A fogyasztók jogait érintő adatok nyilvánosságáról szóló adatvédelmi biztosi ajánlás

2006.07.18. Jogi Fórum / Adatvédelmi Biztos Hivatala

A piacgazdaság körülményei között a sokszor kiszolgáltatott helyzetben lévő fogyasztók érdekeit és jogait világos szabályoknak és hatékonyan működő intézményeknek kell védeniük. Az elmúlt évek tapasztalatai szerint a globális gazdasági együttműködés új veszélyforrások felbukkanásával is járt, s ez tovább növeli a fogyasztóvédelmi garanciák fontosságát.

Az alábbiakban az állásfoglalás teljes szövegét közöljük

I. A vizsgálat megindítása

A piacgazdaság körülményei között a sokszor kiszolgáltatott helyzetben lévő fogyasztók érdekeit és jogait világos szabályoknak és hatékonyan működő intézményeknek kell védeniük. Az elmúlt évek tapasztalatai szerint a globális gazdasági együttműködés új veszélyforrások felbukkanásával is járt, s ez tovább növeli a fogyasztóvédelmi garanciák fontosságát.

Az információszabadság révén a kiszolgáltatottság elsősorban azáltal csökkenthető, hogy a fogyasztók érdekeit érintő ügyekben a nyilvánosságot a lehető legszélesebb körre terjesztjük ki. A nyilvánosság nemcsak fegyver a piaci helyzetükkel visszaélő termelőkkel és szolgáltatókkal szemben, de egyben érdeke a tisztességes piaci szereplőknek. A közérdekű adatok nyilvánossága hozzájárul a fogyasztói jogok érvényesüléséhez, mivel az információk nyilvánossága elősegíti a fogyasztóvédelmi szabályok érvényesülését, a fogyasztóvédelmi hatóságok tevékenységének átláthatóságát, azaz az ellenőrök ellenőrzését.
Az információszabadság biztosaként az elmúlt években több, a fogyasztói jogokat érintő beadvány kapcsán jártam el. Vizsgáltam „ többek között ” a hatósági bírságok, az élelmiszerek minőségellenőrzésének nyilvánosságával, pl. nem megfelelő minőségű szaloncukorral, paprikával kapcsolatban felmerült panaszokat.

Tapasztalataim szerint érzékelhetően felerősödött a közvélemény, a szakmai szervezetek aggodalma a fogyasztói érdekvédelmet, élelmiszerbiztonságot illetően. Nyilvánvalóvá vált továbbá az is, hogy az egyes hatóságok eljárása az információk nyilvánossága szempontjából eltérő. Ezért hivatalból vizsgálatot indítottam annak feltárására, miként biztosítható a fogyasztók jogait érintő ügyek egységesebb szabályozása és nagyobb nyilvánossága. Ennek első lépéseként hivatalom „Fogyasztóvédelem és nyilvánosság” címmel szakmai tanácskozást szervezett a fogyasztóvédelmi hatóságok, minisztériumok, civil szervezetek, a sajtó képviselői részvételével. A megbeszélés célja a fogyasztóvédelmi feladatokat ellátó hatóságok tevékenysége, döntései nyilvánosságára vonatkozó szabályok és gyakorlati tapasztalatok áttekintése volt. Az elhangzott észrevételek jelentették a biztosi vizsgálat kiindulópontját.
Ma Magyarországon számos, hatáskörét és illetékességét tekintve különböző hatóság rendelkezik fogyasztóvédelmi feladatokkal: a fogyasztóvédelmi hatósági ellenőrzés rendszere meglehetősen széttagolt. E hatóságok ellenőrzik a saját szakterületükkel kapcsolatos fogyasztóvédelmi követelmények betartását.

A fogyasztóvédelem területén speciális szerepet töltenek be a békéltető testületek, a helyi önkormányzatok, a területi gazdasági kamarák, továbbá jelentős szerepük van a fogyasztói érdekek képviseletét ellátó társadalmi szervezeteknek. Vizsgálatom elsősorban a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) és a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (a továbbiakban: Fvtv.) alapján eljáró szervek tevékenységére terjedt ki, de iránymutatást kíván adni minden, a fogyasztóvédelemmel foglalkozó szerv számára az adatok nyilvánosságával kapcsolatos jogszerű eljárás, az egységesebb jogalkalmazás elősegítése érdekében.

II. Jogi háttér

Az Európai Unióban a fogyasztóvédelmi előírásokat elsősorban áru- és szolgáltatás-specifikus irányelvek és ajánlások tartalmazzák. A fogyasztóvédelmi szempontú európai közösségi szabályozás jogunkba való átültetése megtörtént. A fogyasztóvédelem területének egyik alapelve az átláthatóság, melyet több uniós jogszabály hangsúlyoz, így például az élelmiszerjogra vonatkozó rendelet, mely kötelezi a hatóságokat az állampolgárok tájékoztatására egészséget veszélyeztető kockázat esetén. (1) Az átláthatóság elvét mondja ki az élelmiszerjogi hatósági ellenőrzésekről szóló közösségi rendelet is. (2) Ezen rendelet 7. cikke szerint nyilvánosan elérhetővé kell tenni az illetékes hatóságok ellenőrzési tevékenységével és hatékonyságával kapcsolatos információkat.

A fogyasztóvédelem területéről elmondható, hogy az Európai Unió ösztönzi a magasabb szintű tagállami szabályozást. A fogyasztóvédelmi közösségi irányelvek általában ki is mondják a szigorúbb szabályozás lehetőségét. Az uniós szabályozás szempontjából tehát nincs akadálya annak, hogy a hazai szabályozás a fogyasztói jogokra és az információszabadság alkotmányos jogára tekintettel nagyobb nyilvánosságot biztosítson e kérdésekben a jelenleginél, és ilyen értelemben a minimum-követelményeket teljesítő jogharmonizáción túl egyéb előírásokat vezessen be. Ugyanakkor az Unió is törekszik a fogyasztóvédelmi jogalkotás javítására. Erre utal, hogy az Európai Unió Bizottsága által elfogadott egészségügyi és fogyasztóvédelmi program 2007-2013-as időszakra vonatkozó stratégiájának egyik fő célja olyan szabályozás, olyan társadalmi és gazdasági környezet megteremtése, amely a fogyasztónak magas szintű védelmet garantál elősegítve a fogyasztó gazdasági érdekeinek és biztonsághoz való jogának érvényre juttatását.

Az Európai Unió a közszféra információinak hasznosításáról szóló, az Európai Parlament és a Tanács 2003/98/EK által elfogadott irányelvvel általában is ösztönzést kívánt adni olyan tagállami szabályozásnak, amely a közszféra dokumentumainak minél szélesebb körű felhasználását biztosítja.
A jelenlegi hazai szabályozás és a fogyasztóvédelem intézményi rendszere meglehetősen összetett: sokféle, fogyasztóvédelmi feladatokat ellátó szervezet létezik és ezek különféle eljárási szabályok szerint járnak el, melyek eltérő mértékű nyilvánosságot biztosítanak, ráadásul a jogszabályok értelmezésében is akadnak nehézségek. A fogyasztóvédelmi feladatokat ellátó hatóságok eljárása az adatnyilvánosság szempontjából nem egységes. A Gazdasági Versenyhivatal, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete rendszeresen, széles körben, elektronikusan közzéteszi fogyasztóvédelmi ügyekben hozott döntéseit, míg például a fogyasztóvédelmi felügyelőségek, az állat-egészségügyi és élelmiszer-ellenőrző állomások határozatai szinte egyáltalán nem ismerhetőek meg a közvélemény által.

A fogyasztóvédelmet szabályozó jogszabályok tartalmazzák a fogyasztók ún. tájékoztatáshoz való jogát. Ez mindenekelőtt a gyártók és szolgáltatók számára ír elő kötelezettséget, és az áruk, szolgáltatások jellegzetességeire, árucímkén feltüntetendő adatokra, másrészt meghatározott veszély, kockázat esetén a fogyasztók figyelmének felhívására vonatkozik. A fogyasztók érdekeinek és jogainak hatékony védelméhez azonban ez nem elegendő, és az információszabadság ennél sokkal többet jelent. Legfőképpen azt, hogy a fogyasztóvédelmi ügyekben eljáró hatóságok eljárása, a tevékenységük során keletkezett adatok, információk is megismerhetőek.

A fogyasztóvédelemmel kapcsolatos információk nyilvánosságát érintő legfontosabb szabályok:
1./ A közérdekű adatok megismeréséhez való jog alkotmányos alapjogunk . Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése szerint: „a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze.
E jog értelmezése során az Alkotmánybíróság a 32/1994. (V. 29.) számú határozatában kifejtette, hogy „a közérdekű adatok nyilvánossága és megismerhetősége az Alkotmányban biztosított, az alaptörvényből közvetlenül is fakadó alapvető jog. A közérdekű információkhoz való szabad hozzáférés lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését. A közügyek bonyolultsága miatt a közhatalmi döntésalkotásra, az ügyek intézésére gyakorolt állampolgári ellenőrzés és befolyás csak akkor lehet hatékony, ha az illetékes szervek felfedik a szükséges információkat.
2./ A közérdekű adatok és közérdekből nyilvános adatok megismerésének alapvető szabályait a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) tartalmazza.
Az Avtv. 2. § 4. pontja szerint „közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől.
Az Avtv. a közérdekű adatok nyilvánosságáról a következőket mondja:

19. § (1) Az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy (a továbbiakban együtt: szerv) a feladatkörébe tartozó ügyekben - így különösen az állami és önkormányzati költségvetésre és annak végrehajtására, az állami és önkormányzati vagyon kezelésére, a közpénzek felhasználására és az erre kötött szerződésekre, a piaci szereplők, a magánszervezetek és -személyek részére különleges vagy kizárólagos jogok biztosítására vonatkozóan - köteles elősegíteni és biztosítani a közvélemény pontos és gyors tájékoztatását.

(2) Az (1) bekezdésben meghatározott szervek rendszeresen elektronikusan vagy más módon közzéteszik, továbbá erre irányuló igény esetén a 20. § rendelkezései szerint hozzáférhetővé teszik a tevékenységükkel kapcsolatos legfontosabb - így különösen a hatáskörükre, illetékességükre, szervezeti felépítésükre, szakmai tevékenységükre, annak eredményességére is kiterjedő értékelésére, a birtokukban lévő adatfajtákra és a működésükről szóló jogszabályokra, valamint a gazdálkodásukra vonatkozó - adatokat. A tájékoztatás módját, a vonatkozó adatok körét jogszabály is megállapíthatja.

(3) Az (1) bekezdésben említetteknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, illetve ha az nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség alapján minősített adat, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot - az adatfajták meghatározásával - törvény

  1. honvédelmi;
  2. nemzetbiztonsági;
  3. bűnüldözési vagy bűnmegelőzési;
  4. központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből;
  5. külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra;
  6. bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásra tekintettel

korlátozza.

(4) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat az (1) bekezdésben meghatározott szervek feladat- és hatáskörében eljáró személy feladatkörével összefüggő személyes adata, továbbá egyéb, közfeladatot ellátó személy e feladatkörével összefüggő személyes adata. Ezen adatok megismerésére e törvénynek a közérdekű adatok megismerésére vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.

(5) Ha törvény másként nem rendelkezik, közérdekből nyilvános adat a jogszabály vagy állami, illetőleg helyi önkormányzati szervvel kötött szerződés alapján kötelezően igénybe veendő vagy más módon ki nem elégíthető szolgáltatást nyújtó szervek vagy személyek kezelésében levő, e tevékenységükre vonatkozó, személyes adatnak nem minősülő adat.

(6) A közérdekű adatok megismerésével és nyilvánosságával összefüggésben az üzleti titok megismerésére a Polgári Törvénykönyvben foglaltak az irányadók.
A közérdekű adatokat és közérdekből nyilvános adatokat mint nyilvános információkat igény esetén kötelező közölni, de kérés nélkül is közzétehetőek, a jogszabályokban előírt körben pedig kötelezően közzéteendőek. Nincs szükség a cél, a jogalap vagy az érdekeltség igazolására olyan adatkérés esetén, amely ilyen adatok közlésére irányul, mivel ezek nyilvános adatok.
3./ A fogyasztóvédelmi feladatokat ellátó szervek hatósági eljárására, az iratok megismerésére vonatkozó általános szabályokat a Ket. határozza meg:

69. § (1) A hatóság akkor engedheti meg az ügyfélen kívül az eljárásban részt nem vevő harmadik személynek az iratokba való betekintést, ha igazolja, hogy az irat megismerése joga érvényesítéséhez, illetve jogszabályon vagy hatósági határozaton alapuló kötelezettsége teljesítéséhez szükséges.
(6) A hatóság az (1)-(4) bekezdésben foglaltak vizsgálata nélkül, bárki számára hozzáférhetővé teszi azokat a döntéseket, amelyeket

  1. az adott tevékenységgel összefüggésben a hatásterületen élő lakosság jelentős részét érintő ügyben hozott;
  2. a fogyasztók, illetve a munkavállalók munkavédelmi, munkabiztonsági jogait közvetlenül érintő ügyben hozott.


81. § (8) Törvény elrendelheti a jogerős határozat nyilvános közzétételét. Ebben az esetben a hirdetményi úton történő közlés szabályait azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy a határozat rendelkező része is közzétehető, nem kell tartalmaznia azonban a jogorvoslat lehetőségéről szóló tájékoztatást.

4./ A fogyasztóvédelmi feladatokat ellátó hatóságok egy része azonban a Ket. hatálya alól kivett vagy privilegizált eljárási rend szerint gyakorolja hatáskörét. Vagyis a jogszabályok gyakran engednek eltérést a Ket. szabályaitól, és e szervek működésére, döntéseik nyilvánosságára is eltérő szabályok vonatkoznak. A fogyasztóvédelmi felügyelőségek által az Fvtv. is alkalmazandó, mely kimondja:
51. § (1) Az eljáró hatóság köteles határozatát nyilvánosságra hozni, ha a határozat azonnali végrehajtását a 49. § (2) bekezdése alapján rendelte el.
(2) Az eljáró hatóság a súlyos fogyasztói érdeksérelem megelőzése, illetve csökkentése érdekében határozatát nyilvánosságra hozhatja. A nyilvánosságra hozatalnak nem akadálya, ha a határozat bírósági felülvizsgálatát kérték.
”49. § (1) Az eljáró hatóság határozatában ideiglenes intézkedéssel elrendelheti a 47. § (1) bekezdés a)-c) és e) pontjaiban foglaltakat, ha erre halaszthatatlanul szükség van.
(2) Az eljáró hatóság vezetője elrendelheti az élet, az egészség, a testi épség és a környezet védelme, vagy a fogyasztók széles körét érintő, különösen nagy kárral fenyegető veszély elhárítása érdekében hozott határozat azonnali végrehajtását.„
Az Fvtv. a békéltető testületek működéséről a következőket tartalmazza:

”18. § (1) A békéltető testület eljárásának célja a fogyasztó és a gazdálkodó szervezet közötti vitás ügy (fogyasztói jogvita) egyezségen alapuló rendezésének megkísérlése, ennek eredménytelensége esetén pedig az ügy eldöntése a fogyasztói jogok gyors, hatékony és egyszerű érvényesítésének biztosítása érdekében.„
”36. § (1) A békéltető testületet működtető kamara és a fogyasztóvédelmi felügyelőség ellenőrzi a tanács kötelező határozatának végrehajtását, illetve azt, hogy mennyiben járnak el a felek az ajánlásban foglaltaknak megfelelően.
(2) Ha a gazdálkodó szervezet a tanács ajánlásának nem tesz eleget, az (5) bekezdésben meghatározott értesítést a békéltető testület továbbítja a területileg illetékes fogyasztóvédelmi felügyelőségnek, és a békéltető testületet működtető kamarának, amely - a fogyasztó nevének megjelölése nélkül - jogosult, illetve ha az ajánlásban foglaltak a békéltető testület határozata szerint a fogyasztók széles körét érintik, a területileg illetékes fogyasztóvédelmi felügyelőség köteles a vizsgált panaszt és az eljárás eredményét nyilvánosságra hozni.„

5./ Eljárása során a fogyasztói jogokat is érintő határozatokat hoz a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete (PSZÁF), mely a róla szóló 1999. évi CXXIV. törvény szerint a Ket.-től eltérő rendben teszi hozzáférhetővé a döntéseit:

”6. § (1) A Felügyelet a honlapján - a pénz- és tőkepiaci szereplők, a befektetők, a betétesek, a biztosítottak, illetve a pénztártagok védelme érdekében - közzéteszi

  1. az általa kiadott tevékenységi engedéllyel rendelkezők jegyzékét,
  2. azon külföldi felügyeleti hatóságok jegyzékét, amelyekkel kölcsönös elismerésen alapuló együttműködési megállapodást kötött,
  3. a határozata, a végzése ellen indított jogorvoslati eljárás tényét, és
  4. a határozata, a végzése elleni jogorvoslati eljárás során hozott jogerős ítéletet.

(2) A Felügyelet a határozatát, a végzését részben vagy egészben a honlapján, illetőleg - döntésétől függően - az általa célszerűnek tartott egyéb módon közzéteheti.„

6./ Ugyancsak a Ket.-től eltérő rendelkezések vonatkoznak a Gazdasági Versenyhivatal eljárásának nyilvánosságára. A döntések nyilvánosságra hozatalát írja elő a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény:
”80. § Az eljáró versenytanács határozatait nyilvánosságra hozza, végzéseit pedig nyilvánosságra hozhatja. Ennek nem akadálya az, ha a döntés bírósági felülvizsgálatát kérték, azonban ezt a tényt a nyilvánosságra hozatalkor jelezni kell. Ha a vizsgálatot elrendelő végzést nyilvánosságra hozták, az eljárást befejező döntést is nyilvánosságra kell hozni.„
7./ Érinti továbbá a fogyasztói jogokat a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény 12. §-ának azon előírása is, mely szerint az állami szervek és az önkormányzatok feladatkörükben kötelesek a környezet állapotát és annak az emberi egészségre gyakorolt hatását figyelemmel kísérni, az így szerzett adatokat nyilvántartani, hozzáférhetővé tenni és a megfelelő tájékoztatást megadni.
8./ A fogyasztóvédelmi ügyekben érintett cégek jogaival összefüggésben tekintettel kell lenni a személyhez fűződő jogok és az üzleti titok védelmét szabályozó Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvényre (a továbbiakban: Ptk.):

”78. § (1) A személyhez fűződő jogok védelme kiterjed a jóhírnév védelmére is.

(2) A jóhírnév sérelmét jelenti különösen, ha valaki más személyre vonatkozó, azt sértő, valótlan tényt állít, híresztel, vagy való tényt hamis színben tüntet fel.„
”81. § (1) Személyhez fűződő jogokat sért, aki a levéltitkot megsérti, továbbá aki a magántitok vagy üzleti titok birtokába jut, és azt jogosulatlanul nyilvánosságra hozza vagy azzal egyéb módon visszaél.

(2) Üzleti titok a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó minden olyan tény, információ, megoldás vagy adat, amelynek nyilvánosságra hozatala, illetéktelenek által történő megszerzése vagy felhasználása a jogosult jogszerű pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekeit sértené vagy veszélyeztetné, és amelynek titokban tartása érdekében a jogosult a szükséges intézkedéseket megtette.

(3) Nem minősül üzleti titoknak az állami és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai közösségi támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. A nyilvánosságra hozatal azonban nem eredményezheti az olyan adatokhoz - így különösen a technológiai eljárásokra, a műszaki megoldásokra, a gyártási folyamatokra, a munkaszervezési és logisztikai módszerekre, továbbá a know-how-ra vonatkozó adatokhoz - való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve, hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét.„
9./ Az áruk és a szolgáltatások biztonságosságáról és az ezzel kapcsolatos piacfelügyeleti eljárásról a 79/1998. (IV. 29.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) kimondja:
”3. § (1) A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség (a továbbiakban: Főfelügyelőség), a megyei (fővárosi) fogyasztóvédelmi felügyelőségek (a továbbiakban: felügyelőségek), illetve a külön jogszabály alapján piacfelügyeleti feladat- és hatáskört ellátó hatóságok (a továbbiakban együtt: piacfelügyeleti hatóságok) ellenőrzik az áruk biztonságosságára vonatkozó e rendeletben meghatározott követelmények betartását. A piacfelügyeleti hatóságok eljárásait e rendelet, valamint a külön jogszabályban foglaltak határozzák meg.
(5) A piacfelügyeleti hatóságok a fogyasztók széles körét érintő vizsgálatok eredményét és tapasztalatait jogosultak nyilvánosságra hozni.

(6) A piacfelügyeleti hatóságok a rendelkezésükre álló, a fogyasztók egészségére és biztonságára veszélyes árukkal kapcsolatos információkat az átláthatóság követelményével összhangban, a piacfelügyeleti hatósági tevékenység akadályozása és sérelme nélkül a nyilvánosság számára hozzáférhetővé teszik. A nyilvánosság számára különösen az áru azonosítását segítő, a veszély természetére és a meghozott intézkedésekre vonatkozó információkhoz való hozzáférést biztosítani kell.

(7) Azok a piacfelügyeleti hatóságok, amelyek az üzleti titoktartás alá eső információkhoz jutnak hozzá, gondoskodnak az információk védelméről. Az üzleti titoktartás nem akadályozhatja azt, hogy a piac megfigyelésére és felügyeletére irányuló tevékenységek hatékonyságának biztosítása szempontjából jelentős információkat az illetékes piacfelügyeleti hatóságok egymás, valamint a vizsgáló és tanúsító intézmények a piacfelügyeleti hatóságok tudomására hozzák. „

A Vhr. adatnyilvántartásra, adatbázisokra vonatkozó rendelkezései:

”10. § (1) A Főfelügyelőség a piacfelügyeleti hatóságok által végzett piacfelügyeleti ellenőrzéssel kapcsolatos adatokat és beszerzett dokumentumokat a KPIR-ben [Központi Piacfelügyeleti Információs Rendszer] feldolgozza és nyilvántartja. „
(2) Mindazon árukra, amelyek forgalmazására a piacfelügyeleti hatóságok határozatukban a 6. § (1) bekezdés c), d) vagy e) pontjai szerinti rendelkezést hozták, a KPIR-ben adatbázis létesül. Az adatbázis tartalmazza az áru azonosítására alkalmas adatokat, így különösen az áru pontos megnevezését, származási helyét, a gyártás időpontját, a gyártó, forgalmazó nevét, címét, a jogerős közigazgatási határozat számát, keltét. Ezen áruk tekintetében a Főfelügyelőség és a piacfelügyeleti hatóságok információcseréje kölcsönös és kötelező.
10/A. § (1) A Magyar Köztársaság részéről a Főfelügyelőség vesz részt a termékbiztonsággal kapcsolatos ügyekben illetékes piacfelügyeleti hatóságok európai hálózatában, az Európai Termékbiztonsági Hálózatban.

(2) A Magyar Köztársaság a Főfelügyelőségen keresztül kapcsolódik a Közösségi Gyors Tájékoztatási Rendszerhez (a továbbiakban: RAPEX), amelynek célja a tagállamok közötti gyors információcsere súlyos veszély esetén.

III. A vizsgálat megállapításai

Az Alkotmány, valamint az Avtv. rendelkezései széles körben biztosítják az állam működésével kapcsolatos adatok nyilvánosságát. Az Alkotmánybíróság számos határozatában szögezte le, hogy az állam, ezen belül a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzésére az állampolgárnak csak akkor van módja, ha e szervek átláthatóak.
A fogyasztóvédelmet érintő legfontosabb jogszabályok áttekintése alapján megállapítható, hogy a nyilvánossággal kapcsolatos jelenleg hatályos rendelkezések számos ponton eltérnek az Avtv. rendelkezéseitől, gyakran ellentmondanak egymásnak, a jogszabályok egy része pedig a nyilvánosságot illetően indokolatlanul korlátozó. Részben ennek tudható be a fogyasztóvédelmi hatóságok bizonytalansága és időnkénti túlzott óvatossága a fogyasztóvédelemmel összefüggő közérdekű adatok kezelése során.

A/ A jogi szabályozás ellentmondásai
1./ A Ket. 69. §-ának (6) bekezdése jelentős lépést tett annak irányába, hogy egyes közigazgatási határozatok bárki számára megismerhetőek legyenek. A Ket. ezen szabályának elfogadását azonban nem követte más jogszabályok felülvizsgálata abból a szempontból, hogy a Ket. és az Avtv. érvényesülését rontó, az általuk meghatározottnál szűkebb körű nyilvánosságot biztosító szabályok kikerüljenek a jogrendszerből.
2./ A Ket. szabályaihoz képest eltérő eljárási rendet határoz meg a fogyasztóvédelmi felügyelőségek tevékenységét szabályozó Fvtv. a piacfelügyeleti eljárásra vonatkozóan. E törvény kötelező közzétételt ír elő az élet, az egészség, a testi épség és a környezet védelme, a fogyasztók széles körét érintő, különösen nagy kárral fenyegető veszély esetén, ha a határozat azonnali végrehajtását rendelték el (3) . A fogyasztóvédelmi hatóságok tevékenységében ez meglehetősen szűk esetkört, kevés ügyet jelent. Ezen túl az eljáró hatóság egy másik esetkörben is nyilvánosságra hozhatja határozatát, mégpedig súlyos fogyasztói érdeksérelem megelőzése vagy csökkentése érdekében. (4)

Az Fvtv. ezáltal a Ket.-hez képest még szűkebb adatkörre deklarálja a nyilvánosságot, mivel ezt csak a legsúlyosabb, legnagyobb kockázatot jelentő esetekben az azonnal végrehajtandó határozatokra írja elő. A fogyasztók azonban véleményem szerint joggal igénylik a szélesebb körű tájékoztatást, és nem csak a komolyabb kockázatok, hanem a kisebb súlyú jogsértések esetén, vagy akár akkor is, ha egyszerűen a termék-, szolgáltatásminőség, ezek jellemzőit szeretnék tudni. Ennek értelmében nem tartom elfogadhatónak a fogyasztóvédelmi felügyelőségek eljárásának a Ket. hatálya alóli kivételét, illetve az egyéb közigazgatási eljárásokhoz képest a nyilvánosság korlátozását.
A vizsgálat megállapította továbbá, hogy a fogyasztóvédelmi hatóságok szűkítően értelmezik illetve nem alkalmazzák az Fvtv. nyilvánosságot lehetővé tevő szabályát (5) , mely szerint súlyos fogyasztói érdeksérelem megelőzése vagy csökkentése érdekében a hatóság a határozatának nyilvánosságra hozataláról dönthet. A súlyos fogyasztói érdeksérelem nehezen értelmezhető fogalom, és az erre vonatkozó szabály szintén nyilvánosság-korlátozást tesz lehetővé.

3./ Bonyolítja a helyzetet, hogy a piacfelügyeleti hatóságok eljárásának speciális szabályairól szóló Vhr. szerint a hatóságok jogosultak nyilvánosságra hozni a fogyasztók széles körét érintő vizsgálatok eredményét és tapasztalatait, továbbá a fogyasztók egészségére és biztonságára veszélyes árukkal kapcsolatos információkat az átláthatóság követelményével összhangban - a piacfelügyeleti hatósági tevékenység akadályozása és sérelme nélkül - a nyilvánosság számára hozzáférhetővé teszik. (6) Különösen az áru azonosítását segítő, a veszély természetére és a meghozott intézkedésekre vonatkozó információkat kell biztosítani. További előírás, hogy ha az áru nem felel meg a biztonságossági követelményeknek, akkor a hatóságok jogosultak figyelmeztető tájékoztatást előírni, széles körű tájékoztatást elrendelni. (7)
A fogyasztóvédelmi felügyelőségek eljárásának nyilvánosságát az Fvtv. és a Vhr., egyéb piacfelügyeleti hatóság eljárásának nyilvánosságát pedig a Ket. illetve ágazati jogszabályok szabályozzák. Ezek a nyilvánossággal kapcsolatos szabályok egyrészt párhuzamos szabályozásnak tekinthetőek, mely nem szolgálja a jogszabályok áttekinthetőségét, érthetőségét és ezáltal a jogbiztonságot, másrészt az alkalmazott fogalmak nincsenek egymással összhangban, nem feltétlenül felelnek meg a normavilágosság követelményének és nem segítik a jogalkalmazást. Mindez szintén a nyilvánosságra vonatkozó eljárási szabályok átgondolását, összehangolását igényli. Szükség van a fogyasztóvédelmi felügyelőségek piacfelügyeletei eljárása nyilvánosságának deklarálására, vagyis az adatvédelmi és titokvédelmi szabályok betartása mellett az eljárás jogszabályok általi egyértelműen nyilvánossá tételére.

4./ A Fogyasztóvédelmi Főfelügyelőség a piacfelügyeleti ellenőrzéssel kapcsolatos adatokat többféle adatbázisban, információs rendszerben tartja nyilván, és működteti a veszélyes termékek gyorsriasztási rendszereit. Ilyen rendszer a Közösségi Gyors Tájékoztatási Rendszer (RAPEX), valamint a Központi Piacfelügyeleti Információs Rendszer (KPIR), mely több száz olyan termékadatot tartalmaz, amelyről a veszélyesség megállapításra került. Ezen adatbázisok a hatóságok közti gyors információcserét segítik elő. A vonatkozó rendelet lehetővé teszi, hogy a fogyasztók tájékoztatást kérjenek a Főfelügyelőségtől a KPIR-ben nyilvántartott adatokról. (8) A Főfelügyelőség egy szűk adattartalmat elérhetővé tesz az interneten keresztül is, azonban nem a saját honlapján, hanem a www.piacfelügyelet.hu oldalon. Álláspontom szerint a Főfelügyelőségnek erre irányuló kérés nélkül is rendszeresen, saját honlapján keresztül is elérhetően közzé kellene tennie a KPIR meghatározott, és a jelenleginél bővebb adatkörét, ezáltal is segítve a fogyasztók tájékoztatását. Továbbá a tájékoztatás kérésének lehetővé tétele helyett/mellett deklarálni kellene, hogy a KPIR mely adatai nyilvánosak.

5./ A Ket. alól kivett eljárás a szabálysértési eljárás is, amikor a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényt kell alkalmazni. E törvény nem teszi lehetővé a szabálysértési ügyekben hozott hatósági határozatok nyilvánosságra hozását, ezért szükségesnek tartom a nyilvánosság biztosítása szempontjából az eljárási szabályok kiegészítését, átgondolását a szabálysértés miatt eljáró fogyasztóvédelmi szervek határozatait illetően, hasonlóan ugyanezen szervek közigazgatási jogkörben hozott, fogyasztói jogokat érintő, egyéb bírságfajtát kiszabó döntéseihez.

6./ Egyes fogyasztói jogviták egyezség alapján való rendezésére jöttek létre a békéltető testületek. E testületek ajánlást adnak ki, ha a panasszal érintett gazdálkodó szervezet az eljárás kezdetekor úgy nyilatkozott, hogy a döntést kötelezően nem fogadja el. Ha a gazdálkodó szervezet a tanács ajánlásának nem tesz eleget, és ha az ajánlásban foglaltak a fogyasztók széles körét érintik, akkor az illetékes fogyasztóvédelmi felügyelőség köteles a panaszt és az eljárás eredményét nyilvánosságra hozni. Egyedi megoldása a jogi szabályozásnak, hogy a békéltető testületek döntését egy másik, az adott eljárásban részt nem vevő szerv jogosult nyilvánosságra hozni. Indokoltnak tartom a békéltető testületek tevékenységét illetően a nyilvánosságra hozatal szabályainak jogalkotó általi felülvizsgálatát, ugyanis nem egységes elvek szerint, hanem megyénként eltérően kerülnek nyilvánosságra a különféle békéltető testületi döntések. A szabályozás pontatlansága miatt a kérdést egyes esetekben az érintett szervek közötti megállapodások kötésével rendezik.

7./ Az élelmiszerbiztonság területén információs, koordináló, kapcsolattartó szervezet a Magyar Élelmiszer-biztonsági Hivatal. E szerv feladata - többek között - ”az egyes hatóságoknál működő információs rendszerekre épülve saját adatbázis létrehozásával gyors és átfogó tájékoztatást nyújt a fogyasztók számára„ élelmiszerbiztonsági kérdésekről, továbbá információkat gyűjt, elemez, szükség esetén közzéteszi a laboratóriumi monitorvizsgálatok eredményeit (9) . Ezen általános megfogalmazásokon túl azonban a vonatkozó kormányrendelet nem pontosítja, hogy mely adatok, dokumentumok nyilvánosak, ezen belül melyeket kell közzétenni, hogyan lehet ezekhez hozzáférni, viszont e kérdések tisztázását a Hivatal szervezeti és működési szabályzatának szabályozási körébe utalja. Azonban ezeket a részletszabályokat - az Avtv. és a jogalkotási szabályok szerint is - jogszabályokban kell kifejteni, és nem fogadható el az adatnyilvánosság, iratnyilvánosság kérdéseinek ily módon való rendezése, illetve a nyilvános adatkör meghatározásának az adott hatóság vezetője döntésétől való függővé tétele.

B/ Jogalkalmazási problémák
1./ Valamennyi, a Ket. alapján eljáró szerv számára
” a korábbi eljárási törvényhez képest „ új rendelkezés, hogy a hatóságnak az érdekeltség vizsgálata nélkül, bárki számára hozzáférhetővé kell tennie azokat a döntéseket, amelyeket ”a lakosság jelentős részét érintő„, a ”fogyasztók jogait közvetlenül érintő ügyben hozott [Ket. 69. § (6) bekezdés]. Bárki igényelheti ezen határozatok , illetve adatok rendelkezésre bocsátását, és ezeket felhasználhatja, terjesztheti. Felmerül a kérdés, hogy mely esetek tekintendőek a lakosság jelentős részét érintő, a fogyasztók jogait közvetlenül érintő ügynek. Az e kategóriába tartozó ügyek behatárolása nehézséget okoz a hatóságoknak, ezért indokoltnak tartom e fogalmak kiterjesztő értelmezését a jogalkalmazás során. E rendelkezés megfelelő alkalmazása is elősegítheti, hogy a fogyasztóvédelmi ügyekben ténylegesen érvényesüljön a nyilvánosság, átláthatóság.
2./ A Ket. 69. §-a (6) bekezdésének alkalmazásával kapcsolatos jogi nehézséget vet fel, hogy az eljárás mely szakaszában hozott határozatokra terjed ki a nyilvánosság illetve a közzététel lehetősége. E szabályozás nem szűkíti le a nyilvános határozatok körét abból a szempontból sem, hogy jogerős határozatokról van-e szó. Ezzel összefüggésben értelmezendő a Ket. 81. §-ának (8) bekezdése, mely akként rendelkezik, hogy törvény elrendelheti a jogerős határozat nyilvános közzétételét. Álláspontom szerint e szabály nem vonatkoztatható a nyilvános határozatokra úgy, hogy csak a jogerős határozatok tehetők közzé és csak kifejezett törvényi rendelkezés esetén. E bekezdés nem szűkítheti a jogalkotó által is megkívánt, a fogyasztók magas szintű védelmét és az információszabadságot is szolgáló nyilvánosságot, a Ket. 69. §-a (6) bekezdésének érvényesülését. Amennyiben a Ket. 69. §-a szerinti esetekben csak a jogerős döntés lenne megismerhető, az a nyilvánosságra hozatal (bárki általi megismerhetőség) mögött rejlő indokokat relativizálná. Sok esetben a másodfokú határozat meghozataláig eltelt idő okafogyottá tenné a lakosság tájékoztatását. Közzétételi kötelezettség jogszabály általi előírására egyébként sem kell kifejezett felhatalmazást adni, mivel ez a jogalkotó hatáskörből következik, és a közzététel ennél tágabb körben, minden olyan esetben is szabályozható, ha az adatok vagy dokumentumok nyilvánossága indokolt.

Álláspontom szerint ismétlődő, súlyos, szándékos jogsértések esetén a jogalkalmazóknak ne legyen mérlegelési joguk a közzétételt illetően, hanem jogszabály kötelezze őket az információk, marasztaló határozatok közzétételére, a lakosság tájékoztatására. Annál is inkább, mivel kisebb súlyú esetekben is van példa a nyilvánosságra hozás jogszabály általi lehetővé tételére. A gazdasági kamarákról szóló törvény szerint például a kamarai etikai szabályokat megsértő, valamint a fogyasztók érdekeivel ellentétes gazdasági tevékenységet folytató kamarai tag gazdálkodó szervezetek figyelmeztetését (az erről hozott kamarai határozatot) nyilvánosságra lehet hozni (10) . Azonban indokolatlannak tartom, hogy a kamarai tagok tekintetében akik az önkéntes tagságnál fogva magukra nézve kötelezőnek fogadják el a kamara etikai szabályait lehetőség van valamely szabály megsértése tényének nyilvánosságra hozására, a nem kamarai tag egyéb cégek esetében viszont nem.

3./ A nyilvánosság egyik határát az üzleti titok jelenti, melyet a Ptk. 81. §-a szabályoz. Nem minősülhet azonban üzleti titoknak olyan adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény lehetővé teszi vagy elrendeli (11) . Tehát a fogyasztók jogait érintő, törvény által nyilvánossá tett adatok nem tekinthetőek üzleti titoknak, és a jogsértőknek a közérdek érvényesülésére tekintettel tudomásul kell venniük ezen adataik nyilvánosságra hozását, széleskörű közlését.

Tapasztalataim szerint a hatóságok szinte egyáltalán nem élnek a határozatok hozzáférhetővé tételének az Avtv. és a Ket. által biztosított lehetőségével, és csak kifejezett, egyértelmű jogszabályi előírás esetén közölnek információkat, ugyanis tartanak attól, hogy üzleti titok, jóhírnév sérelme vagy károkozás miatt az elmarasztaló határozattal érintett ügyfél pert indít ellenük. Álláspontom szerint azonban a vállalkozások jogszerű működésének ellenőrzésére hivatott hatóságok elmarasztaló határozata bárki számára megismerhető adat. Az üzleti titok intézménye nem lehet menedék a piac jogsértő szereplői számára, a jogsértés titokban maradása nem tekinthető jogszerű érdeknek.

A Ptk. jóhírnév védelméről szóló rendelkezése a jogi személyeket is megillető személyiségi jog. E jogi védelmet viszont nem lehet akként értelmezni, hogy tilos volna mindennemű olyan tényállítás vagy adatközlés, amely a jogi személy társadalmi, piaci stb. megítélését hátrányosan befolyásolná, azaz ártana jóhírnevének. A bírói gyakorlat szerint egy jogi személlyel összefüggésben a valóságnak megfelelő tény állítása vagy ilyen adat közlése csak abban az esetben minősíthető a jóhírnév megsértésének, ha az kifejezésmódjában indokolatlanul bántó, becsmérlő. A közigazgatási szerv jogsértést megállapító, tárgyszerű határozatának közzététele nem jelenti a jóhírnév sérelmét még téves vagy utóbb megalapozatlannak minősülő döntés esetén sem, amennyiben abból egyértelműen kiderül, hogy mely szerv, milyen fokú döntéséről van szó és ellene milyen további jogorvoslatnak van helye. A határozat közzétételét lehetővé tevő vagy elrendelő jogszabály is jogellenességet kizáró ok, és a gazdálkodó szervezetek kellő alappal ekkor sem hivatkozhatnak a jóhírnév sérelmére, illetve hiányzik a károkozás jogellenessége is. Megfontolandónak tartom a jóhírnév sérelme valamint az üzleti titok szabályozásának pontosítását, kiegészítését, a jogellenességet kizáró okokkal kapcsolatos általános bírói gyakorlat beépítését a jogi szabályozásba annak egyértelművé tétele érdekében, hogy nyilvánosságot lehetővé tevő jogi szabály e vonatkozásban kizárja a jogellenességet.

4./ A jelenleginél szélesebb körben kell előírni a hatóságok részére közzétételi kötelezettséget, és meg kell határozni a közzététel szabályait. Meghatározott információk közzététele, adatbázisok létrehozása során figyelembe kell venni az adatminőséget befolyásoló tényezőket, így például az adat keletkezésének időpontját, az adott adattal összefüggésben később keletkező újabb adatot és ezek viszonyát annak érdekében, hogy reális, elfogulatlan tájékoztatás készüljön természetesen a jóhírnév sérelme nélkül. Indokoltnak tartom, hogy ha egy céget a hatóság elmarasztalt valamely jogsértés miatt, a későbbi hatósági ellenőrzések viszont ilyen jogsértést nem tártak fel és a cég a mulasztását orvosolta, akkor az erre vonatkozó információkat is közzétegyék.

IV. Ajánlás

Az Avtv. 24. § e) pontja, 25. §-a, az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 6. §-ának (7) bekezdése alapján az alábbi ajánlást teszem:

1. Felkérem a fogyasztóvédelemért felelős szociális és munkaügyi minisztert, hogy
- kezdeményezze a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. tv. 51. §-ának felülvizsgálatát és a fogyasztóvédelmi felügyelőségek eljárásának nyilvánosságát garantáló szabályok alkotását;
- kezdeményezze az áruk és a szolgáltatások biztonságosságáról és az ezzel kapcsolatos piacfelügyeleti eljárásról szóló 79/1998. (IV. 29.) Korm. rendelet módosítását, és határozzon meg egyértelműen nyilvános adatkört valamint közzétételi kötelezettséget a KPIR és RAPEX rendszerek adatbázisára;
- kezdeményezze a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény XIII. fejezetének (Egyes szabálysértési ügyekre vonatkozó külön rendelkezések) a nyilvánosság meghatározott ügyfajtákban való biztosítása miatti módosítását;
- a későbbiekben a Ket. felülvizsgálata, módosítása során kezdeményezze a Ket. 81. §-a (8) bekezdésének hatályon kívül helyezését, valamint a Ket. szabályainak áttekintését az Avtv. nyilvánosságot biztosító rendelkezései teljesebb érvényesülése érdekében.

Felkérem az élelmiszerbiztonságért felelős egészségügyi minisztert, hogy
- kezdeményezze a Magyar Élelmiszer-biztonsági Hivatal létrehozásáról szóló 66/2003. (V. 15.) Korm. rendelet 6. §-a (7) bekezdésének hatályon kívül helyezését.
Felkérem az igazságügyi és rendészeti minisztert, hogy
- az új Polgári Törvénykönyv kodifikálása során tekintse át a jogellenességet kizáró okokkal kapcsolatos szabályok megfelelőségét, tekintettel a jóhírnév sérelme és az üzleti titok szabályozására.
Felkérem a szociális és munkaügyi minisztert, az egészségügyi minisztert, a földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert, hogy
- a 2005. évi XC. tv. 22. §-a (2) bekezdésének a/ pontjában foglalt felhatalmazás alapján határozzanak meg különös közzétételi listát a fogyasztóvédelmi feladatokat ellátó, piacfelügyeleti, élelmiszer-ellenőrzésben részt vevő hatóságok által kezelt közérdekű és közérdekből nyilvános adatokról, és határozzák meg az állampolgárok tájékoztatásának részletszabályait, beleértve az elektronikus közzététel előírását is.

2. Felkérem a fogyasztóvédelmi ügyekben eljáró hatóságokat, hogy az 1. pontban meghatározott jogszabályok felülvizsgálatának megtörténtéig is a fogyasztói érdekeket és jogokat szem előtt tartva értelmezzék a hatályos jogszabályok nyilvánosságra hozatalt lehetővé tevő szabályait és mind szélesebb körben éljenek ezzel a lehetőséggel, különösen az elmarasztaló határozatok tekintetében.
Budapest, 2006. július

Dr. Péterfalvi Attila
adatvédelmi biztos


(1) Az Európai Parlament és a Tanács 2002. január 28-i 178/2002/EK rendelete az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről 10. cikk
(2) Az Európai Parlament és a Tanács 882/2004/EK rendelete a takarmány- és élelmiszerjog, valamint az állat-egészségügyi és az állatok kíméletére vonatkozó szabályok követelményeinek történő megfelelés ellenőrzésének biztosítása céljából végrehajtott hatósági ellenőrzésekről
(3) Fvtv. 51. § (1) bekezdés
(4) Fvtv. 51. § (2) bekezdés
(5) Fvtv. 51. § (2) bekezdés
(6) Vhr. 3. § (5-6) bekezdése
(7) Vhr. 6. §-ának (1) bekezdése
(8) Vhr. 11. §-a (2) bekezdésének b/ pontja
(9) 66/2003. (V. 15.) Korm. rendelet a Magyar Élelmiszer-biztonsági Hivatal létrehozásáról
(10) 1999. évi CXXI. törvény a gazdasági kamarákról
(11) Ptk. 81. § (2) bekezdés

  • kapcsolódó anyagok
ADATVÉDELEM
FOGYASZTÓVÉDELEM
ADATVÉDELMI BIZTOS