Nemzeti Audiovizuális Média Stratégia (NAMS) előzményi és a szabályozás javasolt iránya

2008.01.14. Jogi Fórum / Antal Attila

2007. január 8-án tették közzé az új médiaszabályozás alapjául szolgáló jogalkotási koncepciót, amely hosszú utat járt be amire a nagyközönséghez kerülhetett. A tervezet kialakulásával és elképzeléseivel foglalkozunk.

A NAMS eddigi állomásai:

A Miniszterelnöki Hivatal 2007. szeptember 5-én széles körű szakmai konzultációra bocsátotta a "Nemzeti Audiovizuális Média Stratégia" című szakmai vitaanyagot

2007. október 2-án szakmai fórumot tartottak az ELTE Állam és Jogtudományi Karának dísztermében.

Még 2007. szeptember elején a Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem Szociológia és Kommunikáció Tanszék Média Oktató és Kutató Központjának kezdeményezésére alakult meg a NAMS Szakértői Kerekasztal, mely a magyarországi médiával foglalkozó felsőoktatási intézmények, kutatóintézmények (Budapesti Corvinus Egyetem, CEU Center for Media and Communication Studies, Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézet, Infokommunikációs Jogi Centrum, az Országos Rádió és Televízió Testület Alkalmazott Kommunikációtudományi Intézet, Pécsi Tudományegyetem Állam és Jogtudományi Kar Informatikai és Kommunikációs Jogi Tanszék, ELTE BTK Művészetelméleti és Médiakutatási Intézet, Budapesti Kommunikációs és Üzleti Főiskola Újságírás- és Médiatanulmányok Intézet, Eszterházy Károly Főiskola Médiatudományi Tanszék, illetve ELTE Állam és Jogtudományi Kar) témában érdekelt, jártas oktatóinak, kutatóinak szakmai koalíciója. Három konferenciát is rendeztek a témakörben:
  • 2007. november 16-án, Közönségarány, véleménybefolyásoló erő, nézettségmérés címmel (a Corvinus Egyetem és az ORTT AKTI közös szervezésében)
  • 2007. december 12-én, Közösségi, nem kereskedelmi online és offline tartalomszolgáltatók címmel.

A vitaanyagra beérkezett véleményeket 2007. november 6-án tette közzé a Miniszterelnöki Hivatal, a vélemények között figyelmet érdemel az ORTT álláspontja.

A Miniszterelnöki Hivatal Audiovizuális Média Kormánybiztossága elkészítette a Nemzeti Audiovizuális Média Stratégia végleges változatát, amelyet 2007. január 8-tól tekinthető meg a Miniszterelnöki Hivatal honlapján.

Látható, hogy már a vitaanyag élénken megmozgatta és párbeszédre késztette a témában érdekelt, érintett szervezeteket és intézményeket. Már a konzultációs időszak alatt is sok bírálatot kapott a tervezet: így egyesek a média tartalomszabályozás alapelveink hiányát, míg mások a közösségi médiumok hiányát rótták a terhére.

A továbbiakban azt vizsgáljuk, hogy melyek a jogalkotási koncepció lényeges elemei.

A tervezet alapvetően támaszkodik a 2007 nyarán (a KPMG Kft. és a Réczicza White & Case LLP alkotta konzorcium által) készített NAMS szakmai vitaanyagra, ezt ötvözi a szakmai konzultációk eredményeivel és a hazai médiaszektor és a felügyeleti rendszer utóbbi fél évben bekövetkezett változásaival. Az anyag felvázolja a hazai médiaszabályozás átfogó reformjának szükségességét alátámasztó tényezőket; hangsúlyos érv, hogy Európai Parlament elfogadta az audiovizuális médiaszolgáltatásokról szóló új közösségi irányelvet (AMSz), amelyet a tagállamoknak a kihirdetését követő két évben kell nemzeti jogrendjükbe átültetniük.

A NAMS jogalkotási elképzelés a NAMS szakmai vitaanyagból kiindulva, de a konkrét szabályozási területekre fókuszálva vizsgálja az új médiaszabályozás megalapozása érdekében az egyes jogalkotási területeket, így öt fő területet különíthetünk el: tartalomra vonatkozó szabályozás; versenyszabályozás; közszolgálatiság; intézményrendszer finanszírozás.

A tartalomra vonatkozó szabályozás területén:

A koncepció a hazai jogrendszernek és hagyományoknak megfelelően a szabályozás hatályát a televíziós műsorszolgáltatások mellett a rádiós műsorszolgáltatásokra vonatkozóan is fent kívánja tartani. A jogalkotási tervezet a közszolgálati, a kereskedelmi és közösségi műsorszolgáltatók tekintetében eltérő szabályok megállapítását javasolja, ezen belül is eltérő szabályozást javasol az egyes szereplők lineáris és lekérhető szolgáltatásaira vonatkozóan. Az ön- és a társszabályozás, mint a jogalkalmazó és a civil szféra közötti együttműködési forma a megfelelő struktúrák kialakulása esetén kiegészítheti az audiovizuális médiaszektor gyors változásaihoz kevésbé rugalmasan alkalmazkodó jogalkotást. A magyar szabályozásnak a lekérhető szolgáltatásokat zártan, az AMSz adta fogalom-meghatározás keretein belül kell értelmeznie: a javaslat kevésbé beavatkozó magatartást szorgalmaz a közösségi szabályok átültetése során. A koncepció lényegesnek tartja, hogy a közösségi joggal összhangban a jogalkotó teremtse meg a származási ország elvétől való eltérés lehetőségét – de kizárólag a közrend védelme érdekében. A reklámokra – és az AMSz által lehetővé tett újfajta reklámozási formákra - vonatkozó szabályozás során differenciáltan szükséges kezelni a közszolgálati, a kereskedelmi és a közösségi műsorszolgáltatókat, illetve az általuk nyújtott lineáris és lekérhető szolgáltatásokat. A szerzői joggal kapcsolatos jogalkotási feladatokat nem a médiaszabályozás, hanem a szerzői jog keretei között szükséges rendezni. Ahhoz, hogy a fogyasztók a sokszereplős médiatérben hatékonyan el tudjanak igazodni – a tudatos választás és fogyasztás a számukra biztosított legyen – a médiatudatosságra való nevelésre és a médiaismeretek oktatására az eddiginél nagyobb hangsúlyt kell fektetni.

A versenyszabályozás területén:

A tervezet szakít a korlátos erőforráshoz való hozzáférésen alapuló szabályozással, annak helyébe a véleménybefolyásoló képességen alapuló szabályozás lép. A médiapiacra való belépés általános feltétele a nyilvántartásba vétel. A korlátos erőforrás (frekvencia) használatához kapcsolódó analóg rádiós műsorszolgáltatás engedélyezése a pályázat útján kiválasztott műsorszolgáltatóval kötött hatósági szerződésben történik. A pályázat nyilvános és átlátható, a hatóság döntése ellen a bírósági jogorvoslat teljes körűen biztosított. A meghatározó véleménybefolyásoló képességgel (MVK) rendelkező műsorszolgáltatót (a minősítés küszöbértéke 20%-os nézettség/hallgatottság, a JVK minősítésé 10%-os nézettség) kizárólag olyan kötelezettségek terhelik, amelyek erősítik a médiapluralizmust, illetve enyhítik a meghatározó véleménybefolyásoló képesség hatásait. Az MVK státus önmagában nem alapozza meg a reklámpiaci vagy médiapiaci koncentrációval szembeni korlátozások bevezetését. A szabályozás differenciálása érdekében a televíziós piacon az MVK-kategória mellett a jelentős véleménybefolyásoló képességgel (JVK) rendelkező televíziós műsorszolgáltatók kategóriája is bevezetésre kerül.

A közszolgálatiság területén:

Olyan médiarendszer kialakítása kívánatos, amelyben megvalósul a műsorszolgáltatói szerepek tiszta elválasztása: a közszolgálati médiumok számára elvárás, hogy működésükben a közszolgálati feladatokat a legtisztább formában valósítsák meg. A kereskedelmi műsorszolgáltatók közszolgálati feladatok ellátására nem kötelezettek.

A közszolgálati műsorszolgáltatók feladatainak kulcselemeit, illetve leglényegesebb szolgáltatásait a törvényben kell meghatározni. A közszolgálati feladatok többi elemét, a feladatok ellátásához kapcsolódó további kötelezettségeket, illetve a feladatok ellátásának konkrét finanszírozását szerződésekben kell rögzíteni, amelyekben – szerződésszegés esetére – a szankcionálás konkrét lehetőségét is biztosítani kell. Kívánatos a ma működő közszolgálati műsorszolgáltatók piaci szegmensenként történő integrációja: a Magyar Rádió Zrt. és az MTI megőrizné szervezeti önállóságát, az MTV Zrt. és a Duna Televízió Zrt. pedig egységes struktúrában, egy intézmény keretében működne. A közszolgálatiság felügyelete esetében indokolt a jelenlegi széttagolt struktúra egyszerűsítése. Ennek keretében a jelenlegi három közalapítványt és az Országgyűlésnek az MTI felett gyakorolt tulajdonosi jogosítványait egy, a tulajdonosi jogosítványokat valamennyi közszolgálati intézmény felett egységesen gyakorló közjogi intézmény váltja fel. Az európai közösségi jog alapján a tagállamoknak megfelelő ellenőrző mechanizmusokat is ki kell építeniük, amelyek garantálják, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók a rájuk bízott közszolgálati feladatokat valóban az adott tagállamtól kapott megbízásnak megfelelően látják el. Erre a célra új intézmény felállítása nem indokolt. Ugyanakkor szükségesnek mutatkozik az Állami Számvevőszék feladatkörének ilyen irányú kiterjesztése, amely szerv minden olyan kompetenciával rendelkezik, amelyet e feladat ellátása megkíván. Kívánatos a közszolgálat fokozatos „reklámtalanítása”.

Az intézményrendszer területén:

Ahhoz, hogy egy valóban autonóm, a piac fejlődését is támogatni képes, aktív és szakmailag elismert médiahatóság működjön, az ORTT megszüntetését követően egy „tiszta lappal induló”, új alapokra helyezett szervezetnek kell átvennie az audiovizuális médiaszektorban a hatósági feladatokat. A hatóság stratégiai és a támogatási feladatainak súlya a jelenlegi helyzethez képest jelentősen csökken. A közszolgálati műsorszolgáltatók és a hírműsorokat is szolgáltató MVK műsorszolgáltatók esetében a tájékoztatás kiegyensúlyozottságának biztosítása egy, a kiegyensúlyozottság felett őrködő szervezeti egység (bizottság) feladata. E bizottság tagjainak kinevezési és összeférhetetlenségi szabályainak biztosítaniuk kell a médiahatóságtól, a politikától és a piactól való függetlenséget, valamint a széles társadalmi reprezentációt. Az alkotmányos alapjogok biztosításának garanciális eszközeként javasolt egy, a hatósági funkciókról leválasztott egység, a Média Fogyasztási Jogok Képviselője (MFJK) létrehozása. Az MFJK bármely hatóságtól vagy audiovizuális médiaszolgáltatótól adatokat, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérhet és az oktatási biztoshoz hasonló jogállásban látja el feladatait. A koncepció a konvergens hatósági intézményrendszerrel kapcsolatban azt az álláspontot képviseli, hogy az önálló médiahatóságot és hírközlési hatóságot rövid és középtávon fenn kell tartani, ugyanakkor az intézményi struktúrát hosszabb távon a konvergencia kihívásoknak megfelelően fejleszteni szükséges, ami indokolttá teszi a két hatóság fokozatos közeledését. Az új médiahatóság intézményi hierarchiába való tagozódás tekintetében egy teljesen független, az Országgyűlés alá rendelt médiahatóság létrehozása célszerű. A hatóságnak politikai elfogadottságra és megfelelő szakmai, személyi és pénzügyi autonómiára egyaránt szüksége van. Ennek érdekében: a médiahatóság irányító szervezetének és elnökének kinevezése az országgyűlési választási ciklusoktól elválasztott, a választási ciklusnál hosszabb időtartamra, 5 évre történik; a testület tagjainak mandátuma a rotáció elvének megfelelően eltérő időpontban jár le; az irányító testület létszáma a parlamenti frakciók létszámától eltérő páratlan szám; a szervezeti működés kollektív irányítási modellen alapul; a tagokat és az elnököt jelölő bizottság jelöli az alkotmánybírák mintájára; a kiválasztás meghívásos (jelölő listás) rendben történik, mind az elnök, mind a tagok esetében, jogszabályban rögzített szakmai kritériumok alapján; a tagokat és az elnököt az Országgyűlés nevezi ki minősített többséggel.

A finanszírozás területén:

A médiafinanszírozási rendszerrel kapcsolatban fontos elvárás, hogy a finanszírozási források egyértelműen megfeleltethetőek legyenek a felhasználási céloknak. A felügyelet esetében a finanszírozás jogcíme a piacfelügyeletért, illetve egyéb adminisztratív hatósági szolgáltatásokért járó ellenszolgáltatás, amely a piacfelügyeleti tevékenység hatálya alá tartozó műsorszolgáltatókat terheli. A közszolgálat finanszírozása esetében az elsődleges finanszírozási jogcím a közszolgálati műsorokhoz való ingyenes lakossági hozzáférés. A javaslat-csomag értékelése szerint az úgynevezett üzemben tartási díj központi költségvetés általi teljes körű átvállalása összességében több előnnyel jár, mint a háztartások által külön megfizetendő üzemben tartási díj visszaállítása. Fontos szempont ugyanakkor, hogy a közszolgálatiság költségvetés általi finanszírozásának elszámolási alapja továbbra is a háztartásonként számolt „közszolgálati díj” legyen. A kereskedelmi/közösségi és a közszolgálati műsorszolgáltatás határozott elválasztásának kívánalmából következően indokolt, hogy a lineáris közszolgálati műsorok esetében a szabályozás célként tűzze ki azok fokozatos mentesítését a reklámoktól. A közszolgálat „reklámtalanítása” és a kereskedelmi műsorszolgáltatók közszolgálati feladatoktól való mentesítése együttesen képezi a jogcímét a bevezetni javasolt, kereskedelmi műsorszolgáltatók által fizetendő „közszolgálati járuléknak”, amely dedikáltan a közszolgálat finanszírozására fordítódik.

  • kapcsolódó anyagok
MÉDIAJOG
NAMS