Kikerülhető jogalkotás - Az európai polgári kezdeményezés jelene és jövője

2014.04.17. Jogi Fórum / Bakó Beáta

Csaknem két év kellett ahhoz, hogy az első európai polgári kezdeményezés célba érjen: a „Right to water” elnevezésű kezdeményezést több mint másfélmillióan támogatták, és az ügy a Bizottság március 19-i állásfoglalásával zárult le. A döntés „hoztam is meg nem is” típusú megoldása egyelőre inkább a szkepszist erősíti az intézménnyel kapcsolatban, bár egyetlen példából még nem lehet messzemenő következtetéseket levonni.

Az EU elsődleges jogának szintjén a lisszaboni szerződés vezette be az európai polgári kezdeményezést, amelynek tényleges lehetősége a részletszabályokat megállapító rendelet hatálybalépésével 2012. április elsején nyílt meg az EU polgárai előtt. Ennek értelmében legalább a tagállamok negyedéből egymillió uniós polgár kérheti a Bizottságot, hogy valamely ügyben kezdeményezzen jogalkotást, ha „a polgárok megítélése szerint Szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség.”

A jogintézmény nagyban hasonlít a mi – nemrég eltemetett – népi kezdeményezésünkre, viszont lényeges különbség, hogy a polgárok EU szinten nem közvetlenül a jogalkotóhoz (a Parlamenthez vagy a Tanácshoz) fordulnak, hanem a jogalkotást kezdeményező Bizottsághoz. Ennek az oka, hogy a nemzeti parlamentektől eltérően az Európai Parlament – és az európai parlamenti képviselők – nem kezdeményezhetnek uniós szintű jogalkotást, hanem erre csak a Bizottság jogosult.

Azzal, hogy európai polgári kezdeményezést nem a Parlamentnek, hanem a Bizottságnak kell benyújtani, a polgárok nem kapnak közvetlenül kezdeményezési jogot a jogalkotásban, hanem már eleve a jogalkotási javaslat benyújtása előtt a Bizottság szűrőjébe ütköznek, tehát könnyen lehet, hogy a Bizottság elveti az ötletet és így a kezdeményezés egyáltalán nem is kerül a Parlament és a Tanács elé. Ugyan a Parlament és a Tanács is kérheti egyszerű többséggel a Bizottságot javaslat előterjesztésére, de ez – a polgárok kezdeményezéséhez hasonlóan – a Bizottságra nézve nem kötelező.

Közvetlenül a Parlamenthez legfeljebb petíciót nyújthatnak be a polgárok, ez viszont az európai polgári kezdeményezéstől lényegesen különbözik. Petíciót akár egyetlen polgár is benyújthat konkrét ügyben, ha az az EU hatáskörébe tartozik. A Petíciós Bizottság elfogadás esetén egyedi intézkedést tesz (vagy erre felkéri a Bizottságot).

Európai polgári kezdeményezés esetén viszont mindig általános szabály meghozatala a kezdeményezés tárgya, amihez ennek megfelelően elégséges társadalmi támogatottságot kell igazolni: ez egymillió polgár aláírását jelenti. (Az EU lakosságszámához viszonyítva ez az előírás kifejezetten enyhe, a mi népi kezdeményezésünk arányaiban kétszer ennyit követelt meg.) Az aláírásokat a tagállamok negyedéből – vagyis jelenleg hét tagállamból – kell összegyűjteni, ami azt a célt szolgálja, hogy egy-egy tagállam partikuláris érdekeit ne lehessen ilyen módon érvényesíteni.

Az aláírások összegyűjtésére a kezdeményezés nyilvántartásba vétele után egy év áll rendelkezésre. 2012. április 1. óta beindultak a kezdeményezések, hét gyűjtés már le is zárult (további kilenc folyamatban van); az első, „Right to water” elnevezésű kezdeményezésről pedig már döntött is a Bizottság. Ebben az ügyben a kezdeményezők azt akarták elérni, hogy az EU a jogalkotás szintjén ismerje el a víz- és szennyvízhálózathoz való jogot, vagyis a tagállamok kötelesek legyenek minden lakosnak a vízhez és szennyvízhálózathoz való hozzáférési jogát biztosítani, valamint a vízkészletet vegyék ki a belső piaci szabályozás hatálya alól.

A kezdeményezés és a Bizottság állásfoglalása is utal egy korábbi ENSZ közgyűlési határozatra, amely – nem kötelező erővel – kimondta, hogy a tiszta ivóvízhez és szennyvíz-elvezetéshez való jog emberi jog. A Bizottság arra hivatkozik, hogy az ENSZ iránymutatásait az EU Alapjogi Charta megalkotásakor is figyelembe vették: a dokumentumban deklarált élethez és az emberi méltósághoz való jog sérelme ugyanis egyértelműen felmerül a tiszta ivóvíz hiánya esetén. A kezdeményezők azonban nyilvánvalóan ennél valami konkrétabb jogvédelmet szerettek volna, hiszen maga a Bizottság is utal rá, hogy a Charta csak az EU-jog alkalmazásakor köti a tagállamokat. Nem mintha nem deklarálnák a tagállami alkotmányok is az élethez és az emberi méltósághoz való jogot, de ebből önmagában egyáltalán nem következik feltétlenül a vízhez való jog, mint ahogy azt a Bizottság sugallni próbálja.

Az állásfoglalásban a Bizottság a meglévő környezet- és vízvédelmi programokra hivatkozik, valamint azt ígéri, hogy nyilvános konzultációt kezdeményez az ügyben. Ez elég messze van a jogalkotási javaslattól, ami elvileg az európai polgári kezdeményezés célja. Az állásfoglalásnak egyáltalán nem az a baja, hogy a Bizottság gyakorlatilag elutasítja a kezdeményezést (ezt minden további nélkül megteheti, hiszen az elbírálás mérlegelési jogkörébe tartozik), hanem, hogy úgy csinál, mintha nem utasítaná el.

A konzultációk és a tagállamok megdorgálásának kilátásba helyezésével úgy tűnhet, hogy a Bizottság a demokrácia szobra, amely most eleget tett a népakaratnak. Holott tulajdonképpen (egyébként helyesen) elutasított egy kezdeményezést, viszont mivel a tartalmi elutasítást az egyetértő mellébeszélés köntösébe öltöztette, így megindokolni sem kellett, hogy miért nem létezik vízhez való jog. Pedig egy ilyen levezetés megért volna egy misét.

A döntés tartalmában tehát nem volt meglepetés, annál inkább annak tálalásában. Az várható volt, hogy a vízhez való jogot nem fogják deklarálni, hiszen ez előre ki nem számítható és nehezen teljesíthető intézményvédelmi kötelezettséget róna a tagállamokra. A vízkészlet kivétele a belső piac szabályai alól már nem annyira nagyon elrugaszkodott ötlet (ilyesmit az Európai Zöldek is felvetettek a termőföld vonatkozásában), de szintén nem az a téma, amiről azt várnánk, hogy állampolgári kezdeményezésre egyáltalán napirendre veszi az EU-szintű jogalkotás.

Végső soron még mindig úgy tűnik, hogy az ilyen népi kezdeményezés-jellegű, nem kötelező erejű jogintézmények eleve idealistáknak vannak kitalálva, de ezt még megcáfolhatja a Bizottság a jövőbeli kezdeményezések elbírálásakor. Legközelebb az „Egy közülünk” elnevezésű, a magzati élet védelme érdekében indított kezdeményezés kerül a testület asztalára. Ez sokkal erősebben, ezer szállal kötődik az élethez és emberi méltósághoz való joghoz – nagy kérdés, hogy aktívabb együttműködésre sarkallja-e majd a Bizottságot.
 

  • kapcsolódó anyagok
EURÓPAI UNIÓ JOGA
EURÓPAI BIZOTTSÁG
EURÓPAI UNIÓ
EURÓPAI POLGÁRI KEZDEMÉNYEZÉS