A közösségi jog létrejötte, fejlõdése, különös tekintettel az Európai Bíróság jogfejlesztõ tevékenységére

2001. november 21. Dr. Fülöp Botond
letöltés

4. Az Európai Bíróság és a Közösség hatásköre

4.1. A Közösség általános hatásköre

Az Európai Közösség hatásköre azon ügyek összességét jelenti, melyekben a közösségi szervek jogosultak, illetve - meghatározott esetekben - kötelesek eljárni. Ez a Közösség általános hatásköre, mely a tagállamok nemzeti hatásköreinek átruházása révén jött létre, s melytõl meg kell különböztetni a Közösség belsõ hatásköri rendjét, mely az egyes közösségi szervek - beleértve a tagállamokat is - hatáskörét határozza meg az általános hatáskörbe tartozó közösségi feladatok, politikák megvalósítása során. A közösségi szervek részére biztosított kompetenciák, mint különös hatáskörök gyakorlása során tehát az általános hatáskör úgy jelenik meg, mint hatásköri korlát, mely a saját különös hatáskörében eljáró szerv tevékenységének, eljárásának határait jelöli ki.
A Közösség általános hatáskörét, csakúgy mint a belsõ hatásköröket a Közösség alkotmányos alapjának tekinthetõ szerzõdési joganyag állapítja meg. Mindazon ügyek, melyek a szerzõdésekben nem szerepelnek közösségi feladatként, illetve célkitûzésként, a tagállamok kizárólagos hatáskörében maradtak. A 3B Cikkely értelmében ugyanis “a Közösség a Szerzõdés által ráruházott hatáskörben és az abban meghatározott céloknak megfelelõen jár el,.. s tevékenysége nem léphet túl azon, ami a Szerzõdés célkitûzéseinek megvalósításához szükséges.”
Ezen látszólag egyértelmû és világos megfogalmazás ellenére a Bíróság számos esetben találkozott azzal a kérdéssel, hogy egy adott ügy kapcsán rendelkezik-e a Közösség hatáskörrel. Az ún. cellulóz-ügyben például arról kellett döntenie a Bíróságnak, hogy alkalmazhatók-e a közösségi jog versenyjogi szabályai akkor, ha a közösségi jogot sértõ megállapodást kötõ felek a Közösség területén kívüli honosságú jogi személyek. A Bíróság végül a közösségi versenyjog alkalmazása vonatkozásában mind a felperesek által hangoztatott bejegyzés szerinti területi hatály elvét, mind pedig a Bizottság által védelmezett hatáselvet elvetette, s a végrehajtás szerinti területi hatály elvét állította fel. A Magill-ügyben a Bíróság ismételten megerõsítette azt az esetjogából “nyilvánvalóan következõ” elvet, hogy nem lehet a Közösségen belül olyan nemzetközi egyezmények rendelkezéseire hivatkozni, amelyet a Szerzõdés hatálybalépése, vagy valamely tagállam csatlakozása elõtt fogadtak el, mivel a közösségi jog nem foglalhatja magában olyan államok jogát, amelyek nem tagok. Ha pedig a Szerzõdést már ratifikált állam köt ilyen megállapodást, akkor ez a közösségi szerveknek a Szerzõdésben biztosított hatáskörét nem korlátozhatja, mivel a tagállamok egyoldalúan nem jogosultak a Szerzõdés rendelkezéseinek módosítására. Ebben az ügyben tehát a tagállamok által kötött nemzetközi egyezmények korlátozó hatásától “mentette meg” a Közösség hatáskörét az Európai Bíróság ítélete.A Walrawe-ügyben a sporttevékenység közösségi jog hatálya alá tartozása volt a kérdés, s a Bíróság válasza értelmében a sporttevékenységre annyiban terjed ki a közösségi jog hatálya, amennyiben az a 2.Cikk szerinti gazdasági tevékenységnek minõsül. A Doná v. Mantero ügyben azután a hivatásos labdarúgást a 2.Cikk szerinti gazdasági tevékenységnek minõsítve a Bíróság megállapította a Közösség hatáskörét. Az ún. tûzkárbiztosítás-ügyben a biztosítási szolgáltatásoknak a közösségi versenyjog hatálya alá tartozását mondta ki a Bíróság, mivel “ha az EGK Szerzõdés bizonyos tevékenységeket ki akart vonni a versenyszabályok alól, akkor kifejezett kivételeket fogalmazott meg erre vonatkozóan”.
A közösségi jog közvetlenül hatályosuló normái vonatkozásában pedig gyakran magánjogi aktusok, illetve magán-, vagy jogi személyek magatartásának közösségi jog hatálya alá tartozásának kérdését kell eldöntenie a Bíróságnak. A versenyjogi ügyekben például a Bizottság határozatának megsemmisítését kérõ felperesek védekezésének egyik leggyakoribb indoka, hogy a Bizottság esetükben tévesen állapította meg a 85. vagy a 86. Cikk alkalmazhatóságát. A Bíróságnak ilyenkor az adott megállapodás, döntés vagy magatartás jellegének és hatásának a közösségi jog szabályai tükrében történõ elemzése révén kell választ adnia a közösségi jog hatályának kérdésére. A Bíróság számára ezekben az ügyekben nem a megállapodás formális jogszerûségének kérdése a döntõ, hanem az, hogy létrejött-e versenykorlátozó hatás, azaz megállapítható-e a közvetlenül hatályos, azaz magánszemélyekre nézve is kötelezõ rendelkezések megszegése. A hatáskör-analízis egyik legfontosabb alapelvét mondta ki a Bíróság, amikor úgy fogalmazott, hogy a közösségi intézmények vonatkozásában az aktus hatékonysága fontosabb szempont, mint a hatáskör formális hiánya .(Ugyanakkor ezt az elvet nem tartotta alkalmazhatónak az Unió külügyi jogköre kapcsán).
Az Unió általános hatáskörének megállapítása tehát nem olyan egyszerû feladat, mint amilyennek elsõ pillantásra látszik.A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a közösségi jog közvetlen hatálya azzal a következménnyel jár, hogy az Európai Bíróságnak olyan jogesetekkel is foglalkoznia kell, melyekben a tagállamok által saját kizárólagos nemzeti hatáskörben meghozott jogszabályai közösségi jogot sértõ voltáról kell nyilatkozni. Az ugyanis, hogy az Unió általános hatáskörét a 3B Cikkely rendelkezései korlátozzák, nem jelenti azt, hogy az azon kívül esõ szabályozási tárgyak vonatkozásában a tagállamok tetszés szerint járhatnak el: a közösségi jog primátusának elve ugyanis feltétlen, azaz minden közvetlenül hatályos közösségi norma esetén érvényesül minden nemzeti jogszabállyal szemben, s nem korlátozódik csupán a párhuzamos jogosítványok területére.A Bíróság számos ügyben megállapította, hogy nem lehet olyan nemzeti hatáskörben meghozott nemzeti jogszabályokra hivatkozni, melyek gátolják, vagy akadályozzák a közösségi jog “egységes és teljes” érvényesülését. Ezekben az esetekben a Bíróság következetesen alkalmazta a közösségi jog primátusának elvét és magánszemélyeknek sem engedte meg, hogy úgy éljenek a nemzeti hatáskörben alkotott jogszabályok által biztosított jogaikkal, hogy eközben magatartásuk ellentétes legyen a közösségi jog közvetlenül hatályos szabályaival. A Consten and Grundig-ügyben például úgy rendelkezett a Bíróság, hogy “ a közösségi versenyjogi szabályok nem teszik lehetõvé a nemzeti védjegyjog rendeltetésének nem megfelelõ gyakorlását abból a célból, hogy azzal a közösségi kartelljog alkalmazását meghiúsítsák”.Az ún. kukoricavetõmag-ügyben pedig a nemzeti ipari vagy kereskedelmi tulajdonjog olyan gyakorlását nyilvánította a közösségi jogot sértõnek a Bíróság, mely - összekapcsolódva a licenciavevõ kizárólagos forgalmazási jogával - abszolút területi védelmet eredményez. Ezek az esetek egyértelmûen bizonyítják, hogy a Bíróság elõtt nem lehet a nemzeti hatáskörre hivatkozni akkor, ha az abban meghozott (pl nemzeti védjegyjogi, vagy ipari tulajdonjogi) jogszabályok szerinti eljárás közösségi jogot sértõ hatást eredményez. Ez is azt mutatja,hogy az integráció mai fejlettségi foka és a közösségi jog napjainkban tapasztalható kiterjedtsége mellet lényegében már nincs olyan terület, ahol a tagállamok - sõt egyre inkább a magánszemélyek is! - jogi cselekményeik során figyelmen kívül hagyhatnák a közösségi jog szabályait.
A Közösség általános hatáskörének kérdését érintette a Bizottság v. Tanács ügy is , melynek során a Bíróság a 235.Cikk alkalmazhatóságával kapcsolatban megállapította, hogy az olyan tartalék jogkört tartalmaz, mely csak minden egyéb jogalap híján szolgálhat a Közösség hatáskörének alapjául.
A Közösség hatásköre nem azt jelenti, hogy ezen ügyekben kizárólag a közösségi szervek jogosultak ellátni, sõt a párhuzamos hatáskörök vonatkozásában a szubszidiaritás elve értelmében a tagállamok eljárása számít alapesetnek. Ezen ügyek kapcsán számos olyan kérdés felmerül, melyek megválaszolásában - pontos és kimerítõ szerzõdési rendelkezések hiányában - a Bíróság esetjoga mindvégig komoly szerepet játszott. Ezek a kérdések a következõk:
· Mely ügyek tartoznak a Közösség kizárólagos hatáskörébe?
· Hogyan tehet szert valamely terület vonatkozásában a Közösség kizárólagos hatáskörre?
· Biztosít-e lehetõséget a közösségi jog retranszferre, azaz valamely terület visszaszármaztatására a Közösség kizárólagos hatáskörébõl párhuzamos hatáskörbe?
· Mi a jogszerû eljárás a párhuzamos hatáskörbe tartozó ügyek vonatkozásában?

4.2. A Közösség kizárólagos hatásköre

A Közösség általános hatáskörét érintõ ügyekben tehát azt a kérdést kell a Bíróságnak megválaszolnia, hogy az adott tényállásra - megállapodásra, magatartásra vagy jogi aktusra - alkalmazhatók-e a közösségi jog szabályai. Ehhez mindenekelõtt meg kell vizsgálni a vita tárgyát képezõ aktus jellemzõit és hatásait, s ezeket össze kell vetni a közösségi jog rendelkezéseivel. Láttuk, hogy a hatáskör-analízis során a Bíróság a közösségi hatáskört tágan értelmezve azon aktusokat is konzekvensen a közösségi joggal ellentétesnek nyilvánít, mely aktusok nemzeti hatáskörben jogszerûen születtek meg, vagy a nemzeti hatáskörben jogszerûen alkotott jogszabályok keretein belül maradtak, ám hatásukat tekintve mégis ellentétesek a közösségi jog szabályaival. Ebben az esetben tehát nem a nemzeti jogszabály közösségi jogot sértõ volta a kérdés, hanem a nemzeti jog által biztosított jogosultságok felhasználásának módja és hatásai. Emellett pedig természetesen a közösségi jogszabályok által használt fogalmak elemzése szükséges annak megállapításához, hogy az adott tevékenység, magatartás vagy aktus a közösségi jog hatálya alá tartozik-e vagy sem.
Ha az általános hatáskör-analízis arra az eredményre vezet, hogy az adott ügyben fenáll a Közösség hatásköre, akkor az még mindig kétféle lehet: vagy kizárólagos vagy párhuzamos.A kizárólagos közösségi hatáskörbe tartozó ügyek jellemzõje, hogy ezekben az esetekben a tagállamok csak abban az esetben alkothatnak jogot, ha azt a Tanács engedélyezte, vagy ahhoz - meghatározott feltételek egyidejû fenállása esetén - a Bizottság hozzájárult. A kizárólagos hatáskörök vonatkozásában a Bíróság szerepe kettõs: egyrészt - mivel a közösségi jog nem tartalmazza az ebbe a körbe tartozó ügyek kimerítõ, taxatív felsorolását - az általános közösségi hatáskörbe tartozó szabályozási területek csak a közösségi joganyag szövegének, összefüggéseinek és céljainak elemzése révén sorolhatók be a párhuzamos vagy kizárólagos hatáskörök csoportjába, másrészt pedig fontos szerepet játszott a bírósági esetjog a kizárólagos hatáskör jogi természetének meghatározásában is.
Ami a Bíróság elsõ funkcióját illeti, arra jó példa a kizárólagos közösségi hatáskör megállapítása a közös kereskedelempolitika, vagy a hasadóanyagokkal való ellátás és azok szállítása vonatkozásában.Ez a hatáskör-analízis jól példázza a Bíróság jogértelmezõ gyakorlatát és egyben rámutat annak okaira is. Mivel a közösségi joganyag - nem utolsósorban politikai okokból- csak elvétve tartalmazza a kizárólagos hatáskörrel való felruházásra vonatkozó rendelkezéseket, ezért a Bíróságnak az Egyezmények szövegének elemzése során arra a kérdésre kell választ keresnie, hogy az adott területen megvalósítható-e a közösségi célkitûzés kizárólagos közösségi hatáskör hiányában is. Ha ugyanis így is megvalósítható, akkor a szubszidiaritás elve értelmében fenn kell tartani a tagállamok eljárását is lehetõvé tevõ párhuzamos hatáskört. Ezen joggyakorlat oka pedig az egyezményi joganyag programalkotó jellegében rejlik: a Szerzõdések szövegei nem azt mondják ki, hogy valamely szabályozási terület az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik, hanem célokat jelölnek ki és meghatározzák a célok elérése érdekében szükséges feladatokat. A bírósági analízis tárgya tehát ebben az esetben annak vizsgálata, hogy a közösségi célkitûzés az adott terület vonatkozásában mennyire átfogó és ezen célkitûzés eredményes megvalósítása biztosítható-e abban ez esetben, ha a nemzeti jogalkotó szervek hatásköre is fennmarad. A Bíróság tehát ezekben az ügyekben is a jogértelmezés azon elveit követi, mely elvek egész tevékenységére rányomják a bélyeget: a “tartalom és cél szerinti megítélés” elvét, valamint a “cél és tevékenység szerinti értelmezés” elvét.
Ami pedig a Bíróság azon szerepét illeti, mely a kizárólagos hatáskör jogi természetének megvilágítására irányul, arra nézve a következõ példákat említhetjük: a 47-48/83 sz. ügyben a Bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a tagállamok szükséghelyzetben az Unió kizárólagos hatáskörének fennállása esetén is alkothatnak jogot. Az ún supply agency-ügyben pedig azt mondta ki a Bíróság, hogy a kizárólagos közösségi hatáskör fennmarad akkor is, hogy az annak keretében létrehozott rendszer érvényességi ideje anélkül járt le, hogy a rendszer további mûködtetését illetõen bármiféle döntés született volna. Amíg tehát az elsõ megállapítás szûkíti, addig a második tágítja a kizárólagos hatáskör korlátait.
A Bíróságnak a kizárólagos közösségi hatáskörök vonatkozásában elfoglalt álláspontja nagyon közel áll azokhoz a gondolatokhoz, melyeket James Madison fejtett ki a Federalist hasábjain az Egyesült Államok alkotmányának ratifikálása mellett érvelve: “Nincs vitathatatlanabb alaptétele a jognak, vagy akár a józan észnek, mint az, hogy ha a cél szükséges, akkor az eszközök engedélyezve vannak; ha adva van az általános jogkör megtenni valamit, abba beletartozik minden különös jogkör, ami szükséges, hogy valóban meg legyen téve.”
Aligha vitatható: a közösségi célok által “szentesített” kizárólagos felhatalmazás is ilyen “különös” jogkörnek tekinthetõ.

4.3. A kizárólagos hatáskörök bõvítése

Az integráció folyamata felfogható úgy, mint folyamatos hatáskör-átruházás: a Közösség hatásköre a tagállamok hatáskörének rovására növekszik. Ezen folyamat során új közösségi hatáskörök születnek, illetve már meglévõ práhuzamos hatáskörök válnak kizárólagossá. Amíg az új közösségi hatáskörök megállapítása a közösségi jog alkotóinak, mindenekelõtt a Szerzõdéseket aláíró és ratifikáló tagállamoknak a kompetenciája, addig a párhuzamos hatáskörök kizárólagossá válásának vonatkozásában - a folyamatot szabályozó pontos tételes jogi szabályok hiányában - a Bíróság esetjoga meghatározott szerepet játszott.
Ha valamely, a párhuzamos hatáskörök területére esõ életviszonyt a nemzeti jogalkotó szabályoz, ezen aktusával nem hoz létre kizárólagos hatáskört az adott életviszony vonatkozásában. Ennek oka nyilvánvalóan az, hogy az általa alkotott jogszabállyal szemben a közösségi jog primátust élvez, így a megalkotott norma csak addig marad alkalmazható, ameddig a közösségi jog hallgat az adott kérdésben. A párhuzamos hatáskörök jogalkotás révén történõ kizárólagossá tételének tehát alapfeltétele, conditio sine qua non-ja a megalkotott jog primátusa. Enélkül az adott jogszabály nem alkalmas arra, hogy jogalkotás révén kizárólagos kompetenciát eredményezzen.
A kizárólagos hatáskör megállapítható természetesen kifejezetten, jogi rendelkezések - ún. pre-emption-klauzulák - alkalmazása révén is. Ebben az esetben a Bíróság - miként azt a Wulro- , vagy a Denkavit Futtermittel v. Észak-Rajna-Vesztfália -ügyben tette - a pre-emption-klauzulák elemzése révén dönt a megalkotott nemzeti jogszabály és a közösségi jog viszonyáról. Itt azonban nem az a kérdés, hogy egy adott nemzeti jogi rendelkezés összhangban áll-e a közösségi joggal, hanem az, hogy a pre-emption-klauzula - szövegét tekintve - alkalmas-e arra, hogy kizárólagos hatáskört eredményezzen. Ha ugyanis alkalmas erre, akkor nem szükséges semmiféle kollíziós analízist végeznie a Bíróságnak, lévén, hogy a nemzeti rendelkezés - hatáskör hiányában - eleve, azaz tartalmától függetlenül alkalmazhatatlan.
A közösség jogalkotás önmagában véve még nem eredményezi azt, hogy az adott területen kizárólagossá válik az Unió hatásköre, csupán azt, hogy - amennyiben a megalkotott norma kötvetlen hatállyal bír - minden vele ellentétes nemzeti jogszabály alkalmazhatatlanná válik. Az elõfoglalás elvének elfogadása és általánossá válása felé vezetõ úton az elsõ lépést a Simenthal-ügyben tette meg a Bíróság. Ebben az ítéletében ugyanis - túllépve a szûk értelemben vett primátus elvén - már azt fejtette ki, hogy az EGK Szerzõdés rendelkezései és a közösségi intézmények közvetlenül alkalmazható rendelkezései “ kizárják a nemzeti jogalkotási intézkedések érvényes meghozatalát abban a mértékben, amennyire azok összeegyeztethetetlenek lennének a közösségi elõírásokkal. Ha ugyanis azon nemzeti jogalkotási aktusok, melyek olyan területet érintenek, amelyet a közösségi jogalkotó már szabályozott, vagy amelyek egyébként összeegyeztethetetlenek a közösségi jog rendelkezéseivel, bármiféle jogi hatást eredményezhetnének,akkor ez egyben azon kötelezettségek érvényesülésének tagadását jelentené, melyeket a tagállamok a Szerzõdés alapján fenntartások nélkül és visszavonhatatlanul felvállaltak, s ezáltal a Közösség alapjai válnának kérdésessé.” Ez tehár már egy minõségileg magasabb szint: nem csupán alkalmazhatatlanná teszik a közösségi normák a velük ellentétes nemzeti rendelkezéseket, hanem eleve lehetetlenné teszik azok jövõbeni meghozatalát, vagyis normatív tiltott zóna létrehozásával kizárólagos hatáskört teremtenek annyiban, amennyiben a meghozott nemzeti jogszabályok “ összeegyeztethetetlenek lennének a közösségi elõírásokkal”. Ez az ítélet egyben azt is elõrevetítette, hogy a Bíróság gyakorlatában a jövõben a kollíziós viták eldöntése során a tartalmi összeütközések elemzése mellett egyre nagyobb hangsúly helyezõdik majd a hatásköri kérdések vizsgálatára.
A Prantl-ügyben azután a Bíróság már expressis verbis kimondta az elõfoglalás, azaz a hatáskör jogalkotás révén történõ kizárólagossá tételének elvét: “ha egyszer a piac közös szervezetének szabályai úgy tekinthetõek, hogy teljes rendszert alkotnak, a tagállamoknak már nincs hatáskörük ezen a területen, hacsak a közösségi jog kifejezetten másként nem rendelkezik.” Ezzel az ítélettel az elõfoglalás elve a közösségi jog általánosan elfogadott elvévé vált, a pre-emption analízis pedig bekerült az Európai Bíróság mindennapos “eszköztárába”.
A pre-emption analízis tárgya egy tisztán hatásköri kérdés eldöntése: alkalmas-e a közösségi joganyag az adott területen arra, hogy kizárólagos hatáskört eredményezzen, vagy nem. Avagy megfordítva a kérdést: elképzelhetõ-e a nemzeti jogalkotás az adott területen anélkül, hogy a közösségi jog érvényesülése bizonytalanná váljék. A Prantl-ügyben két követelményt állított fel a Bíróság arra vonatkozóan, hogy az elõfoglalás bekövetkezzék:
· a közösségi jog szabályai az adott területen teljes rendszert alkossanak (leszabályozás),
· a közösségi jog ne tartalmazzon kifejezett fenntartó rendelkezéseket a nemzeti hatáskör vonatkozásában (kifejezett fenntartás hiánya).
Egy évvel késõbb, az ún CERAFEL-ügyben a Bíróság a fenti kritériumokat kiegészítve megállapította, hogy a közösségi jog abban az esetben is kizárhatja a nemzeti jogalkotás lehetõségét, ha az utóbbi akadályozná a “piac közös szervezetének megfelelõ mûködését”. Az ítélet szövegét elemezve megállapítható, hogy ezek a kritériumok csak annyiban tekinthetõk konjunktív feltételnek, amennyiben a kifejezett fenntartás hiányára vonatkoznak. Azok a követelmények ugyanis, hogy az adott kérdéssel “a piac szervezete kimerítõen foglalkozott”, valamint, hogy a nemzeti jogalkotás akadályozná “a piac közös szervezetének megfelelõ mûködését”,egymáshoz való viszonyukat tekintve vagylagos feltételeknek tekinthetõk, azaz valamelyik kritérium fennállása már önmagában is elegendõ a kizárólagos hatáskör megállapításához.
1988.-ban a Bizottság v. Belgium ügyet pedig már a pre-emption elv következetes és kizárólagos alkalmazásával döntötte el a Bíróság: a nemzeti jogalkotó hatáskörének hiányára hivatkozva a felperes Bizottság javára döntött annak ellenére, hogy a közösségi és a nemzeti rendelkezések között semmiféle tartalmi összeütközés nem volt: a belga jogszabály csupán kiterjesztette a közösségi rendelkezések tárgyi hatályát. A bírósági döntés üzenete egyértelmû: a kizárólagos közösségi hatáskör azt jelenti, hogy az adott területen a nemzeti jogalkotás teljes mértékben kizárt: még kiegészítõ, végrehajtó jellegû normák kibocsátására sincs lehetõség, és nem releváns körülmény a nemzeti jogszabálynak a közösségi joggal való összhangja sem.
Az Európai Bíróság által felállított pre-emption doktrína kétségkívül integrációpárti elmélet és a föderális jogrend kialakulásának irányába mutat. Jogpolitikai indokoltsága azonban nem vonható kétségbe: ha a tagállamok a kizárólagos közösségi hatáskörbe tartozó ügyekben tetszésük szerint “javíthatnák”, illetve egészítenék ki a közösségi jog szabályait, akkor a Bíróság által felállított , nagyon fontos alapelv, a teljes és egységes alkalmazás elve kerülne veszélybe. Ezen a területen ugyanis - szól a bírósági joggyakorlat üzenete - a közösségi jog javítására, hatékonyságának növelésére egyetlen eszköz áll csupán a tagállamok rendelkezésére: a közösségi jog módosítása, illetve fejlesztése. A normatív tiltott zónák létrejöttének tehát mindenképpen van egy közösségi jogalkotást serkentõ hatása. A tagállamok nincsenek ugyanis eltiltva a jogalkotástól még ezekben az ügyekben sem, ám ezt nem önállóan, szuverén módon, hanem csak a többi tagállammal együtt, “a közös érdek letéteményeseként”, közösségi jogot alkotva tehetik meg.
Mert azt egy pillanatra se felejtsük el, hogy azokat a jogszabályokat, melyek az elõfoglalásra leginkább alkalmasak, végülis a tagállamok képviselõi alkotják.

4.4. A jogalkotási hatáskörök visszaszármaztatása (retranszfer)

A kizárólagos közösségi hatáskörök által megszüntetett nemzeti jogalkotói jogosítványok - idõben és tartalmában is korlátozott - feléledésének lényegét a “retranszfer”, azaz visszaszármaztatás kifejezés nem fejezi ki pontosan. Nem arról van szó ugyanis, hogy valamely szabályozási terület a kizárólagos hatáskörök területérõl visszakerül a párhuzamos kompetenciák közé, hanem arról, hogy valamely konkrétan meghatározott kérdés vonatkozásában a tagállamok lehetõséget kapnak - a közösségi jog által meghatározott keretek között - nemzeti jogszabályok kibocsátására. Ennek oka azonban nem a nemzeti jogalkotói hatáskörök védelmében keresendõ - errõl már csak azért sem lehet szó, mivel a kizárólagos közösségi hatáskörbe tartozó ügyek esetében a nemzeti hatáskörök már megszûntek létezni, és ami nincs, azt nyilvánvalóan nem lehet védeni -, hanem arról, hogy a közösségi jog hatékonysága érdekében szükségesnek látszik a tagállamok felhatalmazása nemzeti rendelkezések meghozatalára.A közösségi jog hatékony érvényesülésének, a “teljes és egységes alkalmazásnak” a doktrínája az Európai Bíróság gyakorlatának az egyik - ha nem a legfontosabb - vezérlõ elve. Így nem meglepõ, hogy az ún. baromfihúspiac-ügyben a Bíróság annak ellenére jogszerûnek nyilvánította a közösségi jogszabály végrehajtása érdekében meghozott nemzeti rendelkezéseket, hogy erre a tagállamok semmiféle felhatalmazást nem kaptak. Ha azonban a tagállamok ezen aktusokat nem bocsátották volna ki, akkor veszélybe került volna a közösségi jog tényleges érvényesülése, így a nemzeti jogalkotó szervek eljárása - akiket amúgy is terhel az 5.Cikk szerinti általános végrehajtási kötelezettség - a Bíróság döntése értelmében összhangban állt a közösségi jog szabályaival. Ugyancsak a közösségi jog hatékony érvényesülésének elve határozhatta meg az Európai Bíróság bíráinak gondolkodását a Bizottság v. Egyesült Királyság ügyben, amikor a Bizottság általános felügyeleti jogkörét kitágítóan értelmezve megállapították, hogy - meghatározott feltételek egyidejû fennállása esetén - a Bizottság hozzájárulása helyettesítheti a Tanács engedélyét a nemzeti jogszabályok kibocsátásához. Egyik esetben sem arról, volt tehát szó, hogy a Bíróság hozzájárult volna a nemzeti hatáskörök többé-kevésbé hallgatólagos újjáélesztéséhez, hanem arról, hogy elfogadta azt, hogy a nemzeti jogalkotó szervek még a kizárólagos közösségi hatáskörök vonatkozásában is megtehetik azokat a szükséges intézkedéseket, amelyeket a “teljes és egységes” alkalmazás elve megkövetel. A tagállamok -fejtette ki a Bíróság - ezekben az esetekben a “közös érdek letéteményeseként” kötelesek eljárni, ami nyilvánvalóan azt jelenti, hogy bár formálisan belsõ nemzeti jogszabályt alkotnak, ezen jogalkotó tevékenységük során azonban fokozott mértékben kötelesek figyelembe venni a közösségi jog szabályait és elveit. Azt pedig, hogy ez valóban így történt-e, természetesen a Bíróság fogja megállapítani egy konkrét ügy kapcsán.
Minderre joggal mondhatja valaki: a Bíróság esetjogában a cél szentesíti az eszközt, hiszen amennyiben az a közösségi jog hatékony érvényesülését segíti elõ, a Bíróság kész tágan értelmezni akár még a közösségi jog olyan alapvetõ szabályait is, mint a hatáskör-visszaszármaztatás tilalma kifejezett felhatalmazás hiányában, ha viszont a teljes és egységes alkalmazás szempontjából indifferens az ügy, akkor a luxembourgi testület szigorúan érvényesíti a közösségi jog rendelkezéseit. Ezzel szemben viszont felhozható, hogy a kizárólagos közösségi hatáskörök nem “önmaguktól”, vagy a közösségi szervek egyoldalú rendelkezései következtében váltak kizárólagossá, hanem a tagálamok akarata hozta létre azt a teljesnek mondható rendszert a közös piac valamely szektorában, melynek szabályai az adott területet már olymértékben lefedik, hogy a közös rendszert mûködtetõ szabályok érvényesülése a nemzeti jogalkotói hatáskörök fennmaradása esetén már nem lenne biztosítható.Az Európai Bíróság legfõbb - akár történelminek is mondható - feladata annak biztosítása, hogy az európai integráció a jog uralmának jegyében haladjon elõre. A joguralom eszméje pedig csak tiszta és világos hatásköri rendszer kialakításával és fenntartásával képzelhetõ el, továbbá minden egészséges jogérzékkel megáldott ember számára elfogadhatatlan lenne az a gyakorlat, melynek során valaki a közösen elfogadott szabályok tényleges érvényesülését egyoldalú aktusokkal veszélyeztetné, vagy tenné lehetetlenné.

4.5. A párhuzamos hatáskörök és a szubszidiaritás elve

A párhuzamos hatáskörök területén tehát annak ellenére, hogy mindkét fél látszólag egyenrangú jogalkotói jogosítványokkal rendelkezik, valójában az Unió jogalkotója az "ügyek ura", hiszen csak õ rendelkezik azzal a lehetõséggel, hogy az ebbe a körbe tartozó életviszonyok szabályozását kizárólagos hatáskörébe vonja. Ez olyan lehetõség, olyan hatalom, amit valamivel kompenzálni, korlátozni kell.
De vajon létezik-e olyan szabály, gyakorlat, vagy elv, mely az Unió és tagállamai viszonylatában korlátot emel a párhuzamos hatáskörök Közösség általi kisajátítása elé? Igen, létezik, s ez nem más, mint egy régi, évszázados jogelv, melyet Maastrichtban foglaltak bele az Unió "alkotmányába", azaz a Római Szerzõdés szövegébe: a szubszidiaritás elve.
A szubszidiaritás elve általános formában azt a követelményt fogalmazza meg, hogy minden életviszonyt a jogalanyokhoz legközelebbi olyan szinten kell szabályozni, melyen az még hatékonyan megvalósítható. Az elv nem csupán a föderális államok jogalkotói hatásköri rendszerében jelenik meg, hanem áthatja például a központi hatalom és az önkormányzatok közötti hatáskörmegosztás rendszerét is. Az Unió és tagállamai tekintetében a szubszidiaritás elvének szerzõdésben történõ rögzítése pedig azt eredményezte, hogy a párhuzamos hatáskörök vonatkozásában uralkodóvá vált a nemzeti jogosítvány vélelme, azaz a közösségi jogalkotónak, ha valamely, a párhuzamos hatáskörök körébe esõ életviszonyt szabályozni kíván, minden esetben bizonyítania kell annak szükségességét, a szabályozást pedig az arányosság követelményének szigorú figyelembe vételével kell megvalósítania.
A szubszidiaritás elvét a Maastrichti Európai Uniós Szerzõdés 3B. Cikke iktatta be az Unió felépítésének és mûködésének alapelvei közé. E rendelkezés értelmében "a Közösség az e Szerzõdés által ráruházott jogok és a benne kitûzött célok korlátain belül cselekszik. Azokon a területeken, melyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a Közösségek a szubszidiaritás elvével összhangban cselekednek, akkor, és oly mértékben, amennyiben a javasolt aktus céljait a tagállamok nem tudják kielégítõen elérni, és ugyanakkor a Közösségek a javasolt aktus nagyságrendjébõl és hatásaiból kifolyólag azt jobban véghez tudja vinni. Semmilyen, a Közösségek általi cselekvés nem mehet túl azon, ami e szerzõdés céljainak teljesítéséhez szüksége."
Az EUSZ-rendelkezés tehát a hatékonyság követelménye által támasztott szükségesség elvét tette a közösségi jogalkotás legitimációs alapjává. Szerepel továbbá benne a közösségi célok megvalósítására való törekvés követelménye, ami a közösségi jog alapvetõen célorientált jellegével függ össze. A A szubszidiaritás elve értelmében tehát egy párhuzamos jogalkotói jogosítvány jogalkotás révén történõ kizárólagossá tétele csak abban az esetben lehetséges, ha az
1. a közösségi célok elérése érdekében szükséges,és
2. a szabályozás kellõ hatékonysága nemzeti jogalkotás révén nem biztosítható.
A közösségi jogalkotónak mindkét feltétel fennállását bizonyítania kell.
Mindez pedig az Európai Bíróság számára természetesen azzal a következménnyel jár, hogy amennyiben egy konkrét ügy kapcsán valamelyik fél a szubszidiaritás elvére hivatkozik, kénytelen elvégezni a szükségesség és az arányosság - nyilvánvalóan nem túl hálás feladatot jelentõ - vizsgálatát. Az elv bekerülése a Szerzõdés szövegébe ugyanis azt eredményezte, hogy a jogviták során hivatkozni lehet rá, s a vitában részt vevõ közösségi szervet terheli a szükségesség és az arányosság bizonyításának terhe. Érdekes kérdés - és erre majd csak a Bíróság joggyakorlata adhatja meg a választ -, hogy megítélhetõ-e kártérítés az Unió valamely szervével szemben, ha az a szükségesség határait átlépõ és/vagy az arányosság elvét figyelmen kívül hagyó jogalkotásával kárt okozott egy tagállamnak, vagy - közvetlenül hatályos közösségi jogszabály esetén - magánszemélynek.
A szubszidiartitás tehát éppen úgy a hatáskörelosztás rendezõelve, mint az elõfoglalás doktrínája, a két elv közötti összefüggés pedig abban ragadható meg, hogy az elsõ, vagyis a szubszidiartitás elve a második, azaz az elõfoglalás feltételeként értelmezhetõ. Korábban már rögzítettük az elõfoglalásnak egy - ha úgy tetszik: logikai - kritériumát, mely szerint csak elsõdlegességet élvezõ jog lehet alkalmas arra, hogy jogalkotás révén kizárólagossá tegyen egy addig párhuzamos hatáskört, most azonban ehhez hozzátehetjük még azt is, hogy Maastricht óta már csak a szubszidiartitás elvével összhangban álló jogalkotás képes erre. Az elõfoglalás feltételrendszere tehát kibõvült, ezzel párhuzamosan pedig megvalósulásának lehetõsége némiképp beszûkült.
A doktrínák tehát - mint a jogban általában - összefüggnek. Az Unió és a tagállamok közötti hatáskörelosztás dinamikáját jelentõ elõfoglalás és az ezt a dinamikát fékezni, lassítani igyekvõ szubszidiaritás két olyan általános (“alkotmányos”) elve a közösségi jognak, melyek tartalommal való megtöltése, részletes jogi természetrajzzal való felruházása nehéz, hálátlan, de szakmailag kétségkívül szép feladatot jelent.
Ez a feladat pedig az Európai Bíróságra vár...

  • kapcsolódó anyagok
EURÓPAI UNIÓ JOGA
EURÓPAI UNIÓ BÍRÓSÁGA
TANULMÁNY