A munkát végző személyek fizikai biztonságának, egészségvédelmének, valamint anyagi és munkajogi biztonságának követelményeit törvényi előírások tartalmazzák.
Az ellenőrzés célja, tartalma
A munkát végző személyek fizikai biztonságának, egészségvédelmének, valamint anyagi és munkajogi biztonságának követelményeit törvényi előírások tartalmazzák. A gyakorlatban ezek a követelmények számos esetben nem teljesülnek, megsértésük súlyos következményekkel jár a munkavállalóra és a munkáltatóra, valamint a társadalomra egyaránt, ezért elengedhetetlen, hogy az állam a foglalkoztatásra vonatkozó szabályok betartását ellenőrizze, azok megszegését szankcionálja.
A munkavédelem irányítását és ellenőrzését, illetve a munkaügyi ellenőrzés feladatait mintegy negyedszázada az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség (OMMF) látja el. Az OMMF a foglalkoztatáspolitikáért felelős miniszter irányítása alatt áll, 2010. május 28-ig a szociális és munkaügyi miniszter, azt követően a nemzetgazdasági miniszter irányítása alá tartozott. Az OMMF-et a vizsgált 2007-2010 közötti időszakban öt miniszter irányította.
Az OMMF engedélyezett létszámát a 2006. évre 762 főben, 2010-re 1055 főben állapították meg. Az OMMF éves kiadása 2006-ban 5,1 Mrd Ft, 2009-ben 51%-kal magasabb összeg, 7,7 Mrd Ft volt. A létszám és a költségvetés emelkedését a feketegazdaság elleni küzdelem kapcsán hozott intézkedések mellett az ellenőrzési feladatok bővülése (a munkaegészségügyi ellenőrzési feladatok átvétele) is okozta.
Az ellenőrzés célja annak értékelése volt, hogy a miniszter biztosította-e az ellenőrzési tevékenység szakmai-irányítási, szabályozási feltételeit; az OMMF ellenőrzési tevékenysége eredményesen járult-e hozzá az ellenőrzések fokozásához, a jogszerűtlen foglalkoztatás állami kezeléséhez; az ellenőrzések szabályozási környezete, belső kontrollrendszere, létszám feltételeinek változása elősegítette-e a munkavédelmi és munkaügyi ellenőrzések hatékonyságának javítását; az ellenőrzések visszatartó hatását erősítette-e a jogsértések szankcionálásának következetessége és egységesítése, a tapasztalatok értékelése és hasznosítása, valamint a nyilvánosság tájékoztatása.
Főbb megállapítások
A hatósági ellenőrzést jellemző mutatók vizsgálatánál a jelentés rámutatott, hogy a felügyelői létszám emelkedése ellenére a gazdálkodók fenyegetettsége, az ellenőri jelenlét nem erősödött. Az ellenőrzések teljesítménycsökkenése különösen a feketegazdaság visszaszorításában kiemelt szerepkörrel bíró munkaügyi ellenőrzéseknél volt kritikus. A feketefoglalkoztatás elleni küzdelem előtérbe helyezésével a feltárt esetek száma a 2007. évi kiugró érték (72 743 személy) után 2010-re 59%-al (közel 30 ezerre) esett vissza. A munkavédelmi ellenőrzések számának csökkenése – a 2007. évi feladatbővülésből adódó munkaegészségügyi feladatok beépülését, illetve a létszámkeretek betöltését követően – 2010-ben megállt.
A teljesítmények folyamatos csökkenése arra is visszavezethető, hogy nem határozták meg megalapozott számításokkal az egy felügyelőtől folyamatosan elvárható teljesítményt.
A szervezet krízishelyzetként élte meg az OMMF vezető munkatársaival szemben indított nyomozati eljárásokat. Bizonytalanságot, bizalmi válságot okozott az elnök személyének többszöri változása és a feladatkör átmeneti jellegű betöltése, valamint a szervezeti változások.
Az állami támogatásból kizáró feltételek módosításai a szabályozás felpuhulását eredményezték. A helyenként nem kellően átgondolt, hibás, illetve hiányos szabályok esetenként ellehetetlenítették a hatóság munkáját, és így korlátozták az ellenőrzések visszatartó hatásának érvényesülését.
Az ellenőrzések előkészítése során felhasználták a korábbi ellenőrzések tapasztalatait az ellenőrzések tartalmi súlypontjainak, a munkavállalókat veszélyeztető helyzetek, ágazatok, tevékenység kijelöléséhez, ami elősegítette a jogsértések feltárását.
Az ország különböző területein és az egyes ágazatokban működő munkáltatók esélye az ellenőrzésre azonban nagy eltérést mutatott. A felügyelői létszám régiók közötti megosztása következtében a munkaügyi területen több mint két és félszer, munkavédelemben több, mint háromszor nagyobb esélye volt az ellenőrzésre egy munkáltatónak Észak-Magyarországon, mint Közép-Magyarországon. Az ellenőrzések 90%-át 4-5 ágazatban folytatták le, így a gazdálkodók felénél alig kellett ellenőrzésre számítani, ezáltal az általuk elkövetett jogsértések kockázatáról a hatóság nem szerzett elégséges ismeretet.
Fontos kiemelni, hogy az ellenőrzési stratégia és a – külső, illetve belső – információkat rendszerszerűen hasznosító, az ellenőrzési kockázatokat (beleértve a korrupciós kockázatokat is) kezelő kiválasztási rendszer hiányában, az ellenőrzések mintegy 85-90%-ában annak ügyfelét és helyszínét a felügyelő választotta ki, mely nagymértékben növelte a korrupciós veszélyt.
Az OMMF-nél tapasztalt hiányosságok arra is visszavezethetőek, hogy a foglalkoztatáspolitikáért felelős miniszter nem látta el következetesen az OMMF szakmai irányítását, nem gondoskodott a hatósági tevékenység kereteinek kijelöléséről.
A jelentés rámutatott, hogy az OMMF részére – a gazdálkodók által jelentett és jogszabály alapján rendelkezésre álló információk (pl. Egységes Magyar Munkaügyi Adatbázis) az ellenőrzés tervezésében, kockázatok azonosításában csak részben hasznosultak, mely arra vezethető vissza, hogy nem álltak rendelkezésre országos adatbázisok, illetve az adatok felhasználása nehézkes volt. Az adatok és információk rendszerszerű felhasználása, elemzése, értékelése elmaradt.
A szankciók kivetésekor a hatóság törekedett az egységes gyakorlat kialakítására, így hasonló jogsértést elkövetők hasonló szankcióra számíthattak.
Az OMMF utóellenőrzési gyakorlata azonban nem ösztönözte a munkáltatók jogkövető magatartásának kikényszerítését. A hatóság a munkaügyi területen csak a feketemunkával érintett munkáltatók utóellenőrzésére koncentrált. A munkavédelem területén a szabálytalansággal érintett munkáltatók 10-20%-át érintette utóellenőrzés.
Javaslatok
A nemzetgazdasági miniszternek a foglalkoztatáspolitikáért való felelőssége körében javasoltuk, hogy a Munkaügyi ellenőrzésről szóló törvény. előírásainak megfelelően – az aktuális foglalkoztatási folyamatokra, célkitűzésekre és jogszabályváltozásokra is tekintettel – számonkérhető módon határozza, meg és évente tegye közzé a munkaügyi ellenőrzés irányelveit.
Javasoltuk a nemzetgazdasági miniszternek, hogy vizsgálja felül a jogszabályok alapján rendelkezésre álló adatok, információk körét a hatósági ellenőrzésben való hasznosíthatóság szempontjából és biztosítsa a nyilvántartások adatainak a hatósági munkát támogató felhasználhatóságát.
A jelentésben az ÁSZ javaslatot fogalmazott meg az OMMF elnökének, hogy a felügyelők fajlagos teljesítési mutatóinak elemzése alapján határozza meg a felügyelőktől alapkövetelményként elvárt ellenőrzési teljesítményt, ami alapul szolgál az OMMF éves szakmai követelményeinek megállapításához.
Javasoltuk az OMMF vezetőjének, hogy gondoskodjon a hatósági ellenőrzés középtávú stratégiájának kidolgozásáról, valamint alakítsa ki az ellenőrzési stratégiára alapozva a gazdasági környezetről és a korábbi ellenőrzésekről rendelkezésre álló információkat hasznosító, az ellenőrzési kockázatokat (beleértve a korrupciós kockázatokat is) kezelő kiválasztási rendszert.
Az elkészített jelentés az www.asz.hu címen olvasható. Az Állami Számvevőszékkel kapcsolatos friss hírek a www.aszhirportal.hu oldalon találhatók.
