A közösségi jog létrejötte, fejlõdése, különös tekintettel az Európai Bíróság jogfejlesztõ tevékenységére

2001. november 21. Dr. Fülöp Botond
letöltés

5. Az Európai Bíróság szerepe a közösségi jog végrehajtásában és ellenõrzésében

5.1 A közösségi jog végrehajtásának általános modellje

A jog végrehajtása azon cselekvések összességét jelenti, melyeket a hatáskörrel rendelkezõ szervek a jogrend szabályai szerint kötelesek, illetve jogosultak megtenni a jogszabályok érvényesülése érdekében. A jogi normák ugyanis általános formában fogalmazzák meg a jogokat és a kötelezettségeket, ezek tényleges, egyedi megvalósulása azonban adminisztratív aktusok sokaságát igényli. Ennek érdekében a jogszabályok végrehajtására feljogosított szervezetrendszer - a jogrend szabályainak keretei között - elõkészíti, megszervezi, koordinálja és végrehajtja azokat a feladatokat, melyekre a jogszabályok tényleges érvényesülése érdekében szükség van. Ezen adminisztratív-végrehajtó tevékenységnek részét képezi a jogszabályokra vonatkozó javaslattételi és az ellenõrzési funkció is. Ez utóbbi keretében az adminisztratív szervek ellenõrzik a jogszabályok betartását, a vélt jogsértéseket kivizsgálják, majd megállapításaikat határozatban hozzák a jogalanyok tudomására.Bár kétségkívül sok, az igazságszolgáltatásra emlékeztetõ jellemzõvel bír, az adminisztratív szervek ezen tevékenysége azonban mégsem tekinthetõ bíráskodásnak.
A közösségi jog vonatkozásában a Bizottság és a tagállamok látják el a végrehajtás feladatát, bár a törvényhozó és a végrehajtó hatalom az európai jogrendben nem vált el teljes mértékben egymástól. A Bizottság ugyanis, amellett, hogy “gyakorolja azokat a jogokat, amelyeket a Tanács az általa kiadott rendelkezések végrehajtása céljából ráruház” , feladata ellátása céljából és a Szerzõdés alapján rendeleteket és irányelveket adhat ki , vagyis eredeti jogalkotó hatáskörrel is rendelkezik. A tagállamok pedig - mint a Szerzõdések ratifikálói - egyrészt “alkotmányozó”, vagyis jogalkotó funkciót látnak el, másrészt pedig - mint az 5.Cikk kötelezettjei - kötelesek a közösségi jogból származó kötelezettségeik teljesítése érdekében minden általános és egyedi intézkedést megtenni, azaz a közösségi jog végrehajtását minden rendelkezésükre álló eszközzel biztosítani. A Bizottság és a tagállamok között létrejött “végrehajtási föderalizmusban” a brüsszeli testület tölti be a központi, centrális szerepet, a tagállamok pedig a végrehajtás decentralizált “helyi” szerveiként jelennek meg. A közösségi jog tagállami végrehajtása a hagyományos állami végrehajtáshoz hasonlít azzal a különbséggel, hogy a közösségi jog vonatkozásában a nemzeti törvényhozó szerv is végrehajtó szervként szerepel(het). A Bizottság pedig a közösségi végrehajtás centrális szerveként birtokolja a javaslattételi és az ellenõrzõ funkciót lehetõvé tevõ jogosítványokat.
A tagállamok és a Bizottság viszonyát a “fékek és egyensúlyok”-, illetve - közösségi szóhasználattal - “az intézményi egyensúly és harmónia elve “jellemzi. A Bizottság ugyanis jogosult arra, hogy a közösségi jogból származó kötelezettség bármiféle megszegése miatt eljárást indítson valamely tagállam ellen, a tagállamok viszont kezdeményezhetik a Bizottság valamely aktusának megsemmisítését, illetve valamely aktus meghozatalának elmulasztása miatt bírósági eljárást indíthatnak a Szerzõdés megsértésének megállapítása céljából. Míg tehát a tagállamok nem jogosultak arra, hogy végrehajtási intézkedések megtételére kötelezzék a Bizottságot, csupán bírósági eljárás kezdeményezésére van joguk a 173., illetve a 175.Cikk alapján, addig a Bizottság indokolással ellátott állásfoglalásában konkrét lépések megtételére szólíthatja fel a tagállamokat. A tagállamok továbbá csupán a bizottsági aktusok jogszerûségét támadhatják meg, a Bizottság eljáráskezdeményezési jogköre viszont az 5.Cikkben megfogalmazott teljes tagállami végrehajtási kötelezettségre kiterjed,ami a közösségi joggal ellentétes jogalkotáson kívül magába foglalja a közösségi jog érvényesülését a gyakorlatban gátló, de formálisan jogszerû állami jogalkotást, gyakorlatot,illetve intézkedéseket is . Mindez a brüsszeli testület központi szerepének a bizonyítéka, és bár a legtöbben a mellérendeltséget hangsúlyozzák a tagállamok és a Bizottság viszonyában a közösségi jog végrehajtása terén, ez az asszimetria az ellenõrzés vonatkozásában mindenféleképpen egyfajta látens hierarchiát mutat.
A tagállamok és a Bizottság végrehajtási kötelezettsége egyaránt összetett jellegû: jogalkotói és adminisztratív aktusok meghozatatát egyaránt magába foglalja. A kizárólagos közösségi hatáskörbe tartozó ügyek vonatkozásában azonban a tagállami végrehajtás pusztán adminisztratív eszközökre korlátozódik, hiszen - mint azt a Bíróság töb ízben megállapította - ezen ügyek vonatkozásában a tagállamok még végrehajtó jellegû jogszabályokat sem alkothatnak.

5.2. A Bíróság szerepe a közösségi jog végrehajtásában

Az Európai Bíróság, mint a Közösség tág értelemben vett közigazgatási bírósága
· a 169., a 170. és a 171.Cikk alapján elbírálja azokat a kereseteket, melyeket a Bizottság valamely tagállam, illetve egy tagállam egy másik tagállam ellen indított a közösségi jogból származó kötelezettség megszegése miatt (végrehajtási kötelezettség megszegése miatti perek),
· a 173.Cikk alapján elbírálja azokat a kereseteket, melyeket a Bizottság határozatának megsemmisítése érdekében indítottak (bizottsági határozat felülvizsgálata iránti perek),
· a 175. Cikk alapján elbírálja azokat a kereseteket, melyek magánszemélyek a Közösség valamely szerve ellen intézkedés meghozatalának elmulasztása miatt indítottak (közigazgatás hallgatása miatti perek), valamint
· a 177. Cikk alapján értelmezi a végrehajtandó közösségi jogot a nemzeti bíróságok által az elõzetes döntési eljárás keretében feltett kérdések alapján.
Mint korábban már írtuk, a Bizottság általános aktusainak jogszerûségi felülvizsgálata, valamint az általános aktusok meghozatalának elmulasztása miatt indított keresetek elbírálása inkább alkotmánybírósági funkcióra emlékeztet.
A fenti eljárások során az Európai Bíróság jogfejlesztõ tevékenysége abban nyilvánul meg, hogy
· értelmezi, definiálja a közösségi jog által használt fogalmakat, feltárja azok értelmét, rögzíti a közösségi jogi szabályok alkalmazásának határait és feltételeit, mindezek révén pedig megállapítja a végrehajtási kötelezettség tartalmát és terjedelmét egy adott rendelkezés vonatkozásában (az anyagi jog fejlesztése),továbbá
· felállítja a végrehajtásra vonatkozó lényeges eljárási alapelveket, megállapítja az eljárási garanciákat és ezáltal biztosítja a megfelelõ eljárást, az eljárásjogi szabályok betartását (az eljárásjog fejlesztése).

5.3. A végrehajtási kötelezettség elmulasztása miatt indított eljárások

Az Európai Bíróság korábban már többször idézett alapelve értelmében a közösségi jogot a maga teljességében, egységesen és hatékonyan kell alkalmazni a tagállamokban. Ez az elv a végrehajtás vonatkozásában is a teljesség, egységesség és hatékonyság hármas követelményét fogalmazza meg a közösségi és a nemzeti végrehajtó szervekkel szemben. Az egységesség és a hatékonyság azonban sokszor csak egymás rovására teljesülhet: tagállamonként különbözõ lehet ugyanis a hatékony végrehajtás eszközrendszere, hiszen ugyanazon célt különbözõ jogi és társadalmi közegekben kell a nemzeti szerveknek elérni. A közösségi jog tényleges érvényesülése hatékony végrehajtást igényel, ami tagállamonként eltérõ eszközök alkalmazását és eltérõ intézkedések foganatosítását követeli meg.A “kreatítv” nemzeti végrehajtás azonban - még ha valóban a közösségi jog hatékony végrehajtását szolgálja is - óhatatlanul is nemzetivé formálhatja a közösségi jogot, s ezáltal az egységes alkalmazás követelményének teljesülését veszélyeztetheti. Nincs tehát könnyû helyzetben a Bíróság akkor, amikor a végrehajtási kötelezettség megszegése tárgyában kell döntést hoznia, hiszen gyakran különbözõ érdekek és különbözõ elvek között is döntenie kell.
Az alapszabadságokat és a közösségi politikákat megfogalmazó szerzõdési rendelkezések által meghatározott közösségi célkitûzések megvalósulása érdekében a Bíróság a tagállami kötelezettségeket tágan értelmezte, a mentesülés feltételei vonatkozásában viszont szûk korlátokat állapított meg. Felállította továbbá a kölcsönös elismerés és az egyenértékûség elvét, valamint számos szerzõdési rendelkezést közvetlenül hatályosnak nyilvánított.A tagállami kötelezettségeket megfogalmazó rendelkezések kiterjesztõ értelmezésére és közvetlen hatállyal történõ felruházására - a teljesség igénye nélkül - az alábbi példák hozhatók fel:
· a “vámmal egyenértékü díj” fogalmának meghatározása ,valamint a vámok és a vámjellegû díjak kiszabását, és a protekcionista nemzeti adóztatást megtiltó rendelkezések közvetlenül hatályossá nyilvánítása.
· A mennyiségi korlátozással egyenértékû intézkedés fogalmának meghatározása (Dassonville-formula) , valamint a mennyiségi korlátozást és az azzal egyenértékû intézkedést megtiltó rendelkezések közvetlenül hatályossá nyilvánítása.
· Azon látszólag nem diszkriminatív nemzeti elõírások, illetve szabványok alkalmazásának tilalma, melyek hatásukat tekintve a hazai termékeket védik az import korlátozásával, illetve kizárásával.A nemzeti intézkedések tényleges hatását középpontba állító jogértelmezés talaján fejlõdött ki a kölcsönös elismerés és az egyenértékûség doktrínája.
· A munkaerõ szabad áramlását megfogalmazó rendelkezések közvetlenül hatályossá nyilvánítása .
· A szabadfoglalkozásúak szabad letelepedésének jogát megfogalmazó rendelkezés közvetlenül hatályossá nyilvánítása .
· A szolgáltatásnyújtás valamint a szolgáltatásban részesülõ személy fogalmának kiterjesztõ értelmezése , valamint a szolgáltatások szabad mozgását korlátozó intézkedések tilalmát megfogalmazó rendelkezések közvetlenül hatályossá nyilvánítása .
· A tiltott állami támogatások körének tág megállapítása az ún piacberuházó-elv alkalmazása révén , valamint a bejelentési kötelezettség elmulasztásával folyósított állami támogatások tilalmát megfogalmazó rendelkezés közvetlenül hatályossá nyilvánítása .
A Szerzõdés rendelkezéseibõl következõ végrehajtási kötelezettség alóli mentesülés vonatkozásában viszont szûken vonta meg a tagállamok mozgásterét a Bíróság, mivel joggyakorlata értelmében minden olyan szabályt megszorítóan kell értelmezni, mely a Szerzõdés általános elveinek alkalmazása alóli kivételt fogalmaz meg. Így például az áruk szabad áramlásának nemzeti elõírásokkal történõ korlátozása a Közösségen belül csupán akkor megengedett, ha az “a hatékony adóellenõrzés, a közegészség védelme, a kereskedelmi forgalom tisztasága, vagy a fogyasztók védelme “ érdekében elkerülhetetlen.
Az irányelvek átvételével kapcsolatos kötelezettségek megszegése miatt indított eljárások során a Bíróság joggyakorlata nagyon konzekvens abban a tekintetben, hogy nem vizsgálja a kötelezettségszegés okait, nem fogadja el a különféle kifogásokat, egyedül azt teszi vizsgálat tárgyává, hogy a tagállam által megtett intézkedések, illetve azok hiánya hogyan befolyásolja az irányelv által meghatározott cél elérését.Nem azt vizsgálja tehát, hogy az adott tagállam tett-e valamiféle végrehajtási intézkedést az irányelv átvétele érdekében, hanem csak az eredményt értékeli, vagyis azt a hatást elemzi, melyet a tagállami intézkedések, illetve ezek hiánya gyakorolt a közösségi jogszabály által meghatározott cél elérésére.Ha megállapítja, hogy a tagállam által foganatosított intézkedések, illetve azok elmaradása az irányelvbe foglalt cél elérését akadályozza,vagy lehetetlenné teszi, a mulasztás okától függetlenül minden esetben megállapítja a közösségi jogból származó végrehajtási kötelezettség megszegését.Az Európai Bíróság a tagállami végrehajtási kötelezettséget tehát objektív kötelezettségnek tekinti, mely alól - részben vagy egészben - csak maga a közösségi jogalkotó adhat felmentést, a tagállam egyoldalúan nem “mentesítheti” magát a közösségi jog végrehajtása alól. Ennek megfelelõen nem fogadta el védekezési kifogásként a Bíróság a különféle belsõ nehézségekre való hivatkozást, így nem volt sikeres többek között a parlament feloszlására hivatkozó , vagy a felelõsséget más állami szervre hárító kifogás sem. Nem fogadták el továbbá a bírák a még csak folyamatban lévõ közösségi jogalkotásra , illetve a más tagállam, vagy a közösségi szervek által elkövetett jogsértésre való hivatkozást sem . A Bíróság joggyakorlata szerint gyakorlatilag egyedül csak vis maiorra lehet az eljárás során sikeresen hivatkozni.
Az irányelvek végrehajtása vonatkozásában az Európai Bíróság olyan jogelveket, illetve jogintézményeket is kifejlesztett, melyek alapjaiban változtatták meg a közösségi jog tagállami végrehajtásának folyamatát: ilyennek tekinthetõ a kölcsönös elismerés valamint az egyenértékûség elve, illetve a magánszemélyekkel szembeni állami kárfelelõsség intézménye a végrehajtási kötelezettség megszegése miatt.
A kölcsönös elismerés doktrínája alapjaiban változtatta meg a jogharmonizáció folyamatát a Közösségben. A korábbi aprólékos, minden részletre kiterjedõ jogi szabályozást az ún “új megközelítésû” irányelvek (“new approach directives”) váltották fel, melyek már csak az alapvetõ követelményeket tartalmazták és vélelmezték a közösségi jog szabályainak való megfelelõséget. Az új megközelítésü irányelvek már csak azon alapvetõ biztonsági, vagy általános érdekeket szolgáló követelményeket írják elõ, melyeknek a Közösség piacán forgalomba hozott termékeknek meg kell felelniük, ha a gyártó, vagy a forgalmazó a szabad árumozgás elõnyeit élvezni kívánja. A további részletszabályokat pedig az irányelvek által meghatározott kereteken belül elkészített harmonizált szabványokban fektetik le. Az új megközelítésû irányelvek csak a tagállamokban gyártott új termékekre, valamint a harmadik országból importált árukra vonatkoznak Az irányelveknek és a harmonizált szabványoknak megfelelõ és ezt CE-jelöléssel jelzõ termékek behozatalát, forgalmazását és üzembe helyezését a tagállamok semmilyen belsõ nemzeti elõírásra vagy szabványra való hivatkozással nem akadályozhatják meg. A Bíróság által kifejlesztett kölcsönös elismerési doktrínának köszönhetõen a Közösségen belüli szabad árumozgás érdekében már nincs szükség az aprólékos, minden részletre kiterjedõ, “totális” harmonizációra, a közösségi jogalkotás során elegendõ csupán a minimum-követelményeket megfogalmazni, a tagállamok pedig kötelesek vélelmezni a CE-jelzéssel ellátott termékek közösségi elõírásoknak való megfelelõségét.
Amíg a kölcsönös elismerés elve az áruk szabad mozgását biztosító harmonizációs folyamatokat egyszerûsítette meg és gyorsította fel, addig a Francovich-ügyben hozott ítéletében az Európai Bíróság a közösségi jog tagállam általi megsértésének új szankcióját,nevezetesen a jogsértés miatt kárt szenvedett magánszemélyekkel szembeni állami kárfelelõsség intézményét hozta létre. Kétségtelen, hogy a végrehajtási kötelezettség tagállam általi megszegésének a közösségi joggal leginkább összhangban lévõ szankciója a kötelezettségszegés Bíróság általi megállapítása és - Maastricht óta - pénzbírság kiszabása a Bizottság által indított kikényszerítési eljárás során. Az is vitathatatlan azonban, hogy a luxembourgi testület által kifejlesztett két szankció, nevezetesen a végre nem hajtott közösségi rendelkezés közvetlen hatállyal való felruházása, valamint az állami kárfelelõsség elve sokkal gyorsabban és hatékonyabb módon szolgálja a közösségi jogszabály végrehajtásában érdekelt magánszemélyek érdekeit.Az elõbbi ugyanis azt biztosítja, hogy a tagállam által végre nem hajtott közösségi jogra is lehessen a nemzeti bíróságok elõtt hivatkozni, a második pedig az állami mulasztás következtében kárt szenvedettek számára káruk megtérülését teszi lehetõvé. Ezek azonban csupán szankció-jellegû intézkedések, melyeket minden esetben kötelezettségszegés elõz meg. A jog érvényesülésének helyes módja azonban szabályainak maradéktalan végrehajtása az arra kötelezettek által. A tagállami végrehajtási intézkedések elmaradása esetén ugyanis a közösségi jogszabály nem fog érvényesülni a mindennapokban, a magánszemélyek közötti rendszeres jogviszonyokban, nem lesz valóban “élõ” jogi matéria, csupán a bíróságok elõtt, azaz a jogviták során felhívható normaként fog funkcionálni. A bírói jogalkalmazás csak egy módja a jog érvényesülésének, így a bírói jogvédelem lehetõsége semmiféleképpen sem pótolhatja a jog végrehajtását, hiszen a jognak nem csupán a bíróságok elõtt, hanem a mindennapos jogviszonyokban is érvényesülnie kell.
A Francovich-ítéletben megállapított, magánszemélyekkel szembeni állami kárfelelõsség ugyanúgy objektív jellegû, mint a Közösséggel szembeni felelõsség a végrehajtási kötelezettség elmulasztása miatt: mindkettõ a vétkességtõl és a jogsértés okától függetlenül beáll, feltéve, hogy az elsõ esetben a mulasztás és a közösségi jogszabály által megjelölt cél el nem érése, a második esetben pedig az állami kötelezettség megszegése és az érintett személy által elszenvedett kár között okozati összefüggés áll fenn. A magánszemélyekkel szembeni állami kárfelelõsség megállapításának további feltétele a Bíróság ítélete értelmében az, hogy az adott irányelv által célzott eredmény arra is kiterjedjen, hogy magánszemélyekre jogokat ruházzon és ezen jogok tartalma az irányelv alapján meghatározható legyen. A kárfelelõsség független az adott irányelv közvetlen hatályától, hiszen közvetlenül hatályos irányelv esetén a közvetlen hatálynak a nemzeti hatóságok általi figyelmen kívül hagyása, közvetlenül nem hatályos irányelv esetén pedig azon végrehajtási intézkedések elmulasztása okozhat a magánszmélyek számára károkat, melyek az irányelvben foglalt cél tényleges megvalósulását lettek volna hivatva biztosítani.A Közösséggel szembeni és a saját állampolgárokkal szembeni állami kárfelelõsség közötti összefüggés pedig úgy fogalmazható meg, hogy az elõbbi az utóbbi feltétele: ha ugyanis az adott tagállam nem szegte meg a közösségi jogból származó kötelezettségeit, azaz végrehajtási intézkedései, illetve mulasztása és a közösségi jogszabály által szándékolt cél el nem érése között nincs okozati összefüggés, avagy az irányelv végrehajtásában vis maior akadályozta meg, akkor nyilvánvalóan nem állapítható meg a magánszemélyekkel szembeni felelõssége sem. Ebbõl következõen a magánszemélyekkel szembeni kárfelelõsség csak a közösségi jogból származó kötelezettség megszegését az adott irányelvvel kapcsolatban megállapító Európai Bíróság-i ítéletet követõen állhat be.
Többen azért bírálták a luxembourgi Bíróságot a Frankovich-ítéletet követõen, mert - úgymond - a törvényhozásból eredõ károkért viselt állami felelõsség intézménye idegen az európai jogi gondolkodástól. Ez a megállapítás azonban sántít: a közösségi jogból származó kötelezettségeit megszegõ, azaz egy irányelv átvételét elmulasztó tagállam ugyanis ebben a vonatkozásban nem szuverén jogalkotóként, hanem végrehajtó szervként jár el, nem törvényhozó, hanem végrehajtó aktusai, illetve ezen aktusok elmaradása miatt terheli felelõsség. A nemzeti törvényhozás ugyanis ebben az esetben közösségi szintû végrehajtást jelent, hiszen az európai jogrend hierarchikus szabályaiból következõen a közösségi jog végrehajtásának egyik lehetséges és gyakori módja a nemzeti törvényhozás.Ez már csak azért is így van, mert a Bíróság döntése értelmében az irányelveket olyan jogforrásban kell átvenni, mely általános, kötelezõ erejû és effektív. Márpedig a törvény ilyen jogforrásnak tekinthetõ.
A tagállami végrehajtási kötelezettség elmulasztása miatt indított bírósági eljárás és a kötelezettségszegés megállapítása a statisztikák szerint kellõ elrettentõ erõvel bír a tagállamok számára: a következõ ábra a bírósági határozattal lezárt ügyek arányát mutatja a Bizottság által megindított összes ilyen jellegû eljáráshoz viszonyítva.

5.4. A bizottsági határozatok bírósági felülvizsgálata érdekében indított eljárások

Míg a tagállamokkal szemben indított kikényszerítési eljárásokban - különösen az irányelvek átvételével kapcsolatos ügyekben - általában közvetlenül nem hatályos közösségi jogszabályok szerepelnek, addig a bizottsági határozatok felülvizsgálatának érdekében indított bírósági eljárások kivétel nélkül közvetlenül alkalmazható normákkal állnak összefüggésben. A bírósági eljárás elõzménye ezekben az ügyekben ugyanis a Bizottság általános felügyeleti jogkörében meghozott egyedi határozata, melyben valamely jogi személy magatartásával, eljárásával vagy aktusával kapcsolatban megállapítja a közösségi jog megsértését. A közösségi jog magánszemély általi megsértése pedig természetesen csak az õt kötelezõ, azaz közvetlenül hatályos közösségi jogszabály esetén jöhet szóba.A Bizottság határozatában megállapíthatja a jogsértést és az azzal való felhagyásra kötelezés mellett szankciókat is megállapíthat, így például szerzõdéseket semmisnek nyilváníthat és bírságot is kiszabhat.A határozat címzettjei a 173.Cikk alapján kérhetik az Európai Bíróságtól a Bizottság határozatának semmissé nyilvánítását.
A bizottsági határozatok felülvizsgálata során a Bíróság jogfejlesztõ tevékenysége kétféleképpen érvényesül: egyrészt értelmezi a vonatkozó közösségi jogszabályokat, feltárja a jogszabályokban szereplõ fogalmak értelmét, másrészt pedig megállapítja azokat az eljárási szabályokat, melyek Bizottság általi betartása a jogszerûség feltételének tekinthetõ. Emellett a közvetlenül hatályos közösségi jog természetének, különösképpen pedig az ilyen jogszabályok és a hatályuk alá tartozó magánszemélyek viszonyának a feltárása is a bírósági joggyakorlat eredményének tekinthetõ. A Bíróság döntése értelmében például a magánszemélyek a nemzeti jog által számukra biztosított jogaikkal sem élhetnek úgy, hogy magatartásuk, illetve magatartásuk hatása ellentétes legyen a közösségi jog közvetlenül hatályos normáival. A magánszemélyek magatartása, illetve valamely gyakorlat továbbá akkor is ellentétes lehet a közösségi joggal, ha a magatartást, illetve a gyakorlatot szabályozó magánjogi (pl szerzõdési) rendelkezések elvileg összhangban állnak a közösségi jog közvetlenül hatályos szabályaival. Sõt a jogsértõ gyakorlat különösen súlyos jogsértésnek számít a Bíróság joggyakorlatában akkor, ha a közösségkonform szabályokat a Bizottság jóváhagyása érdekében állították fel, de a jóváhagyást követõen a rendelkezéseket jogsértõ módon alkalmazták. Azt lehet tehát mondani, hogy akárcsak a tagállamok esetében, a magánszemélyek vonatkozásában sem a formális jogszerûséget vizsgálja a Bíróság, hanem a magatartás eredményét, illetve hatását. Ahogy a tagállami kötelezettségszegések megítélése szempontjából sem az a lényeges kérdés, hogy az adott tagállam formálisan eleget tett-e kötelezettségeinek, hanem az általa megtett intézkedések tényleges eredménye a döntõ tényezõ, a magánszemélyek vonatkozásában is azt vizsgálja a Bíróság, hogy a konkrét magatartás - mégpedig a tényleges és nem az elõírt magatartás - eredményez-e közösségi jogot sértõ hatást. A közösségi jog végrehajtása és ellenõrzése vonatkozásában folytatott bírósági joggyakorlat kulcsszavai tehát az eredmény és a hatás. Ez pedig az Európai Bíróság már többször idézett alapelvére, a tényleges érvényesülés, az effet utile elvére vezethetõ vissza.
Néhány példa a Bíróság jogértelmezõ tevékenységére a bizottsági határozatok felülvizsgálata érdekében indított eljárások során:
· A versenykorlátozó megállapodás fogalmának meghatározása, az ilyen megállapodások tipizálása. Így például versenykorlátozó megállapodásnak minõsülnek a Bíróság joggyakorlatában az abszolút területi védelmet eredményezõ megállapodások (pl. védjegybejegyzéssel, vagy export-import engedélyezési joggal kombinált kizárólagos forgalmazási jog) , a piacfelosztást eredményezõ megállapodások, az árukapcsolások stb.
· Az összehangolt magatartás fogalmának meghatározása.
· A tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatás , illetve “tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására alkalmas” vállalati piacrészesedés meghatározása .
· A vállalat fogalmának meghatározása , a “gazdasági egység”-elvének kifejlesztése .
· A gazdasági erõfölény fogalmának meghatározása .
· A releváns termékpiac megállapításakor figyelembe veendõ tényezõk meghatározása.
· Az erõfölénnyel való visszaélés fogalmának definiálása .
Hosszan lehetne még sorolni azokat a közvetlenül hatályos közösségi jog által használt fogalmakat, melyeket az Európai Bíróság joggyakorlata töltött meg tartalommal.

5.5. Az Európai Bíróság szerepe a közösségi közigazgatási eljárásjog fejlesztésében

Az anyagi jog fejlesztése, a végrehajtási kötelezettség terjedelmének és tartalmának meghatározása , valamint a közösségi jog végrehajtására és ellenõrzésére vonatkozó új jogelvek, jogintézmények kifejlesztése mellett az Európai Bíróság joggyakorlata nagyban hozzájárult a közösségi közigazgatási eljárásjog szabályrendszerének kialakulásához is. Ezen tevékenysége során minden eljárástípusra vonatkozóan lefektette azokat az eljárási szabályokat, melyek betartása az eljáró közösségi és tagállami szervekre nézve kötelezõ.
A tagállamokkal szemben indított kikényszerítési eljárás vonatkozásában a Bíróság kimondta, hogy a 169.Cikk szerinti levélre válaszolás lehetõsége lényeges eljárási garancia és egyben az eljárás formai követelménye. Az indokolással ellátott állásfoglalásnak azoknak az okoknak a részletes és összefüggõ leírását kell tartalmaznia, melyekbõl a Bizottság a kötelezettség megszegésére vonatkozó következtetését levonta. A Bírósághoz benyújtott kérelem független a korábban kibocsátott hivatalos levéltõl, illetve állásfoglalástól, így nem engedhetõ meg, hogy a Bizottság a kérelem alapjául csupán visszautaljon az azokban leírtakra: a bírósági kérelemben a kötelezettségszegésre vonatkozó következtetés teljes jogi és ténybeli alapját meg kell jelölni, ez azonban nem terjeszkedhet túl az indokolással ellátott állásfoglalásban leírtakon. A Bizottság indokolással ellátott véleménye ugyanis a bírósági per alapja, így nem lehet a Bírósághoz benyújtott kérelembe a véleményben nem szereplõ további indokokat felvenni. A Bíróság alapvetõ eljárási szabályként fektette le azt az elvet, hogy a bírósági eljárást csak az indokolt vélemény által meghatározott tárgyi terjedelemben lehet lefolytatni.
A Bizottság által a mulasztó tagállam számára megállapított határidõ vonatkozásában az indokolási kötelezettséget vezette be a bírósági joggyakorlat, melynek értelmében a Bizottság a rövid határidõket indokolni köteles és a tagállamtól csak abban az esetben várhat el sürgõs lépéseket, ha bizonyítani tudja, hogy a maga részérõl is mindent megtett az ügy mielõbbi elintézése érdekében. A Bizottság késedelme tehát kizárja az aránytalanul rövid határidõ kitüzésének lehetõségét .
A Bizottság jogi érdekeltsége vonatkozásában a megdönthetõ vélelem elvét állította fel a luxembourgi törvényszék .
Szintén a Bíróság esetjoga révén vált fontos szabályává az eljárásnak, hogy a per csak a Bizottság kérelmére szüntethetõ meg, az eljárás alá vont tagállam tehát nem kérheti ez eljárás megszüntetését az általa idõközben meghozott intézkedésekre hivatkozva. A Bíróság döntésének tehát akkor is helye van, ha a tagállam idõközben már felhagyott a jogsértéssel .
A 169-es eljárás során hozott ítélet jogi természetével kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy az egyrészt tilalom a nemzeti hatóságok számára a közösségi jogot sértõ gyakorlat további folytatására, másrészt pedig kötelezettség a jogsértõ állapot megszüntetésére . A nemzeti bíróságoknak szintén figyelembe kell venniük az Európai Bíróság ítéletét, és ha abból közvetlenül érvényesíthetõ jogok nem is származnak, - a közvetett hatály módszerét alkalmazva - a rendelkezésükre álló eszközökkel védelemben kell részesíteniük az egyéneknek a tagállami kötelezettségszegés által megsértett jogait. Az ítélet másik lényeges joghatása, hogy a kötelezettségszegés megállapításával megnyílik a magánszemélyek számára az állami kárfelelõsség érvényesítésének lehetõsége.
Az egyedi ügyekben hozott bizottsági határozatok felülvizsgálata során a Bíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a Bizottság olyan végrehajtó jellegû, közigazgatási funkciókat is ellátó szerv, melynek végrehajtó hatalma magától a Közösségtõl származik, eljárása során köteles figyelembe venni a közösségi jog minden garanciális eljárási szabályát, ám felügyeleti jogkörének gyakorlásakor nem tekinthetõ bírói szervnek, így nem vonatkoznak rá azok a szabályok sem, melyeket a különféle nemzetközi dokumentumok kifejezetten a bírói szervekre nézve állítottak fel.
A Bizottság eljárásának elsõ szakasza a vizsgálati eljárás, melynek során hivatalból, vagy a hozzá beérkezett panaszok alapján vizsgálatot folytat a közösségi jog megsértésének gyanújába keveredett vállalatoknál.Ezen eljárási szakaszra vonatkozóan a Bíróság a következõ lényeges szabályokat állította fel:
· A Bizottság köteles biztosítani azt, hogy az eljárás során hozzá került üzleti titoknak minõsülõ bizalmas információk ne kerülhessenek harmadik személy birtokába .Ha a Bizottság azon a véleményen van, hogy bizonyos iratokat az üzleti titok védelme miatt nem lehet az eljárás alá vont vállalat számára hozzáférhetõvé tenni, akkor tartózkodnia kell attól, hogy ezen iratokat az eljárás során bizonyítékként felhasználja .
· A védekezés jogának érvényesülése érdekében állította fel a luxembourgi testület azt a szabályt, hogy a határozat alapját képezõ kérdésekrõl az eljárás során részletes jegyzõkönyvet kell készíteni.A védekezés jogának megsértése ugyanakkor nem jelenti azt, hogy az eljárás egésze szabálytalan.
· A határozat törvényességét a vizsgálat során felvett meghallgatási jegyzõkönyvnek az eljárás alá vonttal való elkésett közlése is csak abban az esetben befolyásolja, ha a jegyzõkönyv a nyilatkozatot pontatlanul tartalmazza. A jegyzõkönyv ideiglenes jellege pedig csak abban az esetben vezethet a határozat érvénytelenítéséhez, ha a kérdéses dokumentum félrevezetõ módon van összeállítva.
· A Bizottság által küldött megerõsítõ levél (comfort letter) nem akadályozza meg a Bizottságot egy esetleges eljárás megindításában, “ha úgy találja, hogy érzékelhetõ változás állt be azon jogi és ténybeli alapokat illetõen, amelyekre az elsõ értékelést építette”.
A vizsgálat befejezését követõen a Bizottság kifogásban közli az eljárás alá vont vállalatokkal a jogsértéssel kapcsolatban általa levont következtetéseket. A kifogásnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy a hatékony védekezés alapjául szolgáljon, így ennek értelmében minden olyan információt tartalmazni kell, melyek révén az érintett felek tudomást szerezhetnek a Bizottság által kifogásolt magatartásról és a kifogások okáról. Egyértelmûen tartalmaznia kell például az eljárásban résztvevõ feleket és a jogsértés idõtartamát . A védekezéshez való jog érvényesülése érdekében az eljárást megindító határozatot követõen felmerült tényeket a Bizottság kifogásközlésében csak akkor lehet figyelembe venni, ha azok a korábbi, jogsértõnek talált magatartás egyszerû folytatásának tekinthetõk.A kifogás alapjául szolgáló tényekrõl azonban az eljárás alá vont vállalatot tájékoztatni kell. Ha viszont valamely iratot a Bizottság megemlít a határozatában, de nem történik róla említés a kifogásközlésben, az érintett vállalat joggal gondolja, hogy a szóban forgó irat az ügy szempontjából nem fontos . Azokat a dokumentumokat, amelyeket anélkül csatoltak a kifogáshoz, hogy abban említést tettek volna róluk, csak abban az esetben lehet bizonyítékként felhasználni, ha a vállalkozás következtetni tud a kifogásokból levonható konklúziókra. A végsõ határozat meghozatalát megelõzõen az érintett vállalatoknak lehetõséget kell adni arra, hogy reagálhassanak a Bizottság által a kifogásban velük szemben felhozott állításokra és kifejthessék véleményüket az ezen állításokat alátámasztó iratokról. A kifogásközlés eljárásjogi jelentõsége tehát a reagálásra, védekezésre való lehetõség megteremtése.A Bíróság ezért konzekvensen elutasítja azon dokumentumok bizonyítékként való felhasználását, melyeket a Bizottság a kifogás közlését követõen gyûjtött be.
Az Európai Bíróság meghatározta azokat a kritériumokat is , melyeknek a Bizottság végsõ, jogsértést megállapító és szankciót kiszabó határozatának meg kell felelnie. Így amennyiben a Bizottság határozata a név szerint megnevezett címzetteknek szól, kizárólag a számukra közölt szöveg a hiteles.A döntést részletesen indokolni kell, megemlítve mindazon tényeket, jogszabályokat és megfontolásokat, amelyek a jogellenesség megállapításához vezettek, a Bizottság azonban nem köteles minden egyes ellenérvet külön megcáfolni és minden ellenvetésre reagálni. Ha a Bizottság egy szerzõdést a közösségi jog megsértése miatt teljes egészében semmisnek nyilvánít, meg kell jelölnie azon indokokat, melyek alapján a szerzõdés tiltott rendelkezései nem különíthetõk el a megállapodás egészétõl.Ha viszont a jogsértést jelentõ részek a szerzõdés egyéb részeitõl elkülöníthetõk, a semmisség megállapítása csak ezen részekre korlátozódhat .A határozat kihirdetésének szabálytalansága csak abban az esetben akadályozza meg a fellebbezési határidõ megnyílását, ha annak szövegét a felperes teljes egészében nem ismerte. A Bizottság határozatában nem köteles az összes érvet felhozni a jogellenesség igazolására és nem szükséges ismertetni az eljárás során felmerült valamennyi jogi és ténybeli probléma megítélését sem . Lehetõség van összevont határozat meghozatalára is, feltéve, hogy annak révén minden egyes címzett világos képet kap az ellene tett panaszok tartalmáról.
A határozatban kiszabható szankció vonatkozásában a Bíróság leszögezte, hogy annak arányban kell állnia a jogsértés súlyosságával és rendelkeznie kell a szükséges visszatartó hatással.”Az arányosság elve...azt jelenti, hogy a vállalatokra rótt...kötelezettség nem terjedhet túl azon a mértéken, ami szükséges és alkalmas a kitûzött cél - nevezetesen a sérelmet szenvedett szabályok teljesítésének helyreállítása - megvalósítására”-fogalmazott a Bíróság a Magill-ügyben hozott ítéletében . A jogsértés mértékének megállapításához pedig az ügy összes körülményét figyelembe kell venni, továbbá azt a gazdasági és társadalmi környezetet is, amelyben a jogsértés megtörtént .A határozat olyan cselekmények megtételére való kötelezést is magába foglalhat, melyet az érintett vállalat jogellenesen nem tett meg, de jelentkezhet a közösségi joggal ellentétes magatartás abbahagyására való kötelezés formájában is. Bár a közösségi jogalkotó nem állapított meg elévülési határidõt a szankciót kiszabó határozatok meghozatala vonatkozásában, a Bíróság a jogbiztonsággal összeegyeztethetetlennek találta azt, hogy a Bizottság bizonytalan ideig késlekedjen a pénzbírság kiszabásával.Ha viszont az eljárás alá vont vállalat késlekedik a bírság befizetésével, késedelmi kamatot kell fizetnie a pénzbírság aktuális fizetési napjáig visszamenõleg. A tagállamokkal szembeni kikényszerítési eljáráshoz hasonlóan a luxembourgi Bíróság ezen eljárások esetén sem fogadta el a kölcsönösség elvét, azaz nem lehet a felelõsségre vonástól csupán abból kifolyólag megmenekülni, hogy egy hasonló gyakorlatot folytató másik vállalatot a Bizottság nem vont eljárás alá, vagy nem bírságolt meg.
A határozat felülvizsgálatára irányuló bírósági eljárás alapja a határozat megsemmisítésére vonatkozó felperesi kereset. Ennek következtében amennyiben a Bizottság összevont határozatot hoz, a bírósági eljárás tárgyát csak a határozat azon részei képezik, melyeket a felperesek elé visznek. Az ilyen esetben hozott bírósági ítélet tehát nem erga omnes hatályú, nem terjed ki a határozat egészére. Az, hogy valamely felperes kérelmének a Bíróság helyt adott, nem jelenti azt, hogy a határozatot meg nem támadó vállalatok vonatkozásában is semmissé válik a Bizottság határozata és ezáltal automatikusan mentesülhetnek a jogkövetkezmények alól. Ebben az esetben azonban - fogalmazott a Bíróság - “a jogszerûség elve alapján a Bizottságnak felül kell vizsgálnia korábbi határozatát az ugyanazon magatartás miatt marasztalt másik fél tekintetében is.” Ez a Bizottságnak a 176.Cikkbõl és a “jó adminisztráció” elvébõl fakadó kötelezettsége. Amennyiben a Bizottság határozata pénzbírság megfizetésére való kötelezést is tartalmazott, “a jogszerûség és a jó adminisztráció elvei alapján a Bizottság nemcsak, hogy jogosult, hanem köteles is e jogalapjukat veszített bírságokat visszafizetni.A visszafizetést nem lehet költségvetési szabályokra, korlátokra hivatkozva elkerülni.”
Kiforrott és kodifikált közösségi közigazgatási eljárásjog hiányában nélkülözhetetlen volt az Európai Bíróság ezirányú jogfejlesztõ tevékenysége, melyre igaz a luxembourgi törvényszék és az európai jogrend viszonyát olyannyira jellemzõ megállapítás: a szükség törvényt mond.

  • kapcsolódó anyagok
EURÓPAI UNIÓ JOGA
EURÓPAI UNIÓ BÍRÓSÁGA
TANULMÁNY