) meghatározó alapvetõ jogpolitikai indok.
  3. Az irányelvek közvetlen hatályának megállapítása szempontjából az adott rendelkezés “jogi természetének, rendszerének és jelentésének” a feltárása szükséges. A kérdéses rendelkezés közvetlen hatálya független az irányelv egészének közvetlen hatályától .
  4. Az irányelv végrehajtását elmulasztó tagállam nem hivatkozhat saját mulasztására polgáraival szemben, a polgárok viszont jogosultak az irányelvre hivatkozni “minden belsõ, nem irányelv-konform jogszabállyal szemben”, feltéve, hogy az irányelv “tartalmilag feltétlen és kielégítõ mértékben pontos”szabályozást tartalmaz. A mulasztás az irányelvben meghatározott határidõ lejártával áll be.

Ezeket az alapelveket a Bíróság több ítéletében lényegében szó szerint megegyezõ módon, vagy visszautalásszerûen megismételte.
Mindeddig a közvetlen hatály vertikális típusáról volt szó, vagyis a megfelelõen végre nem hajtott közösségi jogszabályra hivatkozó magánszemély államával, illetve annak valamely szervével állt szemben. A közvetlen hatály korlátai azonnal szembetûnõvé válnak, mihelyt egy magánszemély egy másik magánszeméllyel szemben kívánja a végre nem hajtott irányelv által biztosított jogait érvényesíteni. Ebben az esetben ugyanis két alapvetõ jogelv ütközik: a Bíróságnak egyrészt védelemben kell részesítenie az irányelv rendelkezéseihez kapcsolódó jogszerû elvárásokat, másrészt viszont nem állapíthatja meg valakinek a felelõsségét olyan jogszabály alapján, melynek az illetõ nem címzettje. A közvetlen hatály megállapítása ugyan a magánszemélyekre is kiterjeszti a jogszabályba foglalt jogokat és kötelezettséget, ám a jogbiztonság elvével nyilvánvalóan nem férne össze a közvetlen hatály magánszemélyekre történõ visszamenõleges megállapítása. A Bíróság által megállapított közvetlen hatály révén a horizontális jogviszonyokban keletkezõ ezen ellentmondás feloldására a következõ lehetõségek adódtak:

  1. A horizontális közvetlen hatály elutasítása azon az alapon, hogy egy magánszemély nem tehetõ felelõssé állama mulasztásáért. Itt szeretném megjegyezni azt, hogy vannak olyan szerzõdési rendelkezések, melyek vonatkozásában a horizontális közvetlen hatály fennállása nyilvánvaló és meg sem kérdõjelezhetõ.Ilyenek például a versenyjogi rendelkezések (85. és 86.Cikk), melyek közvetlen és feltétlen tilalmakat fogalmaznak meg a közösségi jog hatálya alá tartozó vállalatok számára.
  2. A horizontális közvetlen hatály korlátok között történõ elfogadása.
  3. A mulasztó tagállam felelõsségének valamiképpeni realizálása. Ez úgy történhet, hogy a mulasztásból kárt szenvedett magánszemély állama ellen indít pert, mivel annak kötelezettségszegése következtében - a horizontális közvetlen hatály hiánya miatt - nincs lehetõsége közvetlenül a károkozótól követelnie kára megtérítését (közvetlen hatály hiánya miatti mögöttes állami felelõsség).

A Bíróság joggyakorlata során a fenti 2. és a 3. megoldást fogadta el. Több ügyben megállapította ugyanis azoknak az alapvetõ, alkotmányosnak nevezhetõ közösségi jogi elveket megfogalmazó rendelkezéseknek a horizontális jogviszonyokban is érvényesülõ közvetlen hatályát, melyek - a Bíróság jogértelmezése szerint - a közösségi jog valamennyi alanyát kötelezik Ilyen jogelvek, illetve rendelkezések:
· az állampolgársági és egyéb alapon történõ diszkrimináció tilalma ,
· a személyek, az áruk, a szolgáltatások és a tõke szabad áramlása .
A Szerzõdés fenti alapelveket megfogalmazó rendelkezéseinek horizontálisan is érvényesülõ közvetlen hatállyal való felruházása mellett a Bíróság a Marshall-ügyben általános jelleggel mondta ki azt, hogy “ egy irányelv önmagában magánszemélyeket nem kötelezhet...” , mivel a Szerzõdés 189 Cikke szerint az irányelvek csak a címzett tagállamokat kötelezik, így horizontális közvetlen hatályuk kizárt. A fõügyész állásfoglalásában annak a véleményének adott hangot, hogy “ Az irányelveknek az ún. horizontális hatállyal való felruházása teljesen eltüntetné a rendeletek és az irányelvek között a Szerzõdés 189. és 191. Cikke által megállapított különbségeket.” Az irányelvek horizontális közvetlen hatályának hiányát a Bíróság az “állami szerv” fogalmának a lehetõ legtágabb módon történõ meghatározásával igyekezett kompenzálni .
A fenti 3. megoldás vonatkozásában a Francovich-ügyben tette meg a döntõ lépést a Bíróság, amikoris kimondta az állami kárfelelõsség elvét a közösségi jog nem, vagy nem megfelelõ végrehajtása miatt. Az irányelvek horizontális közvetlen hatályának hiánya - a Bíróság döntése szerint - ugyanis nem okozhat jogsérelmet a polgárok számára, ezért ebben az esetben a mulasztó államnak kell mögöttesen belépnie a jogviszonyba és viselnie a felelõsséget végrehajtási kötelezettségei megszegéséért. A polgároknak tehát jogukban áll a horizontális jogviszonyt vertikálissá transzformálva közvetlenül államukat perelni, a nemzeti bíróságok pedig jogosultak és kötelesek kártérítésre kötelezni az államot abban az esetben, ha megállapítható, hogy az elmulasztotta a közösségi jogból származó kötelezettségei teljesítését. A Francovich-döntés tehát nem az irányelvek horizontális közvetlen hatályának elfogadását jelentette - ezt a bírósági joggyakorlat továbbra is kizárja - , hanem a horizontális jogviszony vertikálissá és ezáltal peresíthetõvé tételét szolgálta. A Bíróság ítélete már csak amiatt is szerencsés volt, mert megszüntette az állami és a magánszektor alkalmazottai között a jogaik érvényesíthetõsége vonatkozásában de facto fennálló különbséget, a közösségi jog végrehajtására - az államok által polgáraik számára fizetendõ kártérítések kilátásba helyezése révén -gyakorolt hatása és jogpolitikai jelentõsége pedig szinte felbecsülhetetlen.
Ami pedig az Európai Bíróságnak a közvetlen hatály tartalmi meghatározásában játszott szerepét illeti, mindenekelõtt kiemelendõ az a következetes gyakorlat, mellyel az ezen jellemzõvel rendelkezõ közösségi jogszabályok független, autonóm érvényesülését védte és védi.A közvetlen hatály lényege ugyanis az, hogy általa közvetlen jogviszony jön létre a Közösség és a közösségi jog hatálya alá tartozó magánszemélyek között, így minden olyan nemzeti intézkedés vagy gyakorlat, mely az ilyen közössségi jogszabályok tartalmát megváltoztatja, alkalmazásuk szempontjából feltételeket, külön nemzeti szabályokat állapít meg, tehát az azokban foglalt jogok és kötelezettségek automatikus és teljes érvényesülését bármilyen módon gátolja vagy lehetetlenné teszi, jogellenes. Ebben az esetben ugyanis - még a “jószándékú”, nem diszkriminatív nemzeti intézkedések esetén is - a közös jog lényege: az egységes alkalmazás kerülne veszélybe, ami nélkül pedig autonóm európai jogrendrõl beszélni nem lehet. Így többek között nem megengedett
· a rendeletek közösségi jellegének “elrejtése” nemzeti jogszabályba foglalás révén, mivel ez a gyakorlat ellentmondana a közvetlen hatály elvének, sértené a közösségi szervek azon jogát, hogy jogalkotás révén közvetlenül kerüljenek kapcsolatba az Unió polgáraival, másrészt pedig - a jogértelmezési lehetõség megvonásával - csökkentené a Bíróság hatáskörét is.
· Tilos bármiféle jogszabályi, adminisztratív, vagy egyéb akadály emelése a közösségi rendeletek közvetlen hatályosulása elé. Így például a nemzeti hatóságok semmilyen formában nem gátolhatják a közvetlenül hatályos közösségi jogszabályok által biztosított jogok gyakorlását, ugyanakkor biztosítaniuk kell az ezen normák által meghatározott kötelezettségek betartatását.
· Ugyancsak nem megengedett a nemzeti bíróságok azon jogának korlátozása, hogy eldönthessék a közvetlen hatállyal rendelkezõ közösségi jogszabály végrehajtása érdekében megszületett nemzeti rendelkezések tartalmi megfelelõségét. A közvetlen hatály tehát megteremti a lehetõséget a nemzeti bíróságok számára, hogy döntést hozzanak a közösségi jog végrehajtása érdekében megszületett nemzeti normák jogszerûsége vonatkozásában.
· A nemzeti hatóságok nem bocsáthatnak ki a közvetlenül hatályos közösségi jogszabályok vonatkozásában kötelezõ érvényû értelmezési szabályokat, mivel az ilyen jellegû normák értelmezése egyedül a Közösség és a tagállamok bíróságainak joga és kötelessége. A nemzeti bíróságok értelmezési jogosítványai tehát a közvetlenül hatályos közösségi jog vonatkozásában a nemzeti szervek által nem korlátozhatók.
· Mivel a közvetlen hatállyal rendelkezõ közösségi jog elsõdlegességet élvez a nemzeti joggal szemben, így az ilyen jellegû közösségi normákat a nemzeti bíróságok kötelesek automatikusan alkalmazni és a velük ellentétes nemzeti szabályokkal szemben is érvényesíteni. Ha egy nemzeti bíróság elött folyó ügyben vita támad valamely közösségi jogszabály közvetlen hatálya felõl, az adott bírói fórum köteles elõzetes döntés iránti kérelmet elõterjeszteni. A közösségi jog primátusa értelmében továbbá a közösségi közigazgatásnak a közvetlenül hatályos közösségi jogra alapuló határozatai is a nemzeti jog fölött állnak. Az ilyen közigazgatási (bizottsági) határozatok kötelezõ erejét és végrehajtását az sem befolyásolhatja, hogy a nemzeti bíróságok korábban az adott ügyet jogerõsen már elbírálták.
Összegzésül még egyszer szeretném hangsúlyozni, hogy míg a közvetlen hatály Bíróság általi védelme a jog helyes, addig megállapítása a jog helytelen müködését jelenti és ez utóbbi ellentmond a jogbiztonság elvébõl fakadó azon követelménynek is, melynek értelmében valamely jogszabály lényeges jellemzõinek - így többek között személyi hatályának - megállapítása nem a jogalkalmazó, hanem a jogalkotó szervek joga és feladata. Ez az ellentmondás különösképpen nyilvánvalóvá vált a horizontális közvetlen hatállyal kapcsolatos kérdések kapcsán. Az Európai Bíróság azonban nem tehetett mást:a kötelezettségszegés merev jogértelmezéssel történõ védelme, a saját jogsértésre való hivatkozás elfogadása ugyanis sokkal inkább veszélybe sodorta volna, sõt teljes mértékben aláásta volna a jogbiztonságot a Közösségben.
A közvetlen hatály Bíróság általi megállapítása valamely végre nem hajtott közösségi jogszabály esetén tehát a kisebbik rossz választását jelenti a közösségi jog függetlensége, egységessége és hatékony érvényesülése érdekében.

  • kapcsolódó anyagok
EURÓPAI UNIÓ JOGA
EURÓPAI UNIÓ BÍRÓSÁGA
TANULMÁNY