Ifj. Lomnici Zoltán - SZFE-modellváltás jogász szemmel

2020. szeptember 22. Ferencz Adrienn, Budapest

"A modellváltást alapvetően gazdálkodási tényezők indokolhatták - a Színház és Filmművészeti Egyetem gazdálkodását mintegy 10 éve sorozatos és visszatérő szabálytalanságok jellemzik” - véli Ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász, megerősítve: az új szabályozás alapján "a szenátus jogkörei valóban csökkentek, méghozzá a fenntartó javára." A Századvég Alapítvány jogi szakértőjével szigorúan jogi nézőpontból beszélgettünk az SZFE-ügyről.

Az interjú alanyának kérésére, a pontosság és a idézetek visszakövetkezősége érdekében a szövegben feltüntettük a jogszabályi hivatkozásokat - Szerk.

Mit jelent pontosan a felsőoktatási autonómia?

Kiindulópontként rögzíthetjük, hogy az Alaptörvény szerint Magyarország biztosítja a tudományos kutatás és művészeti alkotás szabadságát, továbbá - a lehető legmagasabb szintű tudás megszerzése érdekében - a tanulás, valamint törvényben meghatározott keretek között a tanítás szabadságát. (Alaptörvény X. cikk (1) bekezdés), illetve a felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza. (Alaptörvény X. cikk (3) bekezdés)

Fotó: Mohai Balázs / Jogi Fórum

Az Alkotmánybíróság is több döntésében foglalkozott a felsőoktatási autonómia kérdésével, a testület nézete szerint: „A felsőoktatási autonómia folytán a felsőoktatási intézmény a kormánytól, az államigazgatástól önálló és független. Az önállóság és függetlenség nem csak a szűk értelemben vett tudományos, oktatási és kutatási tevékenységre terjed ki. A tudomány autonómiájának biztosítása érdekében a felsőoktatási intézményt szervezetalakítási, működési és gazdálkodási önállóság is megilleti.” (41/2005. (X. 27.) AB határozat)

Egy jogirodalmi álláspont pedig a következőképpen fogalmaz: „A felsőoktatás autonómiája az intézményalapítás és az intézményfenntartás szabadságát, továbbá a felsőoktatási intézmények autonómiáját jelenti, amely magába foglalja az felsőoktatási intézmény törvény által biztosított jogát ahhoz, hogy saját ügyeit önállóan kezelje. Az önállóság kiterjed a képzés és kutatás tudományos tárgyával és tartalmával kapcsolatos kérdésekre. Az autonómia egy közösség önrendelkezési joga, külső hatalomtól való függetlensége, továbbá szabályalkotási, közjogi szempontból normaalkotási képesség.”

Mit jelent a modellváltás? Miért volt rá szükség?

A felsőoktatási modellváltások alapvető célja, hogy olyan gazdálkodási és működési kereteket teremtsen, amelyek végső soron növelik az adott intézmény színvonalát, és a képzés versenyképességét. Nézetünk szerint SZFE modellváltásának egyik fontos pillére, hogy a korábban állami fenntartású intézmény alapítványi fenntartású magánegyetemmé vált. Az új fenntartót létrehozó jogszabály a következőképpen határozza meg az Alapítvány feladat- és hatáskörét: „Az Alapítvány feladata oktatási intézmény, kiemelten a Színház- és Filmművészeti Egyetem (a továbbiakban: Egyetem) alapítói, fenntartói jogainak gyakorlása, működési feltételei, intézményfejlesztési céljai megvalósításának biztosítása, amelynek érdekében gazdasági tevékenysége keretében az alapító által rendelt, valamint az Alapítványhoz csatlakozók által nyújtott vagyont kezeli.” (2. § (1) bekezdés)

Megítélésünk szerint a modellváltást alapvetően gazdálkodási tényezők indokolhatták: az Állami Számvevőszék vonatkozó jelentésében felhívta rá a figyelmet, hogy „az SZFE gazdálkodását mintegy 10 éve sorozatos és visszatérő szabálytalanságok jellemzik”, továbbá kiderült, hogy „a Színház- és Filmművészeti Egyetemen a korrupciós veszélyek és szabálytalanságok ellen védettséget biztosító belső kontrollrendszer kialakítása és működtetése nem felelt meg a jogszabályi előírásoknak.” Ezen felül „az ÁSZ számos hiányosságot és szabálytalanságot tárt fel az SZFE pénzügyi- és vagyongazdálkodásában”, ezért javaslatokat fogalmazott meg. A megtett javaslatok alapján az SZFE korábbi vezetése 38 feladatból álló intézkedési tervet állított össze, amelyből pusztán 4-et hajtott végre határidőben. Szintén a modellváltást indokolhatja a hatóság azon megállapítása, hogy „az SZFE-n kialakított irányítási rendszer továbbra sem támogatta a szabályos, átlátható és elszámoltatható közpénzfelhasználást”.

Fotó: Mohai Balázs / Jogi Fórum

A modelváltással kapcsolatban történt-e önkényes jogfosztás - ahogy azt az Egyetem eddigi vezetése és a diákok állítják?

A szóban forgó változtatások jogalapja biztosítva van, hiszen a felsőoktatási törvény lehetővé teszi az alapítói jogok gyakorlása jogának átruházását: „Az alapítói jogok gyakorlásának joga az e törvényben meghatározottak szerint átruházható. Az, aki az alapítói jogot gyakorolja, ellátja a felsőoktatási intézmény fenntartásával kapcsolatos feladatokat (a továbbiakban: fenntartó).” (Nftv. 4. § (2) bekezdés).

Ezen felül az egykori fenntartó ITM közleményében kiemelte, hogy „a működésben a jelenleginél jóval nagyobb szabadságot kap az intézmény, mert már jelentős részben mentesül az államháztartási, költségvetési és vagyontörvények szabta korlátok alól.” Szintén nem szabad megfeledkezni arról, hogy a felsőoktatási törvény kimondja, hogy a fenntartói irányítás jogosítványai és kötelezettségei – főszabály szerint – azonosak, függetlenül attól, hogy ki gyakorolja azt. (Nftv. 73. § (1) bekezdés)

Mit jelent, hogy most az állam helyett alapítványi tulajdonba került az egyetem?

A legfontosabb következmény, hogy a felsőoktatási törvényben meghatározott fenntartói jogokat az állam (pontosabban a korábbi fenntartó minisztérium, az ITM) helyett a létrehozott Alapítvány gyakorolja. A fenntartó legfontosabb feladata, hogy a felsőoktatási intézmény működéséhez szükséges feltételekről gondoskodjon. (Nftv. 73. § (1) bekezdés)

A fenntartó feladat- és hatáskörének része többek között, hogy ellenőrizze az intézmény gazdálkodását, a szakmai munka eredményességét, kezdeményezze a rektor megbízását és felmentését, közölje az éves beszámolót stb. (Nftv. 73. § (3) bekezdés). Ezeket a jogosultságokat a jövőben nem az állam, hanem a szóban forgó Alapítvány fogja gyakorolni. Ugyancsak következménye a modellváltásnak, hogy – a korábban említett ITM közleménynek megfelelően – az SZFE a rugalmasabb (és talán eredményesebb) gazdálkodás érdekében mentesül bizonyos államháztartási és költségvetési szabályok alól, amelyeket állami fenntartás esetén nem lehetne mellőzni.

Hogyan választották, illetve ki választja az alapítvány kuratóriumát?

E kérdést a Színház- és Filmművészetért Alapítványról, a Színház- és Filmművészetért Alapítvány és a Színház- és Filmművészeti Egyetem részére történő vagyonjuttatásról szóló 2020. évi LXXII. törvény szabályozza.

Fotó: Mohai Balázs / Jogi Fórum

A Színház- és Filmművészetért Alapítvány (az Országgyűlés kezdeményezésére) a Kormány által létrehozott közérdekű vagyonkezelő alapítványnak minősül. (1. § (1) bekezdés) Az alapítói jogok teljes körét az állam képviseletében az innovációért és technológiáért felelős miniszter gyakorolja. (1. § (2) és (3) bekezdés)

Az Alapítvány kuratóriuma elnökét és tagjait a miniszter (mint az alapítói jogok gyakorlója) jelöli ki. (1. § (4) bekezdés)

Hogyan működött eddig az egyetem vezetése? Ki és hogyan választotta a szenátust - ez egyáltalán milyen szerv, milyen jogkörökkel? Hogyan fog működni ezután a vezetés?

Mind a hatályos, mind az előző SZMSZ úgy fogalmaz, hogy az Egyetem általános hatáskörű döntési, véleményező és javaslattevő jogkörrel rendelkező és a döntések végrehajtását ellenőrző vezető testülete a Szenátus.

Sem a szenátus összetételére vonatkozó szabályok, sem a tagok megválasztásának szabályai nem változtak (érdemben) az új SZMSZ-ben, tehát lényegében ugyanezek a szabályok érvényesültek korábban is.

A szenátusi választást a rektor rendeli el. A választások előkészítésére és a lebonyolításban való közreműködésre a rektor háromtagú választási bizottságot kér fel. A választási bizottság azon oktató és nem oktató közalkalmazottak köréből kerül ki, akik az aktuális választáson jelöltként nem indulhatnak.

A választásra jogosult egyetemi közösségek [egyetemi tanárok és az egyetemi docensek (vezető oktatók), az egyéb oktatói és kutatói munkakört betöltők és a nem oktató-kutató közalkalmazottak] külön-külön jelölő értekezletet tartanak. A jelölő értekezleten a választásra jogosult adott egyetemi közösség tagjai, és a rektor élhet személyi javaslattal. A jelölőlistára azon személyek neve kerül fel, akik elnyerik a jelölő értekezleten résztvevők legalább egynegyedének támogatását. A jelölőlistákra legalább eggyel több személy nevét kell felvenni, mint ahány taggal az adott választói közösség képviselteti magát.

A választásokat a jelölő értekezletek után legkevesebb 8, legfeljebb 15 napon belül kell megtartani. A választás akkor eredményes, ha a választásra jogosultak több mint fele leadta szavazatát. Szavazategyenlőség esetén az azonos számú szavazatot szerzett személyek vonatkozásában újabb szavazási fordulót kell tartani.

A lényeges hatásköri változásokat az Alapító Okirat módosítása tartalmazza, amely szerint a fenntartó fogadja el az intézményfejlesztési tervet, az egyetem költségvetését, és a Szervezeti és Működési Szabályzatot (SZMSZ-t).

Ezen felül a fenntartó írja ki (a Szenátus véleményének ismeretében) a rektori pályázatot, továbbá az új SZMSZ szerint az osztályvezető tanárok és az intézetvezetők sem bízhatók meg a fenntartó egyetértése nélkül. Példának ez utóbbival kapcsolatban idézném a régi és az új SZMSZ rendelkezéseit:

Fotó: Mohai Balázs / Jogi Fórum

Régi SZMSZ: Az intézetvezetőt pályázat útján a Szenátus véleményének mérlegelésével a rektor bízza meg legfeljebb öt évre, a vezetői megbízás újabb sikeres pályázat alapján ismételten megadható. (18. § (3) bekezdés)
Új SZMSZ: Az intézetvezetőt pályázat útján a Szenátus véleményének mérlegelésével a rektor bízza meg legfeljebb öt évre a fenntartó egyetértésével, a vezetői megbízás újabb sikeres pályázat alapján ismételten megadható. (18. § (3) bekezdés)

Régi SZMSZ: Az osztályvezető tanárt az Intézetvezetői Tanács javaslatára a rektor, a szenátus többségi támogatásával, egy képzési ciklusra bízza meg. (4. § (5) bekezdés)
Új SZMSZ: Az osztályvezető tanárt a fenntartó által jóváhagyott nemzetközi pályázat alapján a rektor egy képzési ciklusra bízza meg. A megbízás érvényességéhez a fenntartó egyetértése szükséges. (4. § (5) bekezdés)

Összegezve ezek azok a változások, amelyek eredményeként a szenátus jogkörei csökkentek a korábbi szabályozáshoz képest, méghozzá a fenntartó javára.

Mik a hallgatói önkormányzat jogkörei? Lehet-e jogi következménye annak, hogy a diákok elfoglalták az egyetemet? Mit tehetnek és mi az, amivel már jogot sértenek?

A hallgatói önkormányzat a felsőoktatási intézmény működése szempontjából alapvetően egy javaslattevő, konzultatív testület, amely viszont egyes esetekben döntési jogkörökkel van felruházva.

A hallgatói önkormányzat jogállása, legfontosabb jogosítványai a következők:

A hallgatói önkormányzat törvényes működését a felsőoktatási intézmény ellenőrzi. (Nftv. 60. § (4) bekezdés) A hallgatói önkormányzat dönt működéséről, a működéséhez biztosított anyagi eszközök, állami támogatás és saját bevételek felhasználásáról, hatáskörei gyakorlásáról, az intézményi tájékoztatási rendszer létrehozásáról és működtetéséről. A hallgatói önkormányzat részére érdekképviseleti tevékenysége körében utasítás nem adható. (Nftv. 60. § (7) bekezdés)

A hallgatói önkormányzat egyetértési jogot gyakorol a szervezeti és működési szabályzat elfogadásakor és módosításakor, szigorúan a törvényben meghatározott körben (például tanulmányi és vizsgaszabályzat). (Nftv. 61. § (1) bekezdés)

A hallgatói önkormányzat közreműködik az oktatók oktatói tevékenységének hallgatói véleményezésében, továbbá egyetértési jogot gyakorol az ifjúságpolitikai és hallgatói célokra biztosított pénzeszközök felhasználásakor (Nftv. 61. § (2) bekezdés)

Fotó: Mohai Balázs / Jogi Fórum

A hallgatói önkormányzat véleményt nyilváníthat, javaslattal élhet a felsőoktatási intézmény működésével és a hallgatókkal kapcsolatos valamennyi kérdésben. A felsőoktatási intézmény szervezeti és működési szabályzata határozza meg azokat az ügyeket, amelyekben a hallgatói önkormányzat véleményét ki kell kérni, illetve amely ügyekben dönt. (Nftv. 61. § (3) bekezdés)

Az intézkedésre jogosult személy vagy szervezet a hallgatói önkormányzat javaslatára harminc napon belül - a szenátus esetén a harmincadik napot követő első ülésen - érdemi választ köteles adni. (Nftv. 61. § (5) bekezdés)

Ezen felül az Nftv. meghatározott testületek összetételénél előírja a hallgatói képviseletet (például a szenátusban, fegyelmi bizottságban).

A jogi következmények szempontjából a büntetőjogi út e körben is ultima ratioként merül fel, és ha mégis akkor pedig egyrészt a „kit engedünk be és kit nem” kérdés tekintetében álláspontunk szerint a kényszerítés jöhet szóba (a konkrét tényállás részleteitől függően erőszakkal vagy fenyegetéssel elkövetve). (Btk. 195. §) Vagy ilyen esetben (szintén a körülményektől függően) szóba jöhet akár a személy elleni erőszakkal (csoportosan) elkövetett garázdaság is. Harmadrészt az épület elszigetelése a külvilágtól „barikádokkal” bizonyos esetben felvetheti a dolog elleni erőszakkal elkövetett (csoportos) garázdaságot is. (Btk. 339. § (1) bekezdés)

A meddig mehetnek el a hallgatók felvetés tekintetében pedig általánosan rögzíthető, hogy a véleménynyilvánítási szabadság és az ebből eredő gyülekezési jog gyakorlásának is alkotmányos keretek között kell maradnia. Külön kiemelem, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a véleménynyilvánítás szabadsága – habár kevés joggal szemben kell engednie (30/1992. (V. 26.) AB határozat) – nem korlátozhatatlan alapjog. Ebből következően az emberi méltóságot sértő, a bűncselekményt megvalósító, és az egyéb, jogszabályba ütköző magatartások tanúsítása jogkövetkezményeket von maga után.

Érdekességként: a felsőoktatási törvény külön kiemeli, hogy a hallgató kötelessége megtartani a felsőoktatási intézmény szabályzataiban foglaltakat, valamint tiszteletben tartani a felsőoktatási intézmény hagyományait, illetve az intézmény alkalmazottai, hallgatótársai - ideértve az intézménybe felvételt vagy átvételt nyert társai - emberi méltóságát. (Nftv. 43. § (2) bekezdés)


Ifj. Lomnici Zoltán alkotmányjogász, ügyvéd. A Pázmány Péter Katolikus Egyetemen folytatta és fejezte be jogi tanulmányait summa cum laude minősítéssel. Emellett Salzburgban, valamint az Université Paris Sorbonne szervezésében vett részt jogi, illetve közigazgatási képzésben. Egyetemi évei alatt Erasmus, illetve Köztársasági Ösztöndíjas, 2008 és 2013 között a Fogarty International Center (USA-NIH) ösztöndíjasa. Az Országos Tudományos Diákköri Konferencián 2001-ben és 2002-ben dolgozataival II. helyezett lett. Oktatói pályáját Pázmány Péter Katolikus Egyetemen, ahol 2008-ban egyetemi adjunktusi kinevezést kapott, illetve a Rendőrtiszti Főiskolán kezdte, emellett az Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán az Alkotmányjogi Tanszéken oktatott. Több szakmai szervezet tagja, 2004 óta rendszeresen publikál, több monográfia szerzője, illetve társzerzője. 2007-ben jogi szakvizsgát tett, 2013-ban tudományos fokozatott szerzett a Pécsi Tudományegyetem Állam és Jogtudományi Karán. 2018 óta az Alkotmányjogászok Nemzetközi Társaságának (IACL) tagja.

  • kapcsolódó anyagok
ALKOTMÁNYJOG
FELSŐOKTATÁS
OKTATÁSÜGY
IFJ. LOMNICI ZOLTÁN