“Az egyedi döntések visszahatnak a közigazgatási gyakorlatra. Így a közigazgatási bíróság ellenőrzi az államhatalmat – a jogállamiság erősödik.” – magyarázza Hajnal Péter, a Magyar Közigazgatási Bírák Egyesületének elnöke, aki tagja volt az IM szakértői bizottságának, mely a közigazgatási bíráskodás elveit megtárgyalta. Az önálló közigazgatási bíráskodás létjogosultságáról, új rendszeréről, a legjelentősebb változásokról beszélgettünk.
Hajnal Péter 1988 óta bíró, 1995 óta a Kúrián. 2012 február óta a Magyar Közigazgatási Bírák Egyesületének elnöke. A szervezet, mely idén volt 25 éves, elsősorban szakmai, de bizonyos érdekképviseleti jelleggel is működik. “Senki nem veszíti el az állását” – oszlatja el az elnök az önálló közigazgatási bíróságok létrejötte kapcsán jelentős sajtóvisszhangot kapott aggodalmakat.
Miért van szükség önálló közigazgatási bíráskodásra?
A rendszerváltásig az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata szűk körben létezett ugyan, de igazából közigazgatási bíráskodásról nem lehetett beszélni. Az intézmény a rendszerváltást követően kezdett kiteljesedni. Egyre többfajta ügyben lehetett hozzá fordulni az államhatalom döntéseivel szemben, de ez mindig a közigazgatási pereket tárgyaló rendes bíróságok előtt történt. Gyakorlatilag 25-30 évig úgy éreztük magunkat, hogy hol ide, hol oda tesznek bennünket.
Amikor 1990-1991-ben ez a folyamat elindult, akkor a megyei bíróságok székhelyén lévő járásbíróság volt az első fok, a megyei bíróság a másodfok, a Legfelsőbb Bíróság pedig a „harmadfok” – ha szabad így fogalmaznom. 1999-ben az első fokú ítélkezés „felkerült” a megyei bíróságokra – az ítélkezés kétfokú lett: megyei bíróság és Legfelsőbb Bíróság. Ez pozitív változás volt azoknak a bíráknak, akik járásbíróságról felkerülhettek megyei bíróságra. Viszont – mivel az új rendszer nem tudta „felszívni” az egész bírói állományt – a mi becsléseink szerint a közigazgatási bírák közel egyharmada nem tudott az ügyeivel menni, hanem más bírói beosztásba került.
2012-2013-ban, a közigazgatási és munkaügyi bíróságok létrejöttével a közigazgatási bíróság a törvényszéki szintről gyakorlatilag lekerült egy „fél fokkal”: a járásbírósági és a törvényszéki szint közé.
Fotó: Mohai Balázs / Jogi Fórum
Szakmai viták nagyon régóta folynak tudományos szinten és a közigazgatási bírák között is arról, hogy mi lenne a legcélszerűbb, legjobb megoldás: az önálló közigazgatási bíráskodás, vagy a rendes bíróságon belül valamifajta specializáció. Ez utóbbinak az az előnye, hogy az egységes bírói karon belül, egy „védernyő” alatt lennének a közigazgatási bírák. Viszont azt a szerepet, amit a közigazgatási bíráskodásnak be kell töltenie, így nem lehet betölteni.
Sokan azt gondolják, hogy egyik per olyan, mint a másik. A hatalommegosztás szempontjából viszont a leginkább fontos döntéseket a közigazgatási bíróságok hozzák, mert nekik van ellenőrző szerepük. A klasszikus hatalommegosztási elvből fakadóan, a bíróság ellenőrzi a végrehajtó hatalom működését. Hogy mire gondolok? Ha egy polgári perben az derül ki például egy kölcsönszerződésnél, hogy Ön nekem kölcsönadott és én ezt nem adtam vissza, a bíróság kötelezni fog, hogy visszaadjam. Ha ez megtörtént ez a mi kettőnk dolga. De, ha arról van szó, hogy egy községben az építményadónál, telekadónál van-e mentesség, vagy nincs, a közigazgatási bíróság ezt eldönti az adott konkrét ügyben, ez a döntés már a falu teljes lakosságára kihatással lehet. Egyedi döntéseket hozunk tehát, de sokkal nagyobb a hatásuk. Ez adja azt a specializációt, ami önálló szervezeti rendszert igényelhet.
A bírák esetében pedig, túl az alapképzésen (értem ez alatt például a jogi egyetemet), rendelkezni kell olyan plusz közigazgatási jogi ismeretekkel, amire a „rendes” bíróságokon nincs szükség.
A magyar közigazgatási bíráskodásnak a XIX. század végétől van hagyománya. 1883-ban jött létre a pénzügyi közigazgatási bíráskodás és 1896-ban a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság. Ez beleillett az akkori európai fősodrásba. Nyugat- és Közép-Európában is – a polgárosodás részeként – megjelent az államnak, illetve szerveinek egyfajta külső kontrollja. Hazánkban 1949-ig működött az önálló közigazgatási bíráskodás, a későbbiekben szervezeti szinten nem volt ilyen.
Ami a különállóságot még indokolja, hogy az utánpótlás kérdése a közigazgatási bírák esetében mindig is nehezebb volt. Ha egy egyetemista kikerül az egyetemről és eljön a bíróságra fogalmazónak, vagy polgári bíró akar lenni, vagy büntető bíró. Kevés olyan fiatal van, aki kifejezetten közigazgatási bírónak készül. A jelenlegi bírósági struktúra, a fogalmazóképzés, a titkári kinevezési rendszer igazából a polgári és büntető bírákra van kihegyezve. A fogalmazó minden ügycsoportot végigjár, ebben benne van a közigazgatási ügyszak is, ami lehet, hogy egy hónapig tart. Mire megszerethetné már tovább is áll. Amikor a szakvizsga után titkár lesz, akkor általában nem kerül közigazgatási és munkaügyi bíróságra (KMB), mert a KMB-ken csak nagyon kevés helyen van, ahol titkárokat tudnak fogadni és érdemi munkát tudnak nekik adni. Én azt is várom az új rendszertől, hogy ki tud alakítani egy olyan képzési rendszert, ahol ha valaki bekerül a majdani közigazgatási törvényszékre fogalmazónak, akkor végig ott maradhat: ott lehet fogalmazó, titkár és amikor bírónak jelentkezik, akkor már rendelkezik a megfelelő tudásanyaggal.
A közigazgatási ügyszak mindig is az a hely volt, ahová a jó közigazgatási szakemberek be tudtak kerülni, megfelelő segítséggel át tudták venni azt a szemléletet, azt a közös gondolkodást, ami egy ilyen bírói csapatban szükségeltetik. Jelenleg 19-20 közigazgatási bíró van a Kúrián ebből olyan 6-8 olyan, aki nem bíróságon kezdte, hanem például az APEH-nél (annak idején), vagy önkormányzatnál, stb. Így én attól nem tartok, hogy „kívülről jövők” árasztják majd el a közigazgatási bíróságokat.
Volt-e nemzetközi minta Önök előtt a törvényjavaslat megfogalmazásakor?
Amikor az említett minisztériumi szakértő bizottság az üléseit tartotta, minden üléshez készült előkészítő anyag, melynek a nemzetközi kitekintés is része volt. Ez legtöbbször a környező országokat jelentette, tehát alapvetően Ausztria, Lengyelország, Csehország, de bizonyos esetekben a balti államok, máskor a „latin” országok, tehát Portugália, Spanyolország, Olaszország is sorra kerültek. Nyilván nem maradhatott ki Németország, mint fő minta sem. Bár – zárójelben elmondom – volt szerencsém beszélni német közigazgatási bíróval, aki hallott a közigazgatási bíróság megteremtésére tett hazai elképzelésekről és óva intett attól, hogy úgy csináljuk, ahogy ők. Németországban ugyanis nem egy, hanem öt közigazgatási bíróság van, külön a pénzügyi, az általános, a szociális és a többi ügyekre. Német kollégám azt tanácsolta, hogy ha lesz egy, akkor tényleg egy legyen. Zárójel bezárva.
A külföldi tapasztalatokat tehát a bizottság ülésein átbeszéltük. A példákat – nyilván – nem lehet szolgai módon átvenni, mert ezeknek az országoknak is megvan a saját jogi kultúrájuk. De Csehország és Ausztria sok tekintetben hasonló Magyarországhoz. Nehezebb lenne hazánkat összehasonlítani mondjuk a francia modellel, ahol a közigazgatási bíráskodás háromszáz éves és az ország területe sokszorosa a miénknek.
A nemzetközi összehasonlítás mellett minden alkalommal történt történeti kitekintés is. Például a korábban említett magyar közigazgatási bíráskodás megoldásainak ismertetése – bár ez inkább jogtörténeti érdekességként merült fel.
Amikor két és fél – három éve felvetődött a szervezeti átalakítás lehetősége, akkor volt olyan elképzelés, hogy a közigazgatási felsőbíróság tagjait hasonlóan válasszák, mint az első közigazgatási bírákat 1896-ban – azaz a fele legeyn bíró, fele nem bíró. Ma már erről szó nincs.
Fotó: Mohai Balázs / Jogi Fórum
Mi lesz az új rendszerben a legjelentősebb változás?
Sok változás van, ezek részben szervezeti részben eljárásjogi kérdéseket érintenek. Most tényleg csak a leglényegesebbeket említem. A legfontosabb, hogy a közigazgatási bíráskodás kiválik a rendes bírósági rendszerből. Teljesen önálló struktúrával, önálló igazgatási módszerrel, az OBH-OBT-Kúria elnöke hármas fennhatósága alól kikerülve, egészen másfajta rendszer lesz.
A közigazgatási bíráskodás kétfokúvá válik, nyolc törvényszéken. Ez a nyolc hely olyan értelemben már ma is létezik, hogy jelenleg 19+1 közigazgatási és munkaügyi bíróság van, és a közigazgatási ügyeket elsősorban már most is ezen a nyolc kiemelt KMB-n tárgyalják – ezekből lesznek a majdani törvényszékek.
Az elsőfokú bíráskodás a jelenlegi szintről egy fél szinttel feljebb, törvényszéki szintre kerül. A következő fok a Közigazgatási Felsőbíróság, melynek a Kúriával azonos jogi státusza lesz. Elnökének megválasztásánál a Kúria elnökénél ismert szisztémák működnek majd.
A szervezet külső igazgatása az igazságügyi miniszterhez kerül, ezzel együtt viszont a bíróságok önigazgatási szervezetei – bírói tanácsok – a jelenlegi hatáskörükhöz képest megerősödnek. Ez egyrészt igazgatási kérdésekben, de – ami ennél fontosabb – személyi kérdésekben nyilvánul meg. Öt személy, illetve szervezet fogja a legfontosabb kérdéseket (pl. kiből lesz bíró, kiből lesz vezető) elbírálni: a bírói tanácsok, a törvényszékek elnökei, a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke, az Országos Közigazgatási Bírói Tanács, és az igazságügyi miniszter. A törvény nagyon részletesen tárgyalja ezeket a szabályokat, a bírói tanács véleményezésétől a több jelentkező esetében alkalmazott pontrendszeren át a miniszteri jogosultságokig.
Neuralgikus kérdés, hogy az új szervezetben miniszteri túlsúly lesz-e. Egy szervezet esetében a vezető döntési lehetőségét nem lehet elvitatni, hiszen a felelősség is az övé. Ha a jelenlegi rendszert tekintjük: az OBH elnök asszonyának is nagyon komoly jogosítványai vannak.
Nagyon fontos változás, hogy a közigazgatási eljárás egyfokúvá válik. Kutatások igazolták, hogy a fellebbezésnek igazából nincs olyan nagy jelentősége, mert a felek utána úgyis bírósághoz fordulnak, tehát felesleges lesz ezt a lépést megtenni. Így a legtöbb helyen egyfokú lesz a közigazgatási eljárás. Ez a bíróság felelősségét még inkább felerősíti.
Összegezve a legfontosabbakat: a fórumrendszer, a szervezeti felépítés, és a belső és külső igazgatás új rendszere – mely gyakorlatilag a fékek és ellensúlyok módján működik.
A Velencei Bizottság felülvizsgálatát kérték a törvényjavaslat nemzetközi sztenderdekkel való összhangjának megítéléséhez. Mi indokolja ezt a kérést?
Ezt pontosan az Igazságügyi Miniszter Úr tudná elmondani, de mivel több alkalommal volt lehetőségem hallani sajtótájékoztatókon (melyeket a magyar újságírók és a nemzetközi érdeklődők, a diplomáciai testületek számára tartott) közvetíteni tudom az érveit. A jogszabály–előkészítők úgy gondolják, hogy a törvény megfelel az európai sztenderdnek. De még a törvény gyakorlati hatálybalépése – 2020. január 1. – előtt a Velencei Bizottság elkészítheti a jelentését és jelezheti, ha valami szerintük nem jó, vagy nem így jó. Így lehet csiszolni és módosítani a még be nem vezetett rendszert.
A magyar jogállamisággal kapcsolatban általában is és a bíróságok tekintetében is számos aggályt fogalmaztak meg nemzetközi szinten. Ezzel a felülvizsgálattal biztosítjuk a lehetőséget, hogy időben jelezhessék, ha a problémát észlelnek.
Hogyan, mennyiben szolgálja majd az új bíróság a jogállamiság erősítését?
Itt egy kicsit visszakanyarodnék ahhoz, hogy egyáltalán mi a közigazgatási bíráskodás lényege, célja. Nyilvánvalóan van egy szubjektív jogvédelem. Például építési engedélyt kérek, nem kaptam – megyek a bírósághoz. Ez egy magánérdek. Viszont, ha egy ilyen ügyben azt mondja a bíróság, hogy az építésügyi hatóság nem jól értelmezte például az oldaltávolság szabályait, emiatt nem jó a döntés, akkor a továbbiakban ilyen döntést nem fog hozni, mert tudja, hogy mi a bírósági gyakorlat. Az egyedi döntések visszahatnak tehát a közigazgatási gyakorlatra. Így a közigazgatási bíróság kontrollálja, ellenőrzi az államhatalmat – a jogállamiság erősödik. Ilyen szerepe a polgári- vagy büntetőbíróságoknak nincs.
Fotó: Mohai Balázs / Jogi Fórum
Még egy dolog a közigazgatási bíróságok kontroll szerepéről. Nagyon sokáig gyakorlatilag a határozatokra voltunk „ráállva”. Hozott a NAV, az építési hatóság stb. egy határozatot, és ezt lehetett megtámadni. Az élet azonban ennél sokkal színesebb és bonyolultabb. Az idén január 1-jén hatályba lépett közigazgatási perrendtartás lehetővé teszi, hogy minden közigazgatással foglalkozó szerv mindenfajta magatartása – mulasztása, cselekvése, határozata – miatt bírósághoz lehessen fordulni.
Kalas Tibor kúriai kollégiumvezető úr kedvenc példája az útépítés után kint hagyott sebességkorlátozó tábla. Arról nem született soha határozat, hogy ki kell tenni azt a táblát és arról sem, hogy vissza kell venni. Mostantól lehet olyan keresetet benyújtani a közigazgatási bírósághoz, hogy kötelezze az útépítő céget, vagy az útépítést, felújítást megrendelő önkormányzatot a szükségtelenül kint lévő tábla elszállítására. A generálklauzula tényleg mindenre kiterjed. Olyan mögöttes szabályokra is, amiket korábban nem lehetett vitatni. Ha például egy egyetemi hallgató az egyetem egy belső szabályzata alapján büntetést kap, akkor a konkrét döntés megtámadásával a közigazgatási bíróság a szabályzatot is megvizsgálhatja. Nem lehet azzal lezárni az ügyet, hogy „szabályzat alapján hoztad tehát rendben van”. Ez gyakorlatilag normakontrollt jelent.
Változik-e a bírák helyzete, szerepe az új törvénnyel? Lesz-e, aki az új rendszer miatt elveszítheti az állását?
Ahogy az imént már említettem: 2015-2016-ban volt egy elképzelés, hogy kvótarendszer legyen. Már az IM szakértői bizottság első ülésén kiderült, hogy ilyen ötlet most még elképzelés szintjén sem merült fel. A Magyar Közigazgatási Bírák Egyesülete, az OBH és a Kúria által adott szakmai anyagokból folyamatosan dolgoztuk ki a jelenlegi verziót (mely talán a negyedik vagy ötödik megfogalmazás), hogy ha valaki, aki ma közigazgatási pert tárgyaló bíró, 2019. április 30-adikáig azt nyilatkozza, hogy át akar kerülni az új rendszerbe, akkor automatikusan, a törvény erejénél fogva átkerül.
Az IM és mi is folyamatosan kerestük a megoldást, hogy olyan jogszabályszöveg szülessen, ami mindenkinek – bírákat, titkárokat, fogalmazókat, nem jogi dolgozókat, leírókat, ügyviteli dolgozókat is ide értve – lehetőséget ad, hogy nyilatkozhasson. Jelenleg ez a bírákra és a titkárokra vonatkozik. A fogalmazóknál a fogalmazói idő felének letöltése szükséges ahhoz, hogy átkerülhessenek ebbe a rendszerbe. A nem jogi dolgozóknál pedig, akik az igazságügyi alkalmazottakról szóló törvény hatálya alá tartoznak, előnyt fog jelenteni a közigazgatási bíróságokon eltöltött idő.
A szabályozás lényege tehát: senki nem veszíti el az állását és azt a lehetőségét sem, hogy a Közigazgatási Felsőbíróságra pályázzon, ha korábban a közigazgatási törvényszéket választotta. Ha a pályázata alapján bejut, akkor oda fog kerülni, ha nem, akkor a törvényszékre, és – természetesen – a továbbiakban sem lesz elzárva attól, hogy újra pályázzon. Ez a félelem tehát alaptalan.
A másik: a bírósági vezetők. Erről is lehetett olvasni, elhangzott kritikaként, hogy „komiszárok”, „ejtőernyősök” lesznek a vezetők. A tervezetben az szerepel, hogy bírósági vezető csak határozatlan időre kinevezett bíró lehet. Azt is tudni kell, hogy először egy bírát három év határozott időre neveznek ki. Ha ezt a három évet bíróként eredményesen zárja, megfelel szakmai vizsgálatokon, akkor lehet határozatlan időre kinevezni. Magyarán, legalább három évet bíróként kell működni ahhoz, hogy bírósági vezető lehessen valaki.
Eleinte kérdés volt a szakértői bizottságnál, hogy legyen-e külön közigazgatási bírói jogállás. Abban teljes konszenzus volt, hogy Magyarországon egyfajta jogállása van a bíráknak. Nem lesz önálló közigazgatási bírói jogállás, ugyanazok a jogok és kötelezettségek illetik meg a közigazgatási bírókat is, mint a többi bírót. A közigazgatási bíróvá válás plusz feltételeként a közigazgatási gyakorlat előnyt jelenthet. A törvény hosszú felsorolást tartalmaz arról, hogy mit tekint közigazgatási gyakorlatnak. Benne foglaltatik a bírósági titkár, aki közigazgatási ügyekkel foglalkozik, az ügyvéd, aki közigazgatási ügyekben rendszeresen eljár, az egyetemi oktató, aki a közigazgatási tanszéken tanít, az alkotmánybíróság bírája és természetesen a kormányhivatalban, minisztériumban dolgozó hivatalnok is. A közigazgatási gyakorlat tehát ilyen értelemben tágan értelmezett.
Fotó: Mohai Balázs / Jogi Fórum
A Közigazgatási Felsőbíróság esetében Esztergomot jelöli meg a törvényjavaslat székhelyként. Mi szól Esztergom mellett?
Ez volt talán, ami leginkább sokk-ként érte a bírókat. Két-három éve, amikor a közigazgatási felsőbíróság létrehozása szóba került, felröppent Székesfehérvár neve. Idén májusban ismét felmerült. Végül nem Székesfehérvár, hanem Esztergom lett a „befutó”, ami engem is meglepetésként ért. Miniszter Úrra tudok hivatkozni, aki – a már említett sajtótájékoztatókon – Esztergom történelmi hagyományait említette – az államiság első fővárosa, Szent István városa. A kilencvenes években itt volt az Alkotmánybíróság székhelye. Emellett – az elképzelések szerint – Esztergomot második jogi fővárossá szeretnék tenni. Miniszter Úr utalt rá, hogy ez nem lenne egyedi megoldás. Valóban nem – Németországban Lipcsében van a közigazgatási felsőbíróság és Münchenben a pénzügyi felsőbíróság székhelye, Csehországban pedig Brnóban székel a közigazgatási felsőbíróság.
Az első időszakban a logisztikai kérdéseket kell majd megoldani. Talán elsősorban nem is a bírákat, hanem a nem jogi dolgozókat állítja komolya döntés elé, hogy átmenjenek-e Esztergomba, avagy sem. Jelenleg a bírók közül ez a változás elsősorban a Kúria közigazgatási bíráit érinti. Mi már nézzük, hogy hogyan és melyik épületbe kell majd ‘odaérnünk’. Sok kollégám és jómagam is vidékről járunk Budapestre, így ez logisztikailag plusz terhet jelent majd, de mindenki azon dolgozik, hogy áthidaljuk ezt a problémát is és megtaláljuk a legoptimálisabb megoldást.
Minden változás kezdeti nehézségekkel és aggodalommal jár. De a fontos változásokhoz ki kell lépnünk a komfortzónánkból. Egyesületünk 140-150 fős, gyakorlatilag majdnem teljesen lefedi a jelenleg közigazgatási pereket tárgyaló bírákat. Az aggodalmakat igyekszünk enyhíteni és a lényeges változásokról lehetőleg teljeskörűen, tárgyszerűen informálni a kollégákat.
Miniszter Úr a napokban tartott egy tájékoztatót, mely után őszinte párbeszédet tudtunk folytatni. Azt mondhatom, hogy volt érdemi eszmecsere a törvényalkotó, a jogszabály előkészítői és az Egyesületünk között. Az Egyesületen túl a szakértői bizottságban is, ahol a Kúria és az OBH részéről is voltak képviselők. Mindent elmondhattunk, és bár nem mindent fogadtak el, mégis azt gondolom, hogy jó felé haladunk. Én mindenesetre bizakodó vagyok.
Hajnal Péter 1985-ben végzett az ELTE Állam és Jogtudományi Karán. 1985 és 1987 között fogalmazó, majd 1988 és 1996 között bíró a Pesti Központi Kerületi Bíróságon. 1996 és 1999 években berendelt bíró a Legfelsőbb Bíróságon. 1999 szeptember 1-jétől kúriai bíró, 2011 október 15-től pedig kúriai megbízott tanácselnök, majd kinevezett tanácselnök. Beosztása közigazgatási ügyszak, pénzügyi perek (adó, vám, illeték, jövedék, állami támogatás, MNB), valamint választási ügyek. 1994–1996 között a Fővárosi Bíróság Bírói Tanácsának tagja. 1996 óta tagja, 2012 februárja óta pedig ügyvezető elnöke a Magyar Közigazgatási Bírák Egyesületének. 2011-ig II. fokú Fegyelmi Bíróság tagja. 2013-tól 2018-ig a Felvételi Verseny-bizottság tagja. Oktató, szemináriumvezető az ELTE Állam és Jogtudományi Karának Pénzügyi Tanszékén. Az ELTE ÁJK-n az államjogi és közigazgatási jogi záróvizsga bizottság elnöke. Szakértő tagja volt az Igazságügyi Minisztérium szakértői bizottságának, mely a közigazgatási bíráskodás elveit megtárgyalta.
