Hatékony eszköz a korrupció ellenében - A román Nemzeti Korrupcióellenes Igazgatóság

2016.11.29. Jogi Fórum / Rideg-Németh Balázs

A korrupció az országok közötti rivalizálásban versenyképességi hátrányt jelent, ezért az érintett állam döntéshozóinak minden lehetséges eszközzel küzdeniük kell a jelenség ellen. Magyarország számára a modellértékű példa karnyújtásnyi közelségben van: a román Nemzeti Korrupcióellenes Igazgatóság – mint a közép- és felső szintű korrupció elleni harcra szakosodott ügyészi szerv – a korrupciós bűncselekmények üldözésének hatékony eszköze.

Magyarország 2016-ban a negyedik a fejlettebb gazdaságú országok korrupciós listáján – derült ki a közelmúltban a Business Insider nevű szaklap cikkéből, amely a Világgazdasági Fórum éves versenyképességi jelentésének alapulvételével íródott. A jelentés állandó részét képezi egy 15 ezer gazdasági vezető véleménye alapján készülő felmérés azokról az országokról, ahol legelterjedtebbnek számít a korrupció. Az internetes szaklap újságírói „kirostálták” a felmérésből a fejlődő államokat, újrarendezve ezzel a fejlettebb gazdaságú országok sorrendjét; így alakult ki hazánk „dobogóközeli” helyezése. A jelentés - és az azon alapuló újságcikk - üzenete egyértelmű: a magas fokú korrupció versenyképességi hátrányt jelent, ezért ez érintett ország döntéshozóinak kiemelt feladata, hogy minden lehetséges eszközzel felvegyék a harcot a jelenség ellen. Ennek a küzdelemnek az egyik legfőbb - bár nem kizárólagos - eszköze az ügyészség és a nyomozó hatóságok hatékony működése és a büntető igazságszolgáltatás munkáját támogató jogszabályi környezet. Minderre jó példát szolgáltat a román Nemzeti Korrupcióellenes Igazgatóság (románul: Direcția Națională Anticorupție) – a továbbiakban DNA –; az alábbiakban ennek a specializált ügyészi szervnek a létrejöttét, felépítését, továbbá feladat- és hatásköreit tekintjük át.

State capture – az angol nyelvű szakirodalomban ezzel a kifejezéssel jelölik egy állam korrupciós fertőzöttségének azon „stádiumát”, amikor egyes érdekcsoportok (gazdasági aktorok, családok, vagy éppen a szervezett alvilág szereplői, illetve ezek kombinációi) az eseti korrupción túllépve befolyást szereznek a közhatalom szereplői felett azért, hogy – akár közérdekkel szemben is – céljaik elérése érdekében hatást gyakoroljanak a törvényalkotásra. Az ezredfordulóra Románia kis híján ilyen, foglyul ejtett állammá vált: a korrupciós bűncselekmények olyan mértékben elszaporodtak, hogy az már veszélybe sodorta az ország Európai Unióhoz történő csatlakozását is. A Nemzeti Korrupcióellenes Igazgatóság (kvázi) jogelődjéta Nemzeti Korrupcióellenes Ügyészségi Irodát – 2002 áprilisában végül az Európai Unió nyomására egy sajátos román jogforrással, a 43/2002-es sürgősségi kormányrendelettel hozták létre. A DNA a szervezet teljes átalakítása útján, 2005-ben alakult meg.

A Nemzeti Korrupcióellenes Igazgatóság a román Legfelső Semmítő és Ítélőszék (ennek magyar megfelelője a Kúria) mellett létrehozott ügyészség (Magyarországon ez a Legfőbb Ügyészség) részét képezi, de attól horizontálisan elkülönítetten működő, speciális struktúrával rendelkező, szakosított ügyészi szervnek minősíthető. Az Igazgatóság szervezetét alapvetően a spanyol példa alapján hozták létre (Fiscalía contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada), de az adaptáció során több más európai állam – mindenekelőtt Norvégia, Belgium és Horvátország – hasonló intézményeinek modelljeit is figyelembe vették. A DNA a bukaresti központ alárendeltségében 15 területi egységgel rendelkezik – lényegében valamennyi román ítélőtábla mellett működik egy-egy területi szolgálata –, amellyel az Igazgatóság regionálisan az egész országot lefedi. A DNA jogállását tekintve az igazságügyi miniszter felügyelete alatt működő, önálló jogi személy, vezetője a korrupcióellenes főügyész, aki egyben a legfőbb ügyész egyik helyettese is.

Az Igazgatóság sajátos feladatrendszere és sajátos szervezeti felépítése mellé sajátos összetételű személyi állomány is társul. A DNA humán erőforrásait az ügyészek mellett az igazságügyi rendészet tisztjei, továbbá magasan kvalifikált gazdasági, pénzügyi, banki, vám-, számítástechnikai specialisták, tovább kellő számú segédszemélyzet alkotja. A szakértők az ügyészek közvetlen irányításával, operatív csoportokban látják el a feladataikat azért, hogy együttes tudásukkal növeljék a nyomozások hatékonyságát és minőségét. Marius Constantin Iacob – a DNA egyik főügyész-helyettesének – egy 2015-ben tartott előadása szerint az Igazgatóság állománytáblája (akkor) a következők szerint alakult: abban 145 ügyészi hely (ebből 2015-ben 132 volt betöltve) mellett akkor 220 rendőrtiszt-beosztás szerepelt (ebből 181 pozíció volt betöltve). Előbbiek mellett 55 fő szakértő és 196 fő adminisztratív munkatárs alkotta a tavalyi évben a DNA személyi állományát (utóbbiak például a pénzügyi, vagy a személyügyi adminisztrációban, továbbá a nemzetközi együttműködés területén dolgoztak). A DNA vertikálisan tagolt szervezeti felépítése és személyi állományának komplementer összetétele következtében a hatáskörébe tartozó korrupciós bűncselekmények vonatkozásában képes a nyomozást egész Romániában önállóan lefolytatni és vádat emelni.

A DNA országos illetékességgel rendelkezik, hatáskörébe a korrupciós bűncselekmények egy meghatározott köre tartozik; utóbbiakat összefoglaló jelleggel szokásosan – inkább szociológiai megközelítéssel – a közép- és felső szintű korrupció eseteiként nevesítik. A hatásköri elhatárolás alapja egyrészt a bűncselekmény alanya (aki minden esetben speciális alany), másrészt – az elkövető személyétől függetlenül – a bűncselekmény eredménye – a bűncselekménnyel okozott vagyoni hátrány (konkrétan: a kár) nagysága –, illetve az ígért, adott, vagy elfogadott jogtalan előny értéke. Utóbbi tekintetben a bűncselekmény akkor tartozik a DNA hatáskörébe, ha (például) a hivatali vesztegetés során elfogadott előny a 10 ezer eurót meghaladja, vagy a vesztegetéssel okozott kár értéke 200 ezer eurónál magasabb. Előbbi vonatkozásban pedig minden esetben a DNA jár el, ha az elkövető magas közhivatalt tölt be, vagy magas beosztású köztisztviselő. (Utóbbiak főként, de nem kizárólagosan: a képviselőház tagjai, szenátorok, a kormány tagjai, miniszterek, államtitkárok, vagy helyettes-államtitkárok; a Román Nemzeti Bank kormányzója és kormányzó-helyettese, a Versenytanács elnöke, bírák és ügyészek, közjegyzők; tábornokok, tengernagyok, admirálisok és marsallok; a Pénzügyőrség biztosai, Bukarest főpolgármestere, Bukarest kerületeinek polgármesterei, valamint megyeszékhelyi polgármesterek, prefektusok és alprefektusok, a megyei tanácsok elnökei és alelnökei, továbbá az állami tulajdonú gazdasági társaságok vezető tisztségviselői.)

A DNA a hatásköreit rendkívüli aktivitással gyakorolja, a nyomozásairól szóló hírek heti rendszerességgel szerepelnek a nemzetközi sajtóban is. Az Igazgatóság főügyésze, Laura Codruta Kövesi asszony egy 2015–ben adott interjújában közölt összegzése szerint a szervezet működésének megkezdése óta munkatársaival hozzávetőlegesen hétezer ügyet dolgoztak fel. A DNA 2015. évről kiadott tevékenységi jelentése (Activity Report – 2015) szerint csak a tavalyi évben 1250 esetben került sor vádemelésre a közép- és magas szintű korrupció körébe tartozó bűncselekmények miatt, ezekből egy esetben miniszterelnök, ötben miniszter, tizenhét esetben képviselő, megint öt esetben pedig szenátor volt az ügy vádlottja. A nyomozások között a legprominensebb terhelt Románia akkor hivatalban levő miniszterelnöke, Victor Ponta volt.

Pártatlanság – feddhetetlenség – hatékonyság; ezek a hívószavak olvashatóak a DNA honlapján. Az IMF országjelentéseiből – azokat sorrendben „egymás mellé rakva” – kimutatható, hogy a DNA hatékonyságának erősödésével párhozamosan (évről-évre) egyre ritkábban szerepel bennük a korrupció-szó; a 2012-es jelentés pedig már kimondottan a korrupcióellenes harc eredményeiről számol be. A DNA aktivitásának és váderedményességének eredőjeként nőttön-nőtt az intézmény társadalmi elfogadottsága, ami a lakossági bejelentések gyarapodásával csökkentette a látencia mértékét – a „head in the sand”-jelenséget –, ami a korrupció ellen folytatott harcban kulcsfontosságú tényező.

A DNA az elmúlt tíz évben a jogállami büntetőeljárás követelményeinek megfelelően – a büntetőeljárási garanciákat megtartva – és a tisztességes eljárás követelményeinek keretein belül is kiemelten pártatlanul – a terheltek között politikai alapon nem válogatva – látta el feladatait; amellyel kapcsolatban az sem mellékes, hogy a szervezet vezetői mindezt képesek voltak megfelelően demonstrálni a média képviselői és a közvélemény előtt is. A mediatizált világban a korrupcióellenes harc – szinte a futballhoz hasonlatosan – a romániai közbeszéd szokásos témájává, a DNA pedig a társadalom tagjai előtt megbecsült, a politikai és a gazdasági elit bizonyos tagjai számára ellenben rettegett és gyűlölt szervezetté vált. A folyamat egyik indikátora, hogy a DNA jelenlegi főügyésze egy 2015-ben készült felmérés szerint Romániában a harmadik legnépszerűbb közéleti személyiségnek számított. A korszerű anyagi büntetőjog és a büntető eljárásjog, a DNA függetlenségét biztosító szervezeti és személyi garanciák, továbbá az eredményes működés a szervezet növekvő társadalmi elfogadottságával együtt egymást szinergikusan erősítő tényezőknek mutatkoznak. A román Nemzeti Korrupcióellenes Igazgatóság ezáltal válik a korrupció elleni fellépés hatékony eszközévé és egyúttal – kivételes módon, közvádhatóságként – a társadalmi szemléletformálás egyik szereplőjévé is.

  • kapcsolódó anyagok
BÜNTETŐELJÁRÁS
BÜNTETŐJOG
ÜGYÉSZSÉG
BŰNÜLDÖZÉS
KORRUPCIÓ
ROMÁNIA