Újragondolt közigazgatás - Összefoglaló a Jogi Fórum közigazgatási jogi szakmai konferenciájáról

2016.06.16. Jogi Fórum / Mercz Ágnes

Elkészült a közigazgatási eljárásjogi, és az önálló közigazgatási perjogi törvénykönyv tervezete. Az előbbi szabályozását jelenleg a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.), utóbbiét pedig a Polgári Perrendtartás XX. Fejezete tartalmazza. A közigazgatási jog világában hamarosan gyökeres változásokra számíthatunk - erősítették meg a Jogi Fórum szakmai konferenciájának előadói.

Dr. Bencsik András Ph. D (egyetemi adjunktus, Pécsi Tudományegyetem Állam és Jogtudományi Kar) A Ket.-től az Általános Közigazgatási rendtartásig - a rekodifikáció problémái címmel tartotta előadást.

Az előadó elsőként arról beszélt, hogy milyen körülmények tették szükségessé az Általános Közigazgatási Rendtartás (ÁKR) megalkotását. A Ket. 2004-ben lépett hatályba. Azóta az ágazati törvényekkel párhuzamosan folyamatosan módosult, most pedig teljesen új eljárási törvény várható. E kodifikációs lépés egyik célkitűzése a hatósági eljárások gyorsítása, illetve a hatékonyság növelése volt. A 21 napos általános ügyintézési határidő már nem faragható tovább általános érvénnyel minden ügytípusban, ezért az új törvény megpróbál olyan eljárásmódokat, jogintézményeket bevezetni, amelyekkel az ügyek többségében meggyorsítható az eljárás. Ezenkívül jogtisztító hatása is lesz az új szabályozásnak, mivel az elmúlt időszakban túl sok részletszabály került be a törvénykönyvbe. Néhányan ezért arra az álláspontra helyezkednek, hogy a Ket.-ből egy „ügyintézői kézikönyv” lett, amelyben oda nem illő technikai és belső szervezeti normák is nagy számban előfordulnak. Az új eljárási törvény terjedelme csökkenni fog: alapvető cél, hogy a törvény tényleg csak azokat az általános szabályokat tartalmazza, amelyek minden ügyben érvényesülhetnek. A negyedik indok pedig a hatékony és gyors jogorvoslás témaköre, amely talán a legnagyobb horderejű változtatásnak tekinthető az új szabályozásban.

A törvénytervezet néhány alapintézményt is újra gondol. Így például a megkeresés jogintézménye esetén a tervezet nem tartalmaz határidőt ennek teljesítésére, valamint egyéb garanciákat sem. Szűkül előreláthatólag az ügyféli jogállás is. Közvetlen érintettség szükséges ehhez az eljárási pozícióhoz. A joghatóság, hatáskör, illetékesség szabályai sem kerülnek részletezésre. A kiskorúak, cselekvőképtelen, korlátozottan cselekvőképes és fogyatékos személyek védelmére vonatkozó szabályokat összefoglalva tartalmazza a tervezet.

Bekerült a koncepcióba az ún. sommás eljárás bevezetése, ami azt jelenti, hogy a hatóság 8 napon belül köteles döntését meghozni, ha minden információ, illetve bizonyíték a hatóság rendelkezésre áll a kérelem előterjesztésekor.

A szabályozás alapjaiban változtat a jogorvoslati rendszer modelljén: a korábbi szabályozás értelmében a közigazgatási elsőfokú eljárás után tipikusan következett a közigazgatási másodfok a fellebbezési eljárás keretében, és ezt követte a bírói eljárás. Az új szabályozás értelmében a fellebbezés kivételessé válik, és egy kétfokú bírósági eljárás épül ki, így a közigazgatási bírói kontroll fogja jelenteni a végső ellenőrzést a közigazgatási szervek hatósági tevékenysége fölött. Ezenkívül kikerül a törvényből a végrehajtás témaköre, ami a bírósági végrehajtásról szóló törvény módosítását is magával fogja hozni. Az új törvény előreláthatólag 2017. január 1-jével fog hatályba lépni.

Dr. Vitál Eigner Beáta bíró, kollégiumvezető-helyettes (Fővárosi Törvényszék) a közigazgatási perrendtartás megalkotásának szükségességéről, valamint a közigazgatási perrendtartás tervezett újdonságairól beszélt. 

Az előadó szólt arról, hogy a törvénytervezet megalkotásakor figyelemmel kellett lenni a közigazgatási bíráskodás magyarországi hagyományaira, a közigazgatási szervezetrendszer változásaira, a közigazgatási peres és nemperes eljárások tapasztalataira, valamint arra a tényre, hogy az Európai Unióban a közigazgatási bíráskodás jelentősége egyre növekszik.

Kiemelte, hogy Magyarországon korábban nem volt a közigazgatási perrendtartásra vonatkozó külön szabályozás, mivel 1952 óta a polgári eljárásjog része volt. A polgári eljárás szabályai a magánjogi, egyenjogú felek közötti szabályokat tartalmazzák, míg a közigazgatási perekben az egyik fél mindig az állam vagy a hatóság, a másik pedig az állampolgár, tehát nincsenek egy szinten, ezért utóbbiban más típusú bíráskodásra és teljesen új eljárási szabályokra van szükség.

Az elmúlt évtizedekben Magyarországon, illetve nemzetközi szinten is élénk vita teljesedett ki a tekintetben, hogy a közigazgatás ténykedése feletti bírói kontroll milyen legyen, illetve milyen szervezeti keretek között működjön e fórum. Az 1991. évi XXVI. törvény elfogadása azért érdekes, mert egy kényszerhelyzet szülte jogszabályról beszélünk: az Alkotmánybíróság döntésének eredményeképpen a jogalkotó időzavarba került, így nem állt elegendő idő rendelkezésre ahhoz, hogy egy megalapozott szakmai előkészítés után elfogadható jogszabály születhessen a közigazgatási bíráskodás hazai rezsimjéről. Végül egy ún. salátatörvény született, amely kiterjesztette minden közigazgatási hatósági ügyben született határozatra a bírósági felülvizsgálatot. Mivel nem volt idő szervezeti értelemben sem létrehozni a közigazgatási bíróságokat, a törvényhozó az angolszász modellt követve a rendes bírósági szervezethez telepítette a hatáskört. Ez unikális megoldásnak tekinthető, mivel a kontinentális államokban inkább a közigazgatási különbíróságok felállítása irányába mutat a tendencia ezen a területen. A rendszer több mint húsz évig fennállt, pedig maga a jogalkotó is átmeneti megoldásnak szánta. A közigazgatási per alapja egy hatósági jogviszony, ami merőben más logika alapján realizálódik, mint például egy szerződés megkötése. Tehát, amikor a hatóságból alperes lesz, az ügyfélből pedig felperes, nehezen érvényesíthetők a polgári perjog klasszikus szabályai.

Mivel nem voltak önálló közigazgatási bíróságok, illetve speciális, csak közigazgatási ügyszakban foglalkoztatott bírák sem, így azok a bírák vettek részt a közigazgatási ügyek elbírálásában, akik polgári és gazdasági ügyszakban tevékenykedtek. Egy magánjogi gondolkodású bírói attitűd pedig nehezen egyeztethető össze a közigazgatás feletti bírói kontrollal - hangsúlyozta az előadó. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy  működött már önálló közigazgatási bíróság Magyarországon 1896 és 1949 között, ami követhető példának tekinthető, de idő kell ahhoz, hogy egy, a mostaninál megfelelőbb szervezeti struktúra alakuljon ki.

A közigazgatási perrendtartás tervezett újdonságaival kapcsolatban Vitál Eigner Beáta elmondta, hogy a törvénytervezet a közigazgatással szembeni hatékony jogvédelem biztosítását hivatott megteremteni. A Polgári Perrendtartás háttérjogszabályként fog szolgálni, annak bizonyos szabályai a továbbiakban is alkalmazandók lesznek. Így például az idézésre vonatkozó szabályok, a kereseti kérelemhez kötöttség, a bizonyításra vonatkozó szabályok, illetve az ügyben hozható határozatok fajtái (ítélet, végzés) változatlanok maradnak. Ugyanakkor új fogalmakat vezet be az új koncepció, pl. a védirat jogintézményét, amely gyakorlatilag az alperes ellenkérelmének felel meg, az érdekelt (korábban beavatkozó), az azonnali jogvédelem (korábban végrehajtás felfüggesztése), a visszautasítás (korábban keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasítása), és az egyszerűsített per (korábban nemperes eljárás) fogalmak is megjelennek a tervezetben.

A perorvoslatok rendszere is újra gondolásra került, az ítélet ellen fellebbvitellel lehet majd élni a jövőben, a végzés ellen pedig panasszal.

Miután a hatósági ügyek fél százalékában fellebbezik csak meg az elsőfokú döntést az államigazgatáson belül az ügyfelek, viszont a fellebbezett ügyek 20 százaléka utána a bíróság elé kerül, fő szabállyá válik az, hogy nem lehet fellebbezni, hanem egyből a bíróságtól lehet jogorvoslatot kérni a hatósági ügyekben.

Várhatóan a jövő év közepétől létrehozzák a közigazgatási felsőbíróságokat. Az egyszerűbb ügyek maradnak a közigazgatási és munkaügyi bíróságoknál, az ezekben hozott ítéletekben - másodfokon - a közigazgatási felsőbíróságok döntenek.

A tervezet felsorolja azokat az ügyeket, amelyeket a közigazgatási felsőbíróságok tárgyalnak majd első fokon. Ezek a következők: az önálló szabályozó szerv; az autonóm államigazgatási szerv és kormányhivatal; a vasúti igazgatási szerv és a légiközlekedési hatóság; a választási bizottság; a köztestület; a Magyar Nemzeti Bank által hozott határozatok elleni jogorvoslat, továbbá egy rendezvény megtiltásával vagy feloszlatásával összefüggésben hozott határozat elleni jogorvoslat. Ezekben az ügyekben a Kúriához lehet fellebbezni.

A Kúria hatáskörébe tartoznak a jogszabályba ütköző helyi önkormányzati rendeletek, valamint a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettségének elmulasztása miatti eljárások; a Nemzeti Választási Bizottság közigazgatási tevékenységével kapcsolatos jogviták, továbbá az alkotmányjogi panasz orvoslására irányuló eljárások. A bírósági eljárást helyileg ott lehet kérni, ahol a hatóság - az ügyfél által sérelmesnek tartott - határozatot hozta.

Dr. Sugár Tamás bíró (Kúria) előadásának témája a közigazgatási bíráskodás fejlődése, a közigazgatási perek gyakorlata, a közigazgatási bíráskodás történeti fejlődése Magyarországon, a közigazgatási bíráskodás jelenlegi szervezete, a változtatás lehetséges irányai, valamint a közigazgatási perek egyes eljárási kérdései a Kúria gyakorlata tükrében.

Magyarországon az 1864. évi IV. törvénycikk teremtette meg a közigazgatási bíráskodás alapjait, közigazgatási bíróságok 1949-ig működtek. Ezt követően is meghatározott ügyekben (anyakönyvi ügyek, lakásügyek) is volt mód bírósághoz fordulni. Az Alkotmánybíróság (AB) 1989-ben, a rendszerváltás hajnalán az elsők közt megsemmisítette a vonatkozó, az addigi szabályozás alapját képező 1981-es minisztertanácsi rendeletet. Az AB-verdikt nyomán pedig megszületett a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát általánossá tevő 1991. évi XXVI. törvény, ami fontos szervezeti változást hozott: felálltak az első- és a másodfokú közigazgatási bíróságok, előbbiek a székhelybíróságok, utóbbiak pedig a megyei bíróságok berkein belül.

2000-ben ismét módosult a közigazgatási bíráskodás rendszere, amely addig kétfokú volt, kiegészülve a Legfelsőbb Bíróságnál biztosított felülvizsgálati jogorvoslat intézményével. A változtatás leglényegibb részeként „másfél” fokúvá tették az eljárást, azaz főszabályként megszűnt a másodfokú elbírálás, az első fokú döntés hatásköre átkerült a megyei bíróságokhoz - majd 2011-ben az azok helyébe lépő, az igazságszolgáltatási reform során felállt törvényszékekhez - és rendkívüli jogorvoslati lehetőségként megmaradt a Legfelsőbb Bíróság.

A közigazgatási ítélkezésben a legutóbbi változás, hogy 2013. január elsejétől - a törvényszékek igazgatási hierarchiájában megmaradva, de - különbíróságként létrejöttek a közigazgatási és munkaügyi bíróságok, velük párhuzamosan pedig felállt hat - egyenként több megye illetékességi területét lefedő - regionális közigazgatási és munkaügyi kollégium. Utóbbiak elsősorban nem igazgatási feladatot látnak el, hanem a bírák szakmai munkáját fogják össze.

Miközben a Kúria a legfelső ítélkezési szint, ez a büntető- és polgári ügyekben a harmadik - egyben rendkívüli jogorvoslati - lépcsőt jelenti, ám a közigazgatási perekben - főszabály szerint - „csak” a másodikat. Ez egy speciális terület, hiszen a bíróit megelőzi egy kétszintű közigazgatási hatósági szak. Az adott ügy már azelőtt átesik egy jogorvoslati eljáráson, mielőtt a jogerős hatósági döntést valaki bíróság előtt megtámadná. Mivel pedig továbbra is biztosított a rendkívüli jogorvoslat, így lényegében a közigazgatási ügyekben is négyszintű az elbírálás, csak az intézményi rendszere más. Érdekes ugyanakkor, hogy épp emiatt arányaiban sok a közigazgatási perekben előterjesztett felülvizsgálati kérelem, ráadásul ezek gyorsan megjelennek a Kúrián. Ennek oka, hogy mivel az első fokú ítélet azonnal jogerőre emelkedik, az ügyfelek - talán a rövidebb eljárás miatt - elszántabbak a felülvizsgálatra, mint azokban az esetekben, amikor már két bírói fokot is megjárt a per, mire az ítélet jogerőssé válik.

A változtatás lehetséges irányairól szólva az előadó a következőket vázolta fel:

  • önálló közigazgatási bíróság létrehozása;
  • külön közigazgatási bíróság (munkaügyi nélkül);
  • a jelenlegi rendszer fenntartása;
  • a közigazgatási bíróságok visszatagolódása a rendes bírósági rendszerbe.

A perrendtartás koncepciója szerint a jelenlegi rendszer marad fenn, azzal a módosítással, hogy létrejönnek a közigazgatási felsőbíróságok.

Végezetül Sugár Tamás a közigazgatási perek egyes eljárási kérdéseit taglalta. Ezzel kapcsolatosan négy lényeges jogegységi döntést említett meg:

1/2010 KPJE

E szerint a keresetlevélnek a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 130.§-a alapján való elutasítása esetén, a Pp. 132.§ (1) bekezdésének alkalmazásakor a keresetlevél beadásához fűződő jogi hatályok fennmaradásához az újra benyújtott beadványt (és annak pótlólag előterjesztett mellékleteit) az elutasított keresetlevéllel és annak mellékleteivel együtt kell értékelni. 

A Pp. 132.§ (1) bekezdésének alkalmazásához elegendő, ha - a hiányzó tartalmi kellékek, illetve mellékletek pótlása mellett - a beadvány tartalmából kiderül, hogy az ismételt benyújtásra az elutasítással összefüggésben, a keresetlevél jogi hatályainak fennmaradása érdekében került sor. 

1/2009 KJE

E szerint a bíróság a téves formában meghozott közigazgatási döntést, illetve a nem alakszerű formában megjelenő közigazgatási aktust hivatalból a tartalma szerinti eljárásban vizsgálja felül.
A bíróság a fél beadványát tartalma szerint veszi figyelembe, ezért a beadvány elnevezésétől függetlenül a végzés ellen benyújtott felülvizsgálati kérelmet nemperes eljárásban, a határozat ellen benyújtott kérelmet peres eljárásban bírálja el. A bírósági eljárás peres vagy nemperes jellege a közigazgatási döntés tartalma szerinti helyes elnevezéséhez igazodik.

3/2007 KPJE

E szerint az elővásárlásra jogosult egyoldalú kérelme alapján a tulajdonjog az ingatlan-nyilvántartásba csak akkor jegyezhető be, ha az eladó az elővásárlásra jogosult javára a bejegyzést megengedő nyilatkozatot (bejegyzési engedélyt) megadja.

2/2006 KJE

E szerint a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránt indított perben a bíróság a határozat végrehajtásának felfüggesztése tárgyában kizárólag kérelem alapján, indokolással ellátott végzésben dönthet. Ha a kérelmet a keresetlevél tartalmazza, a bíróságnak a határozatát az iratoknak a bírósághoz való érkezését követő nyolc napon belül kell meghoznia.

A végzés rendelkező részének tartalmaznia kell a jogorvoslatra való kioktatást, illetve, hogy a kérelemnek helyt adó döntés a fellebbezésre tekintet nélkül végrehajtható, és a törvényben meghatározott esetben azt is, hogy a felfüggesztés hatálya kiterjed a határozaton alapuló jogokra is.

  • kapcsolódó anyagok
KÖZIGAZGATÁS
KÖZIGAZGATÁSI REFORM
KÖZIGAZGATÁSI PERRENDTARTÁS