Befolyásolt közhatalmi döntések - Előtérben a lobbi

2010.09.27. Jogi Fórum / dr. Nagy Csilla

A gazdasági érdekérvényesítés nyilvánosságáról címmel Schiffer András, az LMP frakcióvezetője törvényjavaslatot nyújtott be a Parlamentnek. A javaslat az állami működés átláthatóbbá tételét és a korrupció elleni küzdelem erősítését célozza.

A javaslat kidolgozói szerint - a hivatásos lobbista által végzett lobbizáson túl - a gazdasági élet szereplői által végzett érdekérvényesítés nyilvánosságát is számon kérhető módon meg kell teremteni. Az LMP javaslata arra irányul, hogy valamennyi gazdasági érdekérvényesítési tevékenység megfelelően dokumentált, és a nyilvánosság számára hozzáférhető legyen.

A lobbitörvényről

A lobbitevékenységről szóló törvény – mely e területet hazánkban szabályozza - 2006. szeptember 1-jén lépett hatályba. A szabályozás hatálya a közhatalmi döntések tartalmának befolyásolására irányuló megbízás alapján, ellenérték fejében folytatott tevékenységre (lobbitevékenység) terjed ki. A törvény rendelkezése értelmében ilyen tevékenységet csak a Központi Igazságügyi Hivatal (a továbbiakban Hivatal) jegyzékében regisztrált, hivatalos lobbisták végezhetnek. A „lobbitalálkozókról” emlékeztetőket kell írni és azokat a Hivatalnak negyedévente meg kell küldeni. Az érdekérvényesítő tevékenység fontosabb szabályainak megsértése, vagy a lobbitájékoztató benyújtásának elmulasztása nyilvántartásból való törlést vonhat maga után, a bejelentés nélküli lobbitevékenység pedig 10 millió forint összegű pénzbírsággal sújtható. (A hatálybalépés óta eltelt három és fél év alatt senkivel szemben sem szabtak ki pénzbírságot.)

A hatályos szabályozás elvileg mind a lobbistát, mint a megkeresett állami szervet kötelezi arra, hogy beszámoljon a megkeresésekről, azonban a Hivatal tapasztalatai szerint a lobbisták beszámolói nem esnek egybe az állami szervek jelentéseivel. Azonban a lobbitörvény a szabályszegő állami szervekkel szemben a Hivatalnak nem biztosít eszközt.

A Hivatal beszámolója

A tanulmány 2010 nyarán készült el és az eddigi tapasztalatokat foglalja össze. A beszámoló szerint a lobbitörvény nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, a lobbitevékenység nem vált ismert és elismert érdekérvényesítő eszközzé. Kiindulópontja az, hogy „A lobbitevékenység a közhatalmi döntéshozókkal való kapcsolatok kiépítését és fenntartását jelenti, és e kapcsolatok segítségével a negatív intézkedések kivédését, az előnyösek ösztönzését célozza. Siker esetén az eredmény: befolyás a döntésekre. Az ezzel szembeni társadalmi és politikai elvárás pedig a befolyásoló tevékenység nyilvánossága”. A szabályozás célja tehát a döntések mögött megjelenő érdekek nyilvánosságra hozatala, a transzparencia megteremtése.

A beszámoló rögzíti, hogy a törvény nem a lobbistát, hanem az általa kifejtett üzleti alapú befolyásoló tevékenységet és az ilyen célú kapcsolatfelvételt állította a szabályozás középpontjába. A törvény 2009. október 1-jétől regisztrációs kötelezettséget ír elő a lobbitevékenység jogszerű folytatásához. A nyilvántartást a Hivatal vezeti. Tapasztalatok szerint a regisztrált lobbisták száma egyre csökken: 2010. január 1-jén összesen 194 lobbitevékenység folytatására jogosult személy szerepel a nyilvántartásban. Ezen lobbisták beszámolóik szerint az elmúlt negyedévben egyáltalán nem fejtettek ki érdekérvényesítő tevékenységet.

Az érdemi tájékoztatókból a Hivatal azt a további következtetést szűrte le, hogy a bemutatott lobbitevékenységek nem igazán fajsúlyos ügyekhez, nem nagy állami megrendelésekhez, vagy meghatározó gazdasági érdekekhez kötődnek (pl. nem sztrádaépítésekhez, nem metróberuházásokhoz, nem a kormányzati negyedhez, nem a privatizációs folyamatokhoz, nem a BKV állami támogatásához, nem a vissza nem térítendő kormányzati támogatásokhoz kapcsolódtak, hanem állatvédelmi célú, dohányreklámozás elleni, vagy honvédségi tűzoltóautók beszerzése érdekében végzett lobbitevékenységről szóltak a tájékoztatók). Tehát a nemzetgazdasági szempontból jelentős esetek nem jelentek meg a lobbitörvény hatáskörében, hanem egész gazdasági ágazatok lobbitevékenysége maradt homályban (például az energia szektor, a könnyűipar, a kereskedelem, a turizmus, a média vagy a pénzügyi szektor).

Ezt a gyakorlatot a Hivatal nem kizárólag a lobbitevékenységet végzőknek rója fel: a hiba – szerinte - a közhatalmi oldalon is megjelenik, hiszen „a közhivatalok képviselői, a döntéshozók biztosítanak széles körben teret a jogszabálysértő érdekérvényesítés gyakorlatának, sőt egyes tapasztalatok szerint fogadókészségük egyenesen csökken, ha regisztrált lobbistával találják szemben magukat”. Lesújtó tényként rögzíti a tanulmány, hogy a közhatalmi szervek munkatársai nem ismerik részleteiben a lobbitörvényt, illetve alig alkalmazzák azt.

Nagy gondot jelent az is, hogy a közhatalmi szervek a negyedévenkénti lobbitájékoztatóikat nem küldik meg a Hivatalnak, vagy csak felhívásra és hónapokkal később tesznek e kötelezettségüknek eleget. Általában kifogásolják a tevékenység érdekérvényesítő jellegét, lobbitevékenységnek történő minősítését és valamely formai vagy jogértelmezési okra hivatkozva érvelnek amellett, hogy a tevékenység nem tartozik a lobbitörvény hatálya alá. Az is előfordult, hogy a megkeresésre az érintett szervek nem is válaszoltak. Sajnos a jelenlegi szabályozás szerint a közhatalmi szervek mulasztása nem szankcionálható. A Hivatal álláspontja szerint a jogalkotó szándéka nem az volt, hogy a közhatalmi szerveknek ne kelljen tájékoztatást adniuk az őket érintő lobbitevékenységről.

A tanulmány konklúzióként megállapítja, hogy feltétlenül szükségessé vált a szabályozási háttér ösztönző, ütőképes módosítása (különösen definíciók pontosítása, szabályozási hiányosságok kiküszöbölése, ösztönzők beépítése, bírság kiterjesztése, valamint közhatalmi szervek kötelezettségeinek növelése útján).

A Hivatal javaslata szerint szükséges lenne

  • a civil szervezetek érdekérvényesítő tevékenységének a lobbitörvény hatálya alá rendezése (feloldva ezzel a társadalmi szervezetekre vonatkozó jelenlegi kivételt);
  • a lobbiszervezet státuszának tisztázása (jelenleg kötelezettség a szervezet lobbistájára vonatkozik);
  • a közhatalmi döntések pontosabb definíciója (jelenleg valamennyi, a jogalkotás körébe nem tartozó döntést érteni kell ez alatt, ugyanakkor az önkormányzati döntésekhez kapcsolódó lobbitevékenységről eddig nem adtak tájékoztatást az önkormányzatok),
  • az állami vagyonnal való gazdálkodás körét érintő lobbitevékenység beemelése a törvény hatálya alá,
  • pozitív ösztönzők bevezetése (a lobbista személyes meghallgatásának törvényi garantálása, a kapcsolatfelvételnél alkalmazandó írásbeli javaslatok bevezetése),
  • a bírság alkalmazási körének bővítése, differenciálása, továbbá
  • a lobbihatóság erősítése (mozgásterének jogszabályi növelésével vagy a hatáskörök más hatósághoz, a Közbeszerzési és Közérdekvédelmi Hivatalhoz történő áttelepítésével; az ellenőrzések növelésével; anonim bejelentő rendszer kiépítésével).

A törvényjavaslatról

A javaslat kimondja, hogy a gazdasági érdekérvényesítésre vonatkozó és az adatvédelmi törvény (1992. évi LXIII. tv.) alapján közérdekű adatnak nem minősülő adatok közérdekből nyilvánosak, és kiterjeszti a közérdekű adatok1 hozzáférhetővé tételének szabályait (adatigénylés esetén a szervek kötelesek ingyenesen, legfeljebb a másolatkészítés költségeinek megtéríttetése mellett bárkinek hozzáférhetővé tenni azokat).

A törvényjavaslat megadja a gazdasági érdekérvényesítés és a közhatalmi döntés definícióját. Eszerint gazdasági érdekérvényesítés a közhatalmi döntés tartalmának gazdasági célú befolyásolására irányuló tevékenység. Közhatalmi döntés alatt pedig az Országgyűlés, a Kormány, a Kormány tagjai, a helyi önkormányzat, a kisebbségi önkormányzat, a közalapítvány, a köztestület, ezek szervei, tagjai vagy tisztségviselői, továbbá az ezek vezetése, irányítása, felügyelete vagy tulajdonosi joggyakorlása alá tartozó szervek vagy személyek feladat- és hatáskörébe tartozó döntéseit kell érteni (eddig közhatalmi döntés alatt a kisebbségi önkormányzat, a közalapítvány, a köztestület, valamint a tulajdonosi joggyakorlásuk alá tartozó szervek döntéseit nem kellett érteni).

Elfogadás esetén a közhatalmi döntés meghozatalában résztvevők kötelesek lesznek a feléjük irányuló gazdasági érdekérvényesítésről emlékeztetőt készíteni, amelyet 5 munkanapon belül elektronikusan közzé is kell tenniük. Az emlékeztető adatait kizárólag nemzetbiztonsági vagy honvédelmi érdekből lehetne állam- vagy szolgálati titokká minősíteni, egyébként azok nyilvánosak. A javaslatot benyújtó képviselő szerint így mindenki számára láthatóvá válna, hogy "milyen üzleti, gazdasági érdekek mozgatják a különböző politikai döntéseket". Álláspontja szerint minden polgárnak joga van tudni, hogy milyen lobbicsoportok befolyásolják a helyi képviselő-testületek vagy akár az országgyűlés gazdasági döntéseit. Az emlékeztetőben fel kell tüntetni – többek között - a gazdasági érdekérvényesítés célját és tartalmát, az érdekérvényesítést folytató személyt meg kell jelölni és az általa eljuttatott iratokat fel kell sorolni (ezen iratok nem selejtezhető iratnak minősülnek). Kötelező tartalmi elem az érintett közhatalmi döntés megjelölése is.

Emellett a legfontosabb döntéshozók (így az országgyűlési és az önkormányzati képviselők, a jegyző, az állami vezető, a kormánybiztos, a miniszterelnöki biztos, a miniszteri biztos, a közigazgatási hivatal vezetője, a központi államigazgatási szerv vezetője és helyettese) kötelesek nyilvántartást vezetni a nem állami, nem önkormányzati, valamint nem közfeladatot ellátó szervek képviselőivel folytatott találkozókról. E nyilvántartást is közzé kell tenni.

Annak érdekében, hogy a törvényjavaslatban foglaltak kikényszeríthetőek legyenek - „A gazdasági érdekérvényesítés szabályainak megsértése” törvényi tényállását megalkotva - az emlékeztető-készítési, a nyilvántartás-vezetési, illetve a közzétételi kötelezettség megsértését a törvényjavaslat bűncselekménnyé nyilvánítja.


1közérdekből nyilvános adat: a közérdekű adat fogalma alá nem tartozó minden olyan adat, amelynek nyilvánosságra hozatalát vagy hozzáférhetővé tételét törvény közérdekből elrendeli;

közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, valamint a tevékenységére vonatkozó, a személyes adat fogalma alá nem eső, bármilyen módon vagy formában rögzített információ vagy ismeret, függetlenül kezelésének módjától, önálló vagy gyűjteményes jellegétől;

személyes adat: bármely meghatározott (azonosított vagy azonosítható) természetes személlyel (a továbbiakban: érintett) kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személyes adat az adatkezelés során mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható. A személy különösen akkor tekinthető azonosíthatónak, ha őt - közvetlenül vagy közvetve - név, azonosító jel, illetőleg egy vagy több, fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző tényező alapján azonosítani lehet.

  • kapcsolódó anyagok
GAZDASÁGI JOG
JOGALKOTÁS