Dr. Fazekas Mariannát, az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi karának docensét, tanszékvezetőjét kérdeztük a közigazgatási hivatalok működése jogszabályi feltételeivel kapcsolatban a közelmúltban kialakult helyzet kapcsán a közigazgatási eljárási törvényről, az ügyfélközpontú közigazgatásról és a közigazgatási hivatalok státusáról.
A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) idén november 1-jén lesz három éves. Ön miként ítéli meg a törvény eredményességét? Sikerült olyan eljárási törvényt alkotni, amely megfelel az új kihívásoknak és gyakorlat által támasztott elvárásoknak?
A Ket. egy csaknem 50 éves törvényt, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt (Áe.) váltott fel. Ennek ellenére az a véleményem, hogy a Ket. időelőtti és elkapkodott törvényként született meg. Időelőttinek azért látom a törvényt, mert a Ket. az uniós csatlakozás folyamatával egyidejűleg készült, anélkül azonban, hogy az uniós tagállami létről, ebben a magyar hatóságokat terhelő feladatokról tapasztalatunk lett volna. Nyilván az uniós szabályozás is változik, így voltaképpen soha nem lenne „aktuális” egy ilyen eljárási kódex megalkotása, mégis elgondolkodtató, hogy most például a szolgáltatási irányelv 2009 végig teljesítendő magyarországi átültetése kapcsán át kell vizsgálni a szolgáltatásokat érintő valamennyi hatósági ügyfajtát, ezek hatásköri és különös eljárási szabályait, és ezek jórészét valószínűleg módosítani is kell, ami nyilvánvalóan nem hagyja érintetlenül az általános eljárási szabályokat sem.
A Ket. abban az értelemben is időelőtti volt, hogy megalkotásakor az elektronikus ügyintézés infrastrukturális, szabályozási, személyi, képzési stb. feltételei nagyon szűk körben, alig egy-két ügyfajtára korlátozódva voltak meg. Nyilván ezekből a tapasztalatokból és ismeretekből azt is nagyon nehéz volt megállapítani, hogy melyek lehetnek azok az állandónak tekinthető, garanciális szabályozási tárgykörök, amiket egy általános eljárási törvényben kell rögzíteni. Nem véletlen, hogy az elektronikus ügyintézés alacsonyabb szintű szabályai a Ket. hatályba lépése óta is többször változtak. Úgy vélem, hogy a közigazgatás „elektronikus forradalmára” a Ket. megalkotása során nem voltunk felkészülve.
Elkapkodottnak pedig azért minősítem a törvényt, mert a koncepció elfogadását követően a megszövegezésre, a tervezetek megvitatására, az általános és az egyes ügyfajtákra vonatkozó szabályok összevetésére, a vitás kérdések közigazgatási és más szakmai egyeztetésére, a tervezetek átdolgozásaira alig másfél év állt rendelkezésre, ami egy ilyen horderejű törvény esetében nagyon rövid idő. Ez meg is látszik a szabályozás minőségén. A Ket. szövegében sok bosszantóan rossz megfogalmazás, pongyola fogalomhasználat, dogmatikai hiba maradt, amiket ki lehetett volna küszöbölni egy nyugodtabb, megfontoltabb, lassabb kodifikációs folyamatban.
A fentieken túl véleményem szerint a Ket. az általános és különös eljárási szabályok egymáshoz való viszonyát tekintve is anakronisztikus megoldást választott. A 1957. évi IV. törvény megalkotásakor valóban óriási jelentősége volt annak, hogy az általános eljárási kódex valamennyi hatósági ügyfajtára nézve egységesen és kötelezően szabályozta a közigazgatási hatósági eljárás garanciális mozzanatait. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy az állami tulajdonra és az állami vállalatokra épülő gazdaság viszonyai közepette az Áe. voltaképpen csak magánszemély ügyfelek ügyeire terjedt ki. Ezzel szemben a magángazdaság világában a közigazgatás közhatalmi befolyásoló szerepe a gazdaság és a társadalom valamennyi alanyát, és ezek számos működési viszonyát átfogja, tehát a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályainak a verseny- és piacfelügyeleti eljárásoktól kezdve az anyakönyvi kivonat kiadásig lényegesen több és sokkal differenciáltabb hatósági ügyfajtára kellene általános rendelkezéseket tartalmazni. A Ket. ennek a kihívásnak nem tud igazán megfelelni. Az új törvény az Áe-hez képest sokkal hosszabb lett, több, mint háromszorosa az Áe-nek, ugyanakkor a 170 szakaszában több mint 200 olyan felhatalmazó rendelkezés van, mely az általánostól eltérő szabályozásra ad lehetőséget az egyes ügyfajtákra vonatkozó különös eljárási szabályok számára. E szabálytömegben pedig éppen azok az alapvető eljárási garanciák vesznek el, amiért egyáltalán érdemes általános eljárási törvényt alkotni a közigazgatási jogalkalmazás számára.
Ezzel együtt a Ket-nek számos olyan szabálya van, melyek mindenképpen előremutatóak a közigazgatási eljárásjogi szabályozásban. Ide sorolom az alapelvek részletes szabályozását, a szakhatósági közreműködés, a szemle, a hatósági ellenőrzés részletes szabályozását, a bírói felülvizsgálat további kiterjesztését, a semmisségi okok pontosabb meghatározását.
Az Új Magyarország Fejlesztési Terv forrásaiból valósul meg a hazánk elektronikus közigazgatási fejlesztéseit egységesítő keretrendszer. A kiemelt projekt támogatási szerződésének aláírására sor került, fejlesztéseit 897 millió forint Európai Uniós és hazai társfinanszírozásban hajtják végre. Ön szerint melyek azok a frekventált területek, ahol ezeket a pénzeket a legjobban lehetne hasznosítani?
Az uniós szabályozás egyrészt a leggyakrabban előforduló húsz ügycsoportban (ebből 12 a magánszemélyeket, 8 a vállalkozásokat érinti) elvárja, hogy az ügyintézés – az információszerzésen túl – az érdemi eljárási cselekményeket tekintve is – elektronikus formában történjen. A magyar „E-Közigazgatás 2010 Stratégia” lényegében ugyanezeken a területeken tűzi ki az elektronikus ügyintézés mielőbb bevezetését, illetőleg elterjesztését. Ezek az okmányirodai szolgáltatások; az adó, járulék, vámügyek; az egészségügyi és szociális szolgáltatások; az oktatási szolgáltatások; a munkavállalással kapcsolatos ügyek. Ezeket egészíti ki majd a közigazgatási szolgáltatásokhoz kacsolódó elektronikus fizetési és elszámolási rendszer. E kiválasztott területek fejlesztésével teljes mértékben egyetértek.
Más vonatkozása a kérdésnek, hogy a közigazgatás bármiféle működése szempontjából alapvető fontosságúnak tartom a közigazgatás által vezetett nyilvántartások ésszerűsítését, és – ahol ez még nem történt meg, vagy nem teljes körűen –, ott az elektronikus nyilvántartási rendszerre való áttérést. Ehhez igazodóan korszerűsíteni szükséges az adatvédelmi rendelkezéseinket is. A modern közigazgatás csakis egy olyan adat- és információs rendszerre épülhet, ami biztosítja a személyes adatok védelmét, de az adatoknak – a célhoz kötött adatgyűjtés és felhasználás alkotmányos követelményét betartva – a közigazgatás szervei számára kölcsönösen hozzáférhetőnek kell lenni.
Gyakran említik mind szakmai körökben, mind a közbeszédben, hogy az eddigi hivatal- és ügyközpontú közigazgatási folyamatok ügyfélközpontúvá alakítása kívánatos. Ön szerint ebben történt-e valamilyen előrelépés az elmúlt időszakban?
Ez jól hangzó politikai szlogen, aminek azonban a szakmai tartalma igen nehezen állapítható meg. Ha azt értjük alatta, hogy a közigazgatás szervei szakmailag magas színvonalon, törvényesen és emberségesen járjanak el, akkor magam is egyetértek vele. Ha azonban a közigazgatás teljesítményét az ügyféli elégedettségen kezdjük lemérni, akkor igen messze járunk az értelmes célkitűzéstől. Csak a közigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékenységét tekintve, az ügyféli elégedettség vélhetően igen alacsony azokban az ügyekben, ahol a hatóság a jogkövető magatartás érvényesítésére, esetenként kikényszerítésére hivatott (hatósági ellenőrzés, bírságolása, kötelezés). Ezekben az ügyekben az ügyféli elégedettség értelmetlen, mert nem is az eljárás alá vont ügyfeleknek kell elégedettnek lenni a hatóság működésével, hanem mindenki másnak, akinek az érdekét a tiszta környezet, az elfogyasztható élelmiszer, a rendben folyó építkezés, az arányos közteherviselés stb. szolgálja.
A kérdésnél maradva, úgy vélem, hogy az ügyfélközpontú közigazgatás megteremtése jelentős mértékben jogalkotási és költségvetési kérdés. Ma egyik sem segíti elő számottevően az ügyfélközpontú közigazgatás kibontakozását.
Amint arról a Jogi Fórum is beszámolt kétharmados törvény helyett a kabinet – az alkotmánybírák döntését figyelmen kívül hagyva – kormányrendelettel kívánja rendezni a közigazgatási hivatalok működési feltételeit. A nem megfelelő szintű szabályozás miatt a regionális hivatalok működésének jogi alapja hiányzik. Ön mit gondol, lesz-e ennek az intézkedésnek hatása a közigazgatási hivatalok működésére? Milyen lehetséges megoldást tud elképzelni?
A kialakult jogi helyzet megértéséhez, röviden fel kell idézni a közigazgatási hivatalokra vonatkozó szabályok változását, és az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatos határozatát. Az Alkotmánybíróság 90/2007. (XI.14.) AB határozata a 2006. évi CIX. törvény alkotmányossági vizsgálata kapcsán hangsúlyozta, hogy a kormányt az államigazgatási szervek létrehozásában, feladataik és hatáskörük megállapításában széleskörű jogalkotási jogkör illeti meg, ami az Alkotmány 40. § (3) bekezdésén alapul. Ezt a hatáskört tovább tágította a 2006. évi LIV. törvénnyel elfogadott, az Alkotmány 34. §-át érintő alkotmánymódosítás.
A közigazgatási hivatalok esetében az AB a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvénynek a 2006. évi CIX. törvénnyel módosított 98. § (1) bekezdése első mondatát ítélte alkotmánysértőnek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmányból nem vezethető le, hogy a közigazgatási hivatalok jogállását vagy ennek bármely elemét az Ötv-ben kellene szabályozni. Ha azonban a törvényalkotó mégis itt helyezte el a közigazgatási hivatalok működési területének meghatározását, akkor ennek garanciális jelentőséget tulajdonított. Ezért e szabályokat kiiktatni is csak kétharmados törvénnyel lehet az Ötv-ből.
Azáltal, hogy az AB 2008. június 30-ai hatállyal megsemmisítette az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első mondatát, az a sajátos jogi helyzet állt elő, hogy a „megyei, fővárosi” jelzők visszaírása az Ötv-be ugyanúgy kétharmados parlamenti többséget igényelne, mint az Ötv. bármely más módosítása.
Az AB ezen túl ugyancsak 2008. június 30-ei hatállyal megsemmisítette a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII.23.) Korm. rendeletet is.
2008. július 1-jén kihirdették és hatályba lépett a közigazgatási hivatalokról szóló 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendelet. Ezt a rendeletet a Kormány az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében meghatározott eredeti jogalkotó jogkörében bocsátotta ki, élve az Alkotmány 40. § (3) bekezdésében biztosított szervezetalakítási jogával. Ezzel a Kormány formálisan megteremtette a közigazgatási hivatalok működésének jogalapját. Ez a kormányrendelet érvényes, mert megalkotásának érvényességi kellékei megvannak. Azt, hogy alkotmányos-e, az Alkotmánybíróságnak kell eldöntenie, ha lesz erre vonatkozó, utólagos normakontrollt kezdeményező beadvány.
A támadhatatlan, alkotmányos megoldás egyértelműen az lehetne, ha az Ötv-ből kétharmados törvénnyel a közigazgatási hivatalok jogállására vonatkozó minden még megmaradt rendelkezést hatályon kívül helyeznek, és az Ötv-t kiegészítik egy olyan felhatalmazó rendelkezéssel, mely feljogosítja a Kormányt a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését ellátó közigazgatási hivatalokról szóló kormányrendelet megalkotására.
Dr. Fazekas Marianna önéletrajza
Születési hely, idő: Budapest, 1953. augusztus 16.
Iskolai végzettség: egyetem, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar 1976.
Szakképzettség: jogász
Tudományos fokozat: állam- és jogtudomány kandidátusa 1995.
Munkahelyek:
1976-1980: Tanácsigazgatási (utóbb Államigazgatási) Szervezési Intézet – tudományos segédmunkatárs
1980-tól: ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Államigazgatási jogi Tanszék – egyetemi tanársegéd (1980-1984), egyetemi adjunktus (1984-1995), jelenleg egyetemi docens, 2000. szeptember 1-től a tanszék vezetője
2007. december 5-től az Eötvös Loránd Tudományegyetem általános rektorhelyettese
Nyelvismeret: német
Oktatás:
1977-től: ELTE Állam- és Jogtudományi Kar – jogászképzés: közigazgatási jog általános és különös rész oktatása
- általános részi előadások és szemináriumok,
- különös rész: komplex gyakorlatok vezetése, 1996-tól alternatív tárgyak oktatása (szociális igazgatás, egészségügyi igazgatás)
1984-1992: ELTE Szociológiai Intézet – szociális szakember-képzés: közjogi alapismeretek
1996-tól: ELTE ÁJK – társadalombiztosítási szak: közigazgatási jog oktatása
1996-2006.: ELTE Jogi Továbbképző Intézet – jogi szakokleveles orvos képzés: a szak vezetése
1998-tól: közreműködés a doktori képzésben:
- előadások, doktoranduszok tanszéki segítése, konzulensi feladatok
- tagság a Kari Doktori Tanácsban
Tudományos kutatás:
1976-1980: Államigazgatási Szervezési Intézet: a közművelődési intézmények irányítása, illetőleg a tanácsi vállalatok irányítása c. témák
Államigazgatási /Közigazgatás/ jogi tanszék:
1981-1983: A közigazgatási jog komplex elemzése” c. kutatási főirány keretében az ágazati gazdaságirányítás, mindenekelőtt a belkereskedelem államigazgatási jogi szabályozása. Kutatási összefoglaló: “Szabályozási modellek és tendenciák a belkereskedelmi igazgatásban ” (“A közigazgatás fejlesztésének komplex tudományos vizsgálata” c. kutatási főirány Programirodájának kiadványa 1983. ) ;
1982. és 1984: “A települések fejlődésének irányítását megalapozó kutatások” c. OKKFT program keretében tanulmányok a településfejlesztést szolgáló közigazgatási szerződésekről;
1988.: A Szociális és Egészségügyi Minisztérium megbízásából közreműködés a szociálpolitikai koncepció kidolgozásában. Tanulmány a pénzbeli szociális ellátások új rendszeréről (1990.);
1995.: Kandidátusi értekezés “Köztestületek – társadalombiztosítási önkormányzatok” címmel;
90-es éve második felétől: szociális és egészségügyi tárgyú kutatások; eljárásjogi munkák, a köztestületekre vonatkozó újabb szabályozás elemzése; a közigazgatási jog általános és különös részi egyetemi tankönyveinek szerkesztése;
2007. december: egyetemi habilitáció
Közigazgatási tevékenység:
- 1989-1992: a Szociális és Egészségügyi, illetőleg Népjóléti Minisztérium Jogi és Közigazgatási Főosztálya: szakértő
- a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásról szóló törvény előkészítése,
- közreműködés az egészségügyi ellátás finanszírozási reformjában és a szociális törvény koncepciójának kidolgozásában;
1994-1995: a népjóléti miniszter kabinetje: tanácsadó (szociális igazgatás, társadalom-biztosítás);
1996-1998: Népjóléti Minisztérium közigazgatási államtitkári hivatala: szakértő
– az egészségbiztosítási törvényt előkészítő munkacsoport vezetője;
1998. júliusától-2002. június 30-ig: Miniszterelnöki Hivatal Társadalompolitikai Referatúra: kormányfőtanácsadó, a Szociális és Családügyi Minisztériumot érintő referensi feladatok;
2002. január-július: közreműködés a közigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény kodifikációs bizottságában;
2002. július 1-től: Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium /2004. októberétől Egészségügyi Minisztérium/, miniszteri kabinet: szakértő (törvényelőkészítés);
2004. augusztus 20-án az egészségügyi és a szociális jogalkotásban végzett tevékenységért a Magyar Köztársasági Érdemrend lovagkereszt fokozatának elnyerése;
2004. januártól közreműködés a közigazgatási szervezeti törvényt előkészítő kodifikációs bizottságban;
2004. novembertől tagság a miniszterelnök közjogi és jogharmonizációs tanácsadó testületében;
2004. december–2005. szeptember: a Nemzeti Akkreditáló Testület elnökhelyettese;
2005. március 4. kitüntetés az oktatási miniszter által alapított Nagy Tibor Gyula díjjal;
2005. november – 2006. február: az Egészségbiztosítási Ellenőrző Testület tagja;
2006. februártól az Országos Választási Bizottságnak az Országgyűlés által megválasztott tagja.
